论中国转型期的群体性突发事件

发布者：中国公选领导考试网 阅读：21922  ——摘自《中国群体性突发事件成因及对策》国家行政学院出版社2009年7月第一版  论中国转型期的群体性突发事件----性质、特点、成因与应对措施           一、群体性突发事件的界定         二、群体性突发事件的性质         三、群体性突发事件的类型         四、转型期群体性突发事件的特点         五、群体性突发事件的成因         六、有效化解群体性突发事件的总体思路         近年来，我国群体性突发事件频繁发生，规模不断扩大，表现形式日趋多样，手段方式趋于激烈，造成的后果和影响日益严重，成为影响社会主义和谐社会建设，影响社会稳定的突出问题。积极预防、及时化解和妥善处理各种群体性突发事件，缓解社会矛盾，维护社会稳定，已成为当前各级党政部门必须着力解决的重点、难点和热点问题，也引起了社会各界的密切关注和深入思考。            一、群体性突发事件的界定            由于群体性突发事件影响社会稳定，破坏经济秩序，损坏党和政府形象，危害生命财产，影响范围较大，因此，往往成为备受社会关注的焦点和热点问题，也成为学术界，如行政学、政治学、法学、教育学、社会学等学科学者研究的对象。不同的学科、不同的学者对此有着不同的研究视角和研究方式，在对群体性突发事件的界定上，学术界有不同的理解和认识。这些不同的理解和认识首先表现在群体性突发事件的称谓上，这些不同的称谓包括“突发事件”、“突发性事件”、“群体事件”、“群体性事件”、“群体性上访事件”、“群众闹事事件”、“群体性治安事件”、“突发性抗争事件”、“群体性暴力事件”、“聚众活动”、“群众事件”、“集群行动”、“集合行为”等等。      人们在对群体性突发事件内涵的认识上仁者见仁，智者见智，有着不同的界定。在此我们不作全面具体的描述的介绍，只从一般意义上来进行界定。所谓群体性突发性事件，就是由于人们内部矛盾和纠纷所引起的部分公众参与的对社会秩序和社会基本价值产生严重威胁的事件。具体来说，我国转型期群体性突发事件，就是指在我国从计划经济体制向市场经济体制装轨、从传统农业社会向现代工业社会、从伦理型社会向法理型社会、从同质单一社会异质多元社会、从封闭型社会向开放型社会的转型的过程中，因人民内部矛盾而引发的，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影向甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的突然发生的群体性事件。至于政治性的动乱、敌我矛盾性质的事件以及自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、技术事故引发的灾害事件等群体事件，不属于书所定义的群体性突发事件的范畴。       具体来说，群体性突发事件主要包含以下几个方面的要素：       （1）群体性突发事件的主体多是人数较多的具有相同意义诉求的群体。这些群体往往是相关的利益受到危害或者损害，他们希望通过某种特定的方式来维护和实现自己的利益。       （2）表现方式的多样性。群体性事件有的表现为和平方式的组织性集体会、上访、游行、示威、静坐，有的表现为具有暴力色彩的械斗。集体围攻、阻塞交通、纵火焚烧等打砸抢式的非制度化方式，其目的都是通过特定的方式来表达自身的利益诉求，维护和实现自己的利益需求。      （3）群体性突发事件的发生具有偶然性和难以预测性。群体性突发事件的发生常常出乎预料，猝不及防，难以像一般常规事件那样防患于未然。      （4）群体性突发事件的结果具有极大的破坏性。群体性突发事件常常是对抗性、破坏性、灾难性的影响广泛的重大事件，并且`对社会心理和政府形象造成严重冲击的事件。      （5）群体性突发事件常常缘于较多人的权益受到侵害无处申诉、表达、维护、或者缘于社会分配、政策的不公正，或者缘于长期积累的对社会的怨恨不满等等。             二、群体性突发事件的性质             群体性突发事件的性质就是指这一事件区别其他事件的根本属性。正确把握群体性突发事件的性质是有效处置群体性突发事件的前提和其础。       中国社会转型始于19世纪40年代的鸦片战争，而20世纪80年代以来的社会转型则向着更大规模、更深层次、更广领域全面推进、直至今天这场巨大而深刻的社会整体的层面来看，社会转型仍在继续。当前，中国正处于急剧的社会转型期，从社会整体的层面来看，社会转型的内容包括这些方面：一是经济层面的转型，主要从农业自然经济、手工业、计划经济转变为工业化、市场商品化。市场经济。二是社会层面的转型，主要从伦理化、同质化、乡土化转变为法理化、异质化、城市化。三是政治层面的转型，不要从集权化学工业、神秘化、权力本位转变为民主化、透明化、权力本位。四是文化层面的转型，主要从单一化、贵族化转变为多元化、大众化。中国的社会转型的特征主要表现为急剧性、整体性、全面性、深刻性、差异性、非均衡性等。这样的社会转型不可避免地带来社会结构的急剧变化和社会利益的迅速分化，带来社会利益关系的重新调整，导致人们利益需求、生活方式、价值观点、行为模式的多样性。      与此同时，随着全球化进程的加速，人流、物流、信息流、资本流的跨国界流动不断加强，各国之间相互影响度日益增强，有的群体性事件会迅速扩散，从局部到整体，从国家到国际，甚至成为全球性问题。      当前，我们正从一个现代的社会进入一个新的风险社会，现代化科学技术的发展和工业化的推动，使人类 进入一个全新的世界。现代化逻辑本身所产生的新的社会风险，完全不同于传统的社会问题、社会矛盾和社会冲突。过去的生活经验、技术手段和组织制度，已不足于使我们防止、规避和应对新的社会风险的威胁。在现代风险社会，传统的威胁个人生存生活的危险在减少，但别一方面，全球化带来了一种内在的、不稳定的威胁，它可能会产生高风险的后果，没有人能逃脱这种风险。      在国内，我国进入了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新时期。随着改革开放的深化和市场经济的发展，国内社会环境发生了巨大变化。所有制结构、经济成分、利益主体、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式、价值取向、思想观点、生活方式日益多样化，加上社会转型所带来的震荡以及全球化的冲击，各种新情况、新问题、新矛盾不断涌现，并以各种不同的形式表现出来。转型期群体性突发事件就是各种利益主体之间的矛盾、摩擦和冲突的突出体现或过激表现。      就其性质而言，群体性突发事件属于人民内部矛盾问题。毛泽东曾经指出：“许多人不敢公开承认我国人民内容还存在着矛盾，正是这些矛盾推动着我们社会的发展。许多人不承认社会主义社会还有矛盾，因而使得他们在社会矛盾面前缩手缩脚，处于被动地位；不懂得在不断地处理和解决矛盾的过程中，将会使社会主义社会内部的统一和日益巩固。”毛泽东认为社会主义社会仍然充满了各种矛盾冲突，正确处理和解决矛盾的过程就是使社会逐渐达到和谐的过程。当前我国所发生的群体性突发事件就是各种社会矛盾冲突集中爆发的表现。由于当前中国社会己经不存普遍的阶级斗争和敌我矛盾，社会主义国家已经消灭了人剥削人的制度，人民的利益在根本上是一致的基础上的矛盾”。因此，各种群体性突发事件在本质上是属于人民内部矛盾问题，而非敌我矛盾。目前我国社会中的群体性突发事件是非政冶性的，不是敌我矛盾，有的人发起或卷入群体性突发事件之中的主要目的在于为了维护和实现自己的利益诉求、寻求社会公正、公平等目的。这种利益冲突往往是一种非理性化的冲突，目的是有限的，不以反对党和政府为目标，不存在政治或意识形态的因素。具体来说，群体性突发事件在很大程度上表现为相关群体实现和维护自己利益需求的一种非制度性的参与性行为。几乎所有的群体性突发事件都是广大群众为了解决某些具体的问题和矛盾，只要这些具体问题和矛盾得到一定程度的解决的缓解，事件基本上就会平息下去，而不是出于政冶目的或对抗颠覆政权。因此，不论其表现形式如何。是否有过激行为，就其本质而言，仍属于人民内部的矛盾，具有非对抗性、非政治性、暂时性、局部性和人民内部性；尽管极少数群体性突发事件，特别是因民族、宗教等问题引发的群体性事件有国内外敌对分子插手、煽动，试图扩大事态，造成政冶影响，但对于大多数参与群众而高言，多是为了解决某些问题和矛盾，或是观念认识上存在着差异和误区，具有人民内部矛盾和敌我矛盾、对抗矛盾相互交织在一起的特点，需要区别对待和处理，但这类极少数含有一定敌对性质和对抗性质的群体性事件，并不能在总体上改变对群体突发事件属于人民内部矛盾性质的总体认识和判断。        坚持和坚定总体上对群体性突发事件的人民内部矛盾性质的认为，对于正确对待和处理群体性突发事件具有根本性意义。人民内部矛盾是在人民根本利益一致基础上的矛盾，处理解决得好，可以消化消极因素为积极因素，增进人民的团结，保持社会稳定；处理的不好，则会使矛盾激化，甚酿成乱子，对社会稳定造成负面影响。“在一般情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的。但是如果处理得不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗”。从这一基本认识出发，对于各种群体性突发事件，原则上必须按照人民内部矛盾处理，并采用民主的方法、法制的方法、经济调节的方法、说服教育的方法、疏导缓解的方法来妥善解决，防止用过激的方法，尤其是防止用处理敌我矛盾的方法、强迫命令的方法、志政的方法来解决人民内部矛盾。只有这样，才能做到定性准确，措施得当，将群体性突发事件化解于当地，化解于基层，化解于萌芽状态。也只有这样，才能化消极因素为积极因素，更好地维护人民群众的根本利益，委妥善解决转型时期的人民内部矛盾，有效的维护社会稳定。             三、群体性突发事件的类型            了解群体性突发事件的不同类型，不仅有利于我们全面认识群体性突发事件，而且有助于在处置群体性突发事件时采取有针对性的不同的方式方法，有效解决群体性突发事件。根据不同的标准可以对群体性突发事件进行分类。      （一）根据群体性突发事件的发生行业和内容性质进行分类      根据群体性突发事件所发生的行业领域及其内容性质把中国转型期群体性突发事件大致分为经济性、社会性、民族性、文化性等五种类型。           1. 经济性群体事件      这是与经济活动和经济利益直接相关的突发性群体事件，是事件主体为满足一定的经济利益需要而引发的事件。如因土地、水源、山林、矿山的归属以及为了工资、福利、待遇等而引发的事件。这类事件的主体一般以经济利益为主要目的，针对的客体主要是相关的经济部门，其主体一般相对单一，多为特定群体的经济利益寻求者。在社会转型期，这类群体性突发事件在所有类型中占最大的比例。      2．政治性群体事件      这是与公共权力活动及其政治利益相关的群体事件，是事件主体为实现某种政治目的而引发的事件。这类事件一般是以政治诉求为特定目的，针对的对象多是党和政府及干部，表现形式多为非法的游行示威、静坐、冲击党政机关等。这一类事件在转型期也会发生，但只是极少数，并且政治性色彩不浓厚，不是以夺取政权为目的，而是对那些贪污腐败以及某些官僚主义严重的政府部门发泄不满。      3．社会性群体事件      这是指事件主体针对某些社会问题，为促成有关部门及社会重视而引发的群体性突发事件。这是与各种社会活动及其公民权益相关的事件。其主要特点是以唤起相关部门和社会关注为基本动因，针对的对象是群众利益密切相关的社会热点、焦点问题，如失业、教育、环保、交通、食品卫生、社会保障等方面的问题。这一类群体性突发事件在转型期限比较常见。随着公民意识的觉醒，其利益诉求和公共参与的愿望和要求不断加强，一旦其合法权利益受到侵害，加之确乏通畅的利益表达渠道和机制，往往容易引发群体性突发事件。      4．民族性群体事件      这是由民族因素和民族问题所引发的群体性突发事件。我国是一个多民族的国家，各少数民族都有着自己独特的文化，在经济文化、宗教信仰、生活方式、风俗习惯等诸多方面存在着一定的差异性，这些差异性在共同的社会生活和频繁的交往过程中不可避免地就会产生一些不和谐和情况，出现一些矛盾冲突，这些矛盾冲突积聚到一定程度就会引发群体性突发事件。      5．涉外性群体性事件      这是指事件的主体或侵犯的客体至少有一方是涉及外国。涉及性群体事件涉及不同国家之间的关系，需要通过双边或多边协调解决。涉及性群体事件的社会影响，乃至国际影响较大，往往关涉国家声益和政府形象，大多数涉外性群体事件的处置需要通过外事外交途径，具有较强的外事政策性。      6．文化性群体事件      这是指由传统观念、封建残余思想、宗教信仰风俗习惯等文化因素所引发的群体性事件。我国是一个多民族的宗教信仰多样化的国家，随着民族意识的觉醒和z强化，在一定外在条件的刺激下，有的文化差异、争议往往会成为诱发群体性突发事件的因素。      （二） 根据群体性突发事件主体的规模差异进行分类      根据群体性突发事件主体的规模差异可以分为个体型、小群体型和大群体性突发事件。      1、个体型突发事件      这是指由于个人极端的行为方式直接刺激和强化所引发的群体性突发事件。这类事件虽然是由一个人所引起的，但这个人的特定需求，或者这个人的特殊的行为方式，往往得到了某些社会群体的响应、认同或同情，由此而得到他们的响应、声援、支持和参与。此类个体型事件常常具有很强的社会示范、诱导和刺激作用，这是由个体性引发转化成群体性突发事件的前提条件和导火索。      2、小群体型突发事件      这是指由2~50人左右的小群体所引发的突发事件。根据小群体的关系又可以分为混合型小群体与结合型小群体突发事件。混合型小群体突发事件是指由基于共同需求和心理特征临时组成的小群体所引发的突发事件。在社会转型期，这种混合型小群体大多以上访人员构成，他们之间虽然动机、目的不同，但所指向的目标具有一致性，并且其人数的多少具有较大的变化性。结合型小群体突发事件是指由社会交往密切具有一定内聚力的人员结合而成的小群众所引发的突发事件。这种群体成员间具有较强的民群体意识的凝聚力，其所引发的事件往往具有一定的预谋性。      3、大群体性突发事件      这是指由50人以上的群体所引发的较大规模的突发事件。根据这种群体组成人员及群体活动的不同形态又可以分为偶然聚集型、偶然聚集合成型的混合型群体突发事件。     （1）偶然聚集型突发事件。这是指由偶然因素聚集在一起的人数众多的群体所引发的突发事件。这类事件容易在人群聚集的文化体育场所广场等地方行式，群体的情绪感染性、迁移性和波动性强，在刺激因素的激发下影响范围会迅速扩大，群体成员间的约束性小，其危害性严重，甚至导致难以控制的局面。      （2）合成型突发事件。这是指由关系密切的单位、社区中的人数众多的人员所组成的较大规模的群体所引发的突发事件。此类事件群体的目标集中、内聚力强、行动一致，有较强的组织性，有一定的策划者、组织者和指挥者，事件持续的时间长、影响广，处置难度大。这类事件常常源于政府部门政策的偏差或者工作失误所导致，矛盾交织，情况错综复杂，群情激愤，如果处置不当，往往会造成群体自身失控，导致更加严重的混乱和危害。      （3）混合型突发事件是指来自于不同的单位、部门、社区的人员就某共同的需求经过串联、声缓、煽动而组成的大型群体所引发的突发性事件。此类事件的组织性不如合成型组织那么强，组成人员的的成分复杂，所指向的目标和需要容易随事态的发展呈现分化，事件的蔓延性、扩散性、破坏性大。      （三）根据群体性突发事件的准备情况来进行分类      根据群体性突发事件的发生是否有准备来进行划分，可以分为预谋性群体性突发事件和偶然性群体性突发事件。      （1）预谋性群体性突发事件，是指在事件发生之前，事件的以动者经预过了一定的谋划、准备，是有组织的、有计划、有预谋地策动造成极大影响的事件。这类事件的组织者在群体中往往具有一定的威信，为事件以发动进行了大量的策划准备工作。这类事件在外界看来是突发性的，但实际上却是某些人经过较长时期的预谋策划、组织准备的结果，一旦他们认为时机成熟，就会突然发难，制造出影响极大的事件。      （2）偶然性群体突发事件，是参与者在事件发生之前没有明显的动机和策划准备过程，而由突然遇到的偶然事件在精神和心理上受到强烈刺激所导致感情冲动失去理性而引发的事件。这类事件的主要特点是事件所刺激而引发的行为。      （四）根据群体性突发事件的表现形式来进行分类       依据群体性突发事件的表现形式来划分，可以分为暴力型群体性突发事件和非暴力型群体性突发事件。      （1）暴力型群体性突发事件，是指事件的参与者采取爆炸绑架、杀人抢劫、打砸抢烧等对抗形式的暴力手段，企图强行实现其要求或发泄其不满情绪的事件。这类事件在社会转型期比较少见，但与过去相比有逐渐增多的趋势。      （2）非暴力型群体性突发事件，是指事件的参与者在群体性事件是主要采取集会游行、静坐请愿、呼喊口号、罢工罢市、罢课、罢运、堵塞交通、演说等非暴力形式，提出诉求，寻求对话，以通过扩大影响的方式实现其特定目的要求。      （五）根据群体性突发事件发生的地域来进行分类      根据我国目前群体性突发事件发生的地域分布情况，大致可分为如下几种类型：      （1）有关城市问题的群体性突发事件，主要是指城市中因企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、再就业、大中专毕业生安置和分配、地方性乱摊派、乱收费、干部违纪、供水供暖、供电供气、城市拆迁安置、城市管理、社会治安等问题而引发的群体性事件。其中城市拆迁安置、企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金等问题是引发城市群体性突发事件的主要原因。根据有关部门统计，各地群众集体上访批次和人数中，多以城市群体性突发事件为主体，约占总数的90％以上。      （2）有关农村问题的群体性突发事件，主要是指农村由于土地纠纷、土地征用、水源林地之争、村级换届选举的原因引发的矛盾冲突，其中，经济利益矛盾是农村各类矛盾的主导矛盾。      （3）涉及民族宗教问题的群体性突发事件，主要是指我国各民族相互交往过程中因利益关系、生活习俗、宗教信仰等方面原因引起的误会、摩擦和冲突、并由此引发的涉及民族宗教问题的群体性事件。      （4）涉及金融问题的群体性突发事件，主要是因非法集资的金融风波严重危害到部分群众利益到部分群众利益而引发的群体性事件。          四、转型期群体性突发事件的特点             我国社会转型期群体性突发事件除了具有一般群体性突发事件的群体性、突发性、破坏性等特征外，还呈现出如下特点：       1、利益的主导性       这是我国近年来所发生的群体性突发事件的一个显著的特征。对物质利益和精神利益的追求和满足是人的一种本性。“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关”。转型期我国社会利益不断分化，利益矛盾冲突日渐增多，由利益纠纷冲突所引发的群体性事件日益增多。当前所发生的许多群体性突发事件大多是利益艰矛盾和纠纷，如下岗失业人员再就业、土地征收补偿、城市房屋拆迁安置、土地承包流转、村务管理、矿产开采、企业破产改革、企业出售、拖欠农民工工资、非法集资、债权债务、经济赔偿等。在群体性事件中，参与者最关心的往往是一些与其切身利益息息相关的看得见模得着的具体利益问题。这些事件的起因大多涉及相当一部分人的利益受到损害，并且大多数的利益诉求都有一定的合理性，容易得到社会上许多人的同情与支持。共同的利益诉求将许多人聚集在一起，形成共同的目标。同时这类事件又极易得到利益相关者的响应，使得聚集的群体不断扩大，事态日趋严重。可以说，转型期群体性突发事件的大量发生，经常是与利益矛盾冲突交织在一起的，突发性事件中的群体是以一定的共同利益为基础而结集起来的结合体，利益在群体性突发事件中占据着主导地位。       2、诱因上的多样性       社会转型期群体性突发事件的诱因十分复杂：既有现实的情势，又有历史的渊源；既有群体间利益的冲突纠纷，也有干群关系、警民关系恶化的因素；既有国内的原因，也有国际的影响。转型期群体性突发事件的发生有的是因为经济社会的贫困落后、资源匮乏、观念陈旧所引发的，有的却是由于经济社会的发展而带来的利益意识、民族意识、权力意识、平等意识等的觉醒而引致的，是传统社会与现代社会、农业社会与工业社会及后工业社会、现代性与后现代性等多种因素相互交织、相互作用的结果。正如美国政治学家亨廷顿所说的，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”       3、参与主体的多元性        前些年，群体性突发事件的参与者主要是拥有的资源少，各方面均处于弱势地位的群体，其人员主要包括下岗失业职工、房屋被拆迁居民、失业农民、农民工、库区移民、出租车司机、环境污染受害者、个体业主、外资企业和私营企业的权益受损职工等。但是，随着社会转型期的加速，随着市场经济的发展，目前群体性突发事件的参与者呈现多元化趋势，除了众所周知的失地农民，下岗工人和城镇拆迁居民外，还有大学生、教师、离退休干部、职工、无业的军转干部、出租车司机，甚至还有一定数量的在职领导干部。这种参与主体的多元化一方面就明了广大公民权力意识、平等意识、利益意识的觉醒和强化；另一方面也表明了我国民主政治、法治建设还不能满足人们的基本需求，利益表达、民意诉求渠道和机制尚未建立键全。      4、行为上的偏激性      从总体情况来看，转型期群体性[突发事件绝大多数是由非对抗性的人民内部矛盾所引起的。但是，目前我国人民内部矛盾的对抗性程度在增强，矛盾激化的程度在增加，行为的过激性在加强。在此需要注意的是，虽然人民内部矛盾的对抗性因素在增强，行为趋于激烈，对抗性加剧，但主要是指矛盾的表现形式和解决方式的激烈程度，这并没有改变群体性突发事件性质上仍然属于人民内部矛盾的基本判断，我们强调当前群体性突发事件对抗性的增强，并不意味着这些矛盾已经演变成为了敌我对抗性的矛盾。在群体性突发事件中，参与者行为的偏激性主要表现为：（1）围堵和冲击党政机关。事发群众较多采取在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的在政府大楼前自焚、自杀；有的事态迅速升级，甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具、纵火焚烧办公大楼。对于公安民警的介入，群体性事件的参与者常常怀有强烈的抵触情绪的和抗拒心理，甚至激化矛盾，火上加油，辱骂殴打公安民警，推翻、砸毁、焚烧警车，表现出现明显的对抗性因素。（2）阴塞公路，卧轨拦截火车，砸毁机车，制造交通瘫痪，有的人认为“找单位不如找政府，找政府不如堵公路、上铁路”，明目张胆封桥堵路，要挟党政部门。（3）武装械斗，造成严重人员伤亡。例如少数农村地区因地界、资源纠纷和宗教等矛盾久拖成、而不得解决，引发规模较大的群体械斗。       5、影响到的冲击性       社会转型期群体性突发事件发生的数量、参与人数、事件规模呈现上升、扩大态势。据不完全统计，近年，全国发生群体性突发事件参与人数逐年上升，时间规模也在不断扩大，少则几十人，多则成百上人，有的甚至上万人参与。由此导致其影响具有较强的冲击性。群体性突发事件的发生极易引起国内外社会各阶层的广泛关注，更容易引起具有共同利益和心理的人们的反应，因此，事件的扩展蔓延十分迅速。加之现代交通和信息业的飞速发展和普及，拓宽了信息传播渠道，缩短了信息传播时间，如果再有别有用心者的捕风捉影、故意渲染、推波助澜、遥相互应，由此导致其发展趋势的高度不确定性和极大的冲击性。这种冲击性主要表现在：（1）对社会正常生产生活秩序的冲击。使所发生的群体性事件的地区和部门的正常工作、生产秩序和人们正常的生活受到破坏，使生产陷入停顿状态，使正常的生活陷入混乱无序。（2）对社会心理造成严重冲击。突发事件中的打砸抢等暴力行为会造成较大范围的社会恐慌心理，使人们缺乏安全感。这种社会心理恐慌又往往导致谣言四起、小道消息满天飞，更进一部加剧了恐慌的氛围。（3）对党政府部门的冲击。突发事件破坏了现行公共管理秩序的平衡性，挑战统治者、管理者的权威，冲击“制度性权威”，损害党和政府的形象，削弱基层组织的社会控制力。（4）对社会主流价值观念和意识形态的冲击。突发性事件的发生，使社会道德评价失范，甚至一部分人失去了基本的真假、美丑、善恶的辨识能力，使主流的价值体系和意识形态受到质疑、批判、抛弃，导致价值取向的紊乱，加剧行为的失控。（5）对社会经济文化环境的冲击。突发事件的影响具有极大的广泛性。其影响不仅限于事件所发生的地区，它往往会蔓延波及其他相关地区，往往具有很强的联动效应。群体性事件既产生社会政治影响，又有经济损失；既有国家、集体利益的损害，又有个人利益的损害；既有直接危害；又有间接危害。同时，既在国内产生较大影响，也对国外产生一定的反应。群体性事件对社会的影响面大，冲击力强，对抗党政机关，挑战法制权威，破坏社会财物，危害人身安全，扰乱社会秩序，因此，常常导致社会经济文化环境的恶化。      6、处置的艰巨性      转型期群体性突发事件的处置相对于其他时期的一般性群体性突发事件的处置来说要艰巨的多、复杂的多。群体性突发事件是多元主体多种利益矛盾、历史与现实问题的交织，眼前利益与长远利益、个人利益、群体利益与局部利益、全局利益矛盾纠集，处理难度加大。当前群体性事件中，往往是多数人的合理要求与少数人的无理要求相交织，多数人的过激行为与少数人的违法行为相交织，常常使得事件解决难以当机立断，一旦应对不当，极易激化矛盾，使事态扩大。这种艰巨性表现在这几个方面：一是由于事件扩展蔓延的快速性，一旦事件爆发，如果不能及时处置，就会迅速蔓延扩大，很容易失控，很容易失去把矛盾冲突解决在当地、解决在基层的良机。二是由于事件诱因的复杂性、累积性、潜伏性、连带性、变异性、涉外性，事件发生之后，如果不及时果断加以处置，就会迅速扩大蔓延，造成国际影响，并且事件的性质和表现形式也会发生变异。三是由于群体性事件具有很强的敏感性，一旦处置不当，就会引起强烈反响，产生更大的连锁反应。四是由于群体性事件有的是历史遗留问题，有的是新出现的问题，有的是历史问题与现实问题的结合，有的问题跨地区、跨部门，甚至跨国界的，处理起来比较棘手，协调难度大。五是群体性事件往往是由多种矛盾纠集交织在一起，要识别和处理这些矛盾具有极大的难度，对这些矛盾的处置关系到各族群众的政治经济等方面切身利益，有的还会涉及某些国际问题，因此，对这些事件的处置是一项具有较强的政治性、政策性、理论性、实践性、群众性、战略性、政策性的复杂的系统工作。六是群体性事件的发生的组织程度明显提高。目前发生的参与者众多的事件是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子影响和操纵。有的上访请愿由有一定知名度的人士担当组织者和骨干，影响力和号召力较大，甚至还聘请有律师。这也极大地加大了处置的困难性。       从总体来看，我国目前群体性突发事件具有明显的社会转型期的特点，其性质总体而言为非对抗性、非政治性、人民内部性；极少数含有一定的对抗性、政治性和敌我性。             五、群体性突发事件的成因        当前，我国正处于改革开放和现代化建设事业进一步向人纵深发展的关键时期，社会稳定性面临着许多新的挑战，许多新的不稳定源正在不断地威胁着社会的和谐与稳定，比如：下岗失业人员、大学生失业、农民工就业、经济危机、金融安全、三农问题、贫富差距过大和分配不均问题、司法不公和官员腐败问题、教育医疗与社会保障问题、社会治安问题、民族宗教问题、恐怖主义问题等。《2005年中国社会蓝皮书》披露，从1993年到2005年间，中国群体性事件数量已由1万起增加到8.7万起，参与人数也由73万增加到数百万。2008年发生的贵州省瓮安事件、重庆市出租车罢运事件、甘肃省陇南事件以及2009年的海南省东方市“3·23”打砸镇政府事件等，充分印证了党和政府关于当前社会是“黄金机遇期也是矛盾凸显期”的准确判断。研究群体性突发事件的成因和应对策略，具有十分重要的意义。      转型期群体性突发事件的成因十分复杂，既有社会转型本身的原因，社会经济的根源，体制性、政治性、政策性、民族性、国际性、管理性等方面的宏观原因，同时还有个体、群体心理等微观方面的因素。群体性突发事件的产生是社会转型变迁过程中多种因素相互作用的结果，是各种社会矛盾冲突的集中体现。研究转型期群体性突发事件的成因是有效治理群体性突发事件的前提，是从根本上正确把握群体性突发事件有效治理的总体对策思路的基础。      （一）转型期群体性突发事件的成因分析      关于群体性突发事件成因或条件，国内外学者都进行了深入全面系统的研究。      斯米尔塞的“价值累加理论”独具特色，他认为，集群行为实质上是人们在受到威胁、紧张等压力的情况下，为改变自身处境而进行的努力。他分析了导致集群行为发生的六个“必要且充分的条件”：环境条件；结构性压力；诱因；行动员；普遍情绪的产生或共同信念的形成；社会控制机制。      台湾学者吕世明运用社会学中的“自力救济”理论来解释群体性事件形成的原因。“自力救济”就是指人们主观地认为自己的权益受损，社会正义不能伸张，因而采取法律之外的行动，也就是示威、街头抗议、封锁、强制性破坏活动等。吕世明认为，“自力救济”导致群众事件的原因，主要包括：沟通表达意见的管理不够畅通；群众环保意识的提高；法律未能适应社会的变化，以及法律执行过慢；经济问题带来的后果；争取政治资源的群众路线。      美国学者格尔提出了“相对剥夺论”来解释群体性事件产生的原因。他认为，导致群体性事件的最主要的原因在于对“相对剥夺感”的回应。相对剥夺感就是期望得到的和实际得到的价值满足之间的差距的感受。他根据期望的变化和实际得到满足的变化把相对剥夺感分为4种不同的形式：期望型相对剥夺、持续型相对剥夺、递减型相对剥夺、渐进型相对剥夺。相对剥夺感的产生为暴乱等集体行动提供了潜在的可能性。但群体性事件的是否发生产还取决于三个条件：对暴乱的规范性辩护、对暴乱的实用性辩护、暴民和国家之间强制性的制度上的资源平衡。      20世纪80年代以来，国内学者开始了对群体性突发事件的研究，由于国内学者的研究视角不同，他们对群体性事件的成因有着不同的认识。      有的学者从宏观上对当前我国群体性突发事件的成因进行了研究。如罗裕聪从静态结构和动态结构分析了群体性事件的原因，认为可以将群体性事件的原因划分为根本原因、基本原因、直接原因三类。群体性事件产生的根本原因是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾。群体性事件的基本原因是向现代化转型的负面影响，人民内部矛盾，法制不完备，社会心理、心态失常。群体性事件的具体原因是引起特定群体性事件的某些特定环境和事实。      在陈晋胜所主持的国家社会科学基金项目《群体事件研究报告》中，他从宏观上把群体性事件的成因分为五类：一是政治因。随着改革开放的不断推进，人民群众的政治意识和民主观点有了显著提高，但政府职能和领导观点并没有适时而变，仍然奉行全能政府的理念，管了许多不该管、管不了的事，在缺乏利益表达渠道机制的情况下，认为自身利益受到损害的群众为了维护和实现自身的利益，以求快速解决或彻底解决，就通过非正常的方式向党政部门施加压力。同时，价级矛盾在一定范围内长期存在，国际上敌对势力的煸动和影响，民族与宗教被国内极少数别有用心的人和国际反华势力所利用，封建宗教势力的影响等也是不可忽视的外部原因。二是经济成因。由于社会经济发展的不均衡，不同利益群体的分化、整合与形成，导致各种不同经济利益群体之间产生错综复杂的利益矛盾。在市场经济发展不完善、社会保障体系不健全、改革措施不到位、多样的利益群体和悬殊的个人收入这些深层次的原因的影响下，一旦有直接的原因诸如个人或群体利益的引导下，就会爆发群体性事件。三是法治成因。群体法治意识的强烈性和不良性、社会控制中预设的救济渠道不通不畅、资源的稀缺性和资源分配的非连续性等等，成为群体性事件得以酿成的基本原因。四是文化成因。传统文化中的人治传统、权力崇拜传统、“法不责众”传统和厌诉传统，现代文化中民主意识的普及、权力意识的觉醒和主体意识的增强也在影响群体性事件的发生。五是社会成因。随着现代开放意识、利益意识和独立意识的融合，一方面由于社会结构的变迁和社会制度的变迁，社会流动逐渐加快，社会分层逐渐明晰，社会强势群体和弱势群体逐渐形成；另一方面，由于相对宽松的政治环境、法治环境、自主的经济环境和自由的文化环境的存在。但是，我国社会正在从传统型向现代型转变，其间社会阶层的日益分化使得弱势群体在社会格局中处于被动地位，弱势群体受到社会排斥，结果导致社会心理严重失衡。在社会改革的未确定性、个人风险的难以预测性、社会“安全阀”机制和社会保障体系的缺失的这些因素影响下，一旦有“导火索”的引发，就会爆发群体性事件。      吴明君认为，群体性事件的发生是由多个方面的原因引起的，其中既有社会环境、政策等宏观方面的原因，也有个体、群体心理等微观方面的因素。他也提出了群体性事件产生的五种成因：第一，转型期社会张力的增大引发群体性事件。第二，转型期人们需求增长与需求满足滞后之间的矛盾激发群体性事件。第三，转型期社会控制弱化导致群体性事件。第四，转型期个人现代化受挫诱发群体性事件。第五，转型期社会不公引起群体性事件。      其他的一些学者在对不同区域的群体性事件以及具体的群体性事件进行研究的过程中，从微观的层次深入具体地分析了不同区域和具体的群体性突发事件产生的原因。如有的学者分析了农村群体性突发事件的原因，有的研究了城市群体性突发事件的原因，有的探索了民族地区群体性突发事件的原因，还有的探讨了高校群体性事件产生的原因。这些学者针对不同地区的群体性突发事件的具体特点，分析了其产生的特定的具体原因      从以上的学者对群体性事件的研究中，可以看出，我国群体性突发事件的发生与我国社会转型期经济、政治和社会发展存在凸显问题和矛盾是密不可分。人民群众中大量存在的实际困难和问题，是引发群体性事件的重要根源。而导致群体性突发事件的直接原因主要有：企业改制过程中部分下岗职工再就业难、收入减少、基本生活得不到保障、部分企业经营不善，长时期拖欠职工的和离退休人员工资，造成部分职工生活困难；政府出台一些整治管理措施对部分人的利益造成损害；非法集资和金融风波严重危害部分群众利益；历史遗留的自然资源权属纠纷长期得不到解决；征地拆迁及补偿安置政策的配套和落实出现问题；某些领导干部的严重决策失误以及贪污腐败行为，基层选举过程中的违规操作舞弊行为；民族、宗教、宗族间的信仰和利益矛盾激化；其他诸如社会治安、民间纠纷、行政执法等方面引起的矛盾处理好，都极易成为群体性突发事件的导火索。      根据对当前我国一些省市、地区发生的群体性突发事件的分析，产生上述问题的原因是极其复杂的，有着十分深刻的时代背景，是当前我国经济和社会处变革过程中各种现实矛盾、社会问题和体制政策缺陷的综合反映，是社会主义初级阶段基本矛盾的表现形式之一。在此，我们把群体性突发事件的宏观社会背景与微观的具体原因结合起来，全面综合的分析了当前我国社会转型期群体性突发事件的成因。其主要有如下几个方面：      1、体制转轨过程中利益和结构调整引发的矛盾冲突      体制转轨和社会转型期出现的各种矛盾，是引发群体性这[突发事件的宏观社会因素。从根本原因看，新旧体制交替产生的冲击以及由此而滋生的严重社会问题，是当前群体性突发事件深层次的社会背景性根源。当前，我国已经处于社会发展的高风险期，也处于改革开放的深化期和关健期。根据世界许多国家和地区经济发展的经验和教训，当人均GDP处在1000美元~3000美元之间，各国经济社会发展会出现新的机遇和风险。2003年我国人均GDP就达到了109.美元，表明我国已经步入了这样一个高风险的关健时期。在这一时期，随着社会阶层的分化，民主意识、权力意识、平等意识的逐渐增强，各种文化思潮相互涤荡，社会利益分化不断加快，收入分配差距扩大。这些变革极易产生社各阶层之间的不平衡，导致社会利益关系和格局的重大调整，引起社会利益冲突和公众情绪的不稳定。      社会转型、经济转轨是引发群体性突发事件的社会根源。当前我国正处于全面转型时期，由于我国许多农村地区还处于生产力相当落后的传统社会，属于典型的城乡二元社会结构。加之社会转型的深度、广度、速度相对来说都是前所未有的，带来更为明显的结构性、深刻性、全面性、根本性、急剧性等特征，社会的急速转型，经济的迅速转轨既带来社会阶层、利益格局的加速分化，还带来了价值观念的多元化，社会同质性逐渐消解，异质性不断增加，使得传统的社会控制机制失去了存在的根基，伴随而来的是社会分化的加速、利益格局的调整、新旧体制的碰撞，这就容易导致人们价值体系的紊乱，利益冲突的增加，从而引发了大量的群体性突发事件。      首先，在国内有企业改制以及其他所有制企业经营管理过程中，尤其是受到金融危机的影响，一些新情况、新问题所引发的矛盾。随着国有企业结构的调整、其他所有制企业改制进程的加快，由于缺乏有效监督，企业的社会责任感薄弱以及受到当前金融危机的影响，相当数量企业的经济效益下降，大量的企业破产倒闭，城市下岗职工或失业人员增多，大量农民工找不到工作，并且2009年上半年，有700多万大中专毕业生需要就业。目前，造成失业下岗的原因是多方面的：一是由于当前我国已经进入劳动年龄人口增长的高峰期，劳动力供给量大于需求量；二是国有企业进行结构性调整，必然要削减过去长期在计划经济体制下形成的大量富余人员；三是国有企业经营管理不善，经济效益严重下滑；四是新的科学技术运劳动生产率的提高，节省了人力，就业机会相对减少；五是农业劳动力大规模向城市转移，给城镇的就业带来进一步的压力；六是受美国等西方发达资本主义国家金融危机的影响，我国大量外向型企业陷入困境，许多企业破产倒闭。由于我国尚未健全社会保障制度，加之法制不健全，一些破产、转制、改制的企业对职工合理要求不到位。这些问题集中反映在：一是国有企业转让、租赁、重组、兼并后，原有职工要求得到妥善安置，解决拖欠的工资、集资款及职工要求缴纳养老金保险费问题；二是职工反映在破产、兼并、租赁过程中国有资产严重流失问题；三是“破产”及双停企业职工要求解决生活出路问题；四是下岗出站及解决劳动合同人要求企业按照《劳动法》等相关规定一次性发放补偿费、失业保险金等问题。从目前城市群体性突发事件反映的问题中，我们可以看到，企业改制过程中的问题占了诱发群体性突发事件的很大比重，以吉林省为例，大约占到总批次和总人次的话39％和36％。       同时，由于有的企业社会责任感的缺失，社会监督的乏力，企业在经营管理过程中，不重视职工的权益而导致大量的劳动关系紧张问题。近些年来，由劳动报酬、经济补偿及保险福利等基本劳动权益方面所引发的劳动争议问题大幅攀升。据统计，1994~2004年，全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件持续上升，从19098件迅速上升到260471件。并且，集体劳动争议涉及人数众多，近十年基本上都占到涉及人数的半数以上，2004年更占到62.5％。“近年来，我国各级劳动仲裁机构受理的劳动争议案的年均增长率在30％左右。2006年，从各级地区尤其是东部地区的情况看，劳动争议案件受理量呈两位数增长。上半年，上海市各级仲裁机构受理的劳动争议案件比上年同期增长22.7％，江苏无锡市、泰州市的劳动争议案件同比分别增长18％和12.4％，广东东莞市的同比增幅为70％。拖欠员工工资，不为员工购买保险，随意延长工时，随意解雇员工，仍然是劳资争议的主要内容，所占比例超过50％”。日趋频繁的劳动争议不但反映了劳资关系的紧张，也成为引发城市群体性突发事件的一个重要原因。      其次，农民工合法权益缺乏制度化保障，农民利益诉求与表达渠道不畅通影响农村生产和农民生活，引发矛盾和冲突。当前，由农民负担过重所引发的群体性事件大大减少。但由农民工、农民缺乏基本的社会保障，其合法权益容易受到不法分子乃至某些企业、政府部门的侵害，而引发农民的严重不满导致群体性事件有所增加。当前，拖欠农民工工资的问题仍然没有得到根本性的解决，导致一些农民工采有过激的方式来维护和实现自己的权益，这也常常引发了不少的群体性事件。同时，农民利益诉苦和表达的渠道不畅通，这主要表现为选举难、反映问题难和告状难。在一些农村基层，由于缺乏有效的组织和指导、政府的不当干预、农民非制度化参与以及派系斗争、宗教斗争等交织在一起，影响农民行使正当选举权，引发农民不满情绪。面对土地纠纷、基层干部不廉、村级财务混乱等问题，农民反映问题、提批抨建议难，民告官更难，一旦矛盾升级，就会在制度外寻找办法解决，如群体聚集、冲击政府、堵塞交通等。随着农民利益意识、权力意识的觉醒，农村资源竞争的加剧，贫富差距日渐突出，以及在农村地区经济仍然十分贫困的情况下，由土地、坟地、林地、水源、矿产等资源的争夺而引发的群体性事件屡屡发生。      再次，利益分化与利益格局的重新调整，造成一些群众心理失衡，相对剥夺感增强，对社会不满情绪加剧。随着市场经济体制的建立健全，市场竞争日趋激烈，企业必须依照市场规则独立经营、自负盈亏，部分企业因为经营不当或其他原因关停并转，这本是市场优胜劣汰法则下的正常现象，但对于长期习惯了计划经济的人们，在不得不面临下岗、失业，基本生活无法保障的时候，新旧观念对难免会形成激烈的碰撞。同时，近年来社会体制上的差异造成我国城市中各行业收入差异日益扩大，造成城市居贫富分化趋势。据统计，我国城市居民中已经有200万个家庭具有百万以上家产，但与此对应的是城市居民贫困规模却呈现膨胀趋势，目前我国城市中至少有2000万以上的贫困人口。当前对贫富差距进一步扩大的现实时，社会的弱势群体和低收入阶层的心理充满恐慌和不满情绪。尤其是面对以权谋私和用非手段致富的现象时，看到自己的生活和处境与之形成鲜明对比，心理更是愤恨不平，往往会寻求某种形式来发泄自己心中的不满情绪，一旦受到诱发，极易形成群体性突发事件。      2、社会保障滞后和就业矛盾的问题相对突出      社会保障是市场经济和社会运行的安全阀和稳定器，它关系到劳动者的切身利益，能在一定程度上调节贫富差距。但是一些国有企业在改革、破产、转制、结构调整中，缺乏相应的配套措施或措施落实不到位，特别是社会保障体系不健全、不合理，保障能力低，使一部门下岗职工、离退休职工和在岗职工的基本生活难以得到有效保障，甚至有的连最低水平的生活也难以保证，损害了职工切身利益，威胁到职工的生活。这就很难真正起到促进稳定和调节社会矛盾的作用。主要问题有：一方面，一部分企事业单位的领导不重视社会统筹保险问题，常常把社会统筹保险金挪作他用，或因其他原因迟迟不交到保险公司，影响社会保险工作的正常运转；另一方面，社会保障政策落实不利，一些群众即使参加了社会保险也领不到足额保险金，经济效益不佳的企业的拖欠职工医辽费的情况也比较普遍。据统计，至2001年，我国企业已累积欠缴养老保险380多亿元，有些地区收不抵支，严重影响了养老金的正常发放，中央虽然采取了很多措施补发了一部分，但仍有一部分离退休人员领不到足额养老金，从而成为引发群体性突发事件的一个重要原因。      更为严重的是，社会保障还没有覆盖广大农村地区，大多数农民家庭所面临的看病难、就业难、养老难的问题依然十分严重。在当前金融危机的困境之下，大量农民工下岗失业，大量大学毕业生就业困难，由于社会保障的缺失，他们的基本生存问题成为了严重点的社会问题，处理不好，容易引发严重的群体性事件。      3、不法违规行为导致的严重后果      在体制转轨、社会转型时期，某些人受经济利益的驱使，无视法律道德，趁有些政策法规尚未出台或不尽完善之际，采取非法或不正当手段，坑蒙拐骗、，欺骗群众，骗取钱财，制造了不少社会矛盾，给社会稳定带来了很多隐患。突出表现在以下几方面：      (1)非法集资，高息揽储。近些年来，社会上的集资风一直屡禁不绝，有的人见有机可乘，纷纷成立非法集资公司，以高息为诱耳欺骗群众，在社会上广泛揽储，给社会稳定埋下了很大的隐患。这些不法分子骗到钱后，有的卷钱外逃，有的无度挥霍，有的投资房地产、股市惨遭损失，集资兑付到期后根本无法归还群众的集款及利息。由于这些集资公司是打着政府批准的招牌成立的，有的是挂靠在政府有门部门的，被骗群众找不到原有集资公司或找到原集资公司拿不到钱，便纷纷大规模集体上访，要求政府赔偿损失。近年来，此类群体性事件在全国各地频繁发生，而且规模大，群众情绪激烈，持续时间长，处理难度大。      （2）非法传销，谋取不义之财。近年来，非法传销活动虽然严厉打击，但仍未销声匿迹，不少群众深受其害。这类问题前几年在沿海经济发达地区和大中城市较为突出，但近年来转移到了广大农村地区，尤其是比较贫困的西部地区，由此引发了一些群体性事件。      （3）制假售假，危害百姓。一些不法之徒利欲熏心，制假售假，几乎涉及所有领域和产品，害人最甚、危害最大的是制售有毒食品、有害药品、伪劣医辽器械及假种子、假农药、假化肥等，给群众的生命财产、生产生活造成了严重损害。因这些假冒伪劣商品有的直接进入了国有商店和农资供应部门销售，群众生命财产受到损害后，有的便采取集体上访方式要求讨回公道、赔偿损失。2008年9月所发生的震惊中外的“三鹿”问题奶粉事件就是典型的案例。      （4）一些开发商虚假承诺，欺骗群众。近年来城市群众集体上访增幅较快，其中因房地产开发商引发的群众集体上访占了相当大的比例，由于行业主管部门工作不细，审批把关不严，有些开发产商拒不认真执行相关法规条例，对拆迁、购房群众承诺回迁时间、房屋质量、配套设施、环境建设等往往不能兑现，违背群众意愿与群众利益相抵触，造成各种纠纷，并且导致矛盾激化，纷纷集体上访找政府要求协调解决。      （5）安全事故引发的问题。近年来。因安全事故引起了不少群众集体上访，其中产生问题较多的是娱乐场所着火、小煤矿发生的瓦斯爆炸和坍塌、烟花爆竹爆炸造成的重大伤亡事故等。造成这些事故的主要原因是事主违规经营。国家对娱乐场所的安全是有明确标准工和规定的，不符合要求的小煤矿国家早就明令关闭，对烟花爆竹的生产也有明确规定，但这些经营者为了获取暴利，无视国家法令，视百姓生命为草芥，违规经营，结果造成群众生命财产的重大损失，引起群众大规模集体上访。      4、基层组织软弱涣散      调查分析显示，群体性突发事件产生的直接原因80％以上来自基层。基层组织作为预防和处置群体性突发事件的第一条防线，如给能发挥自己应有的作用，很多情况下，许多问题和纠纷完全可以消灭在萌芽之中，不至于使矛盾扩大。但是，一些地方的领导干部缺乏应有的政治敏锐性、责任意识和解决问题的能力，对所辖范围内的社会主要矛盾和问题心中无数。有的对群众通过正常途径和渠道反映的问题，置若罔闻，能解决、该解决的问题不及时解决、拖延推诿；有些地方，等事情闹大了领导才去解决，铸成“大闹在解决，小闹小解决，不闹不解决”的恶性循环和积重难返局面；有的不敢正视和主动排查矛盾，事发前不能及时预警，事件苗头得不到及早解决，捂着盖着；有的对如何处理和解决这类事件完全无知，一旦出现群体性事件，或一味高压，简单粗暴，甚至滥用警力，激化矛盾；或主味迁就，不讲原则地让步；或手足无措，迟迟拿不出切实有效的办法；或解决问题不到位，导致事件呈增加和扩大的趋势。      在广大农村地区，税费改革使农民负担得以大大减轻，农民与基层政府的联系大大减弱，但由于乡镇政府职能转变迟缓，转变不到位，导致某些乡镇政府无从适应，不能正确进行角色定位，找不到工作的突破口，消极无为，导致农村社会控制力大大减弱，基层组织缺乏应对和解决群体性事件的权威、资源和能力。      在城市，部分基层组织威信相对减弱，驾驭复杂局面、化解和控制矛盾纠纷的能力不足。其原因在于，一是由于一些基层组织机构不全，人员不稳，经费欠缺，不仅不能正常的展开工作，而且连自身维持都步履维艰。例如，一些社区居委会干部素质不高，人员老化；一些特困企业的党组织缺乏凝聚力、号召力。二是一些基层组织中干部不愿管、不敢管，致使许多纠纷和矛盾处于无任何疏导的状态，或者把矛盾往上推，往外推，这就可能激化矛盾。三是基层组织的能力缺乏。一般而言，群体性突发事件的现场局面都极其复杂，化解和处置需要熟悉政策法规，要敢于正视群众的问题，做到依法调控，但有些基层组织在这方面过分软弱，该硬的不硬，不能到、能理直气状地处理，一味的迁就，有时甚至被一些闹事者牵鼻子走。      5、有的领导干部水平不高      这主要表现在某些领导干部既不能认真地贯彻落实党和政府的方针政策，尤其是不能认真贯彻科学发展观，又缺乏民主和科学决策观念，决策质量低下，甚至决策失误，严重影响改革和稳定。      （1）有些地方政府制定政策严重脱离实际。近年来，我国群体性突发事件有所增加，其中相当一部分是由于一些地方党委和政府在实施改革和调整过程中，政策出台随意性大，出台和推行的一些重要改革缺乏科学民主的程序，整体设计不足， 措施不周，缺乏协调和配合，对可能出现的问题估计不足、预见性不强，出了问题又不能及时进行政策修补，严重损伤群众利益，如有的投资项目，完全凭少数领导主观意志决策，结果经济效益差，产品没有市场，造成职工下岗失业。尤其是一些“土政策”的出台，如有的地方从当地实际情况出发，效仿大城市的做法，采取“一刀切”的政策，如对当地的“摩的”一律取消，从而引起群众不满，集体上访。      （2）政出多门，规定明显不一致。如一些地方库区移民补偿政策，各级政府都出台了一些相关政策，仅外迁移民补偿就有政府组织在外迁、自主外迁、市外外迁、市内外迁、区内外迁等不同的补偿标准。移民对此反映强烈，多年来由此引发的群体集体上访不断。当前，征地补偿标准不一、差距较大引发的大规模群众集体上访的情况也相当突出。      (3)有些政策缺乏衔接配套。如有些大的政策制定后，相关的配套措施没有及时跟上，造成下面无章节可循，各行其是，由此产生长了不少社会矛盾。关于“完善城镇社会保障体系”的政策出台后，相关部门和地方的配套措施和规定没有及时制定，一些地方和企业在实施过程中便各行其是，有的严重侵犯和损害了群众的重点利益，引起不少群体性事件。      （4）有些政策缺乏全局、长远考虑。有的地方和部门制定政策只考虑本部门本地方的眼前利益。在计划经济向市场经济转轨过程中，一些地方和部门为了保护本地部门的利益，出台了一些限制外地商品进入本地、当地商品经营部门只能销售本地商品、强制当地群众只能购买本地商品等地方和部门保护政策，严重侵犯了群众的利益，引起群众不满。      （5）中央已确立的重大政策在一些地方得不到落实。如党和政府不断强调的落实的科学发展观的政策，在某些地区却难以有效贯彻落实，生态破坏仍然严重，由环境污染严重影响到居民生活的事件屡屡发生，由此引发的群体性事件也不断增加。      （6）政策宣传不深入、不广泛、不及时，传达贯彻不力、断章取义、歪曲执行等，影响群众对政策的了解和理解。同时，对出现的思想问题不能及时有效开展思想政治工作，疏导群众，使问题长时间得不到解决，越拖越大。      6、官僚主义作风和腐败现象严重     某些领导干部缺少基本的职业道德和责任意识，官僚主义作风严重，贪污腐败、徇私舞弊、贪赃枉法，成为引发群体性突发的“导火索”。胡锦涛总书记在中纪委第三次全体大会上所明确指出的当前党内存在的十种不正之风，对官僚主义作风进行了准确全面的阐述，这十种不正常是：一是不思进取、得过且过，不认真学习理论，不用心汲取新知识，不深入思考新问题，思想上故走自封、停滞不前，工作上敷衍了事、忙碌无为。二是作风漂浮、工作不实，以会议落实会议，以文件落实文件，满足于一般号召，抓工作浮光掠影，搞调研蜻蜓点水，身子沉不下去，对实际情况不甚了了。三是好大喜功、急功近利，不按客观规律办事，不顾现实条件，提不切实际的高指标，搞违背科学的瞎指挥国，导致决策失误，造成严重浪费。四是随心所欲、自搞一套，不认真贯彻执行中央的方针政策和工作部署，甚至搞“上有政策，下有对策”，不仅损害国家全局利益，而且侵犯群众的切身利益。五是心态浮躁、追名逐利，一事当前，总是计算个人得失，习惯于表面文章，热衷于“搞形象工程”、“政绩工程”，脱离实际、劳名伤财。六是弄虚作假、欺上瞒下，报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，遮蔽群众，欺骗上级。七是明哲保身、患得患失，在原则问题上采取事不关己、高高挂起的态度，奉行“你好、我好、大家好”的处事哲学，不开展批评，不让人批评，甚至压制批评。八是贪图享受、奢侈浪费，追求低级趣味，热衷于个人享乐，大吃大喝，大手大脚，铺张浪费。九是以权谋私、与民争利，干工作不是优先考虑群众利益，而是优先考虑小团体，本部门、本单位的利益，乱受费，乱集资，乱摊派，侵害群众利益，甚至中饱私囊。十是高高在上、脱离群众，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至肆意欺压群众。这些不正之风，正是引发群体性突发事件的不可忽视的重要因素。具体来说，住要表现在以下方面：      （1）官僚主义作风、形式主义严重。一些领导能力不强、官气十足，不深入实际，不了解民情，不关心群众疾苦，只会说大话、说假话、说空话、不办实事，甚至瞎指挥，造成群众利益受损害。在城市，有的领导盲目贪大求洋，热衷于搞政绩工程，热衷于搞高楼大厦，热衷于城市的改进工程，导致大量的群体性事件。在农村，有的领导不从当地客观实际出发，不了解分析国际国内市场行情，强迫命令农民种植和养殖，结果造成农副产品没有销路，农民，损失惨重。不少农民为此大规模群体上访，要求政府赔偿经济损失。2008年震惊全国的贵州“6·28”瓮安事件，其起因只是一起普通的溺水事件，其背后的深层次原因就是该地方政府和领导官僚主义严重，没有切实维护群众的基本利益，对所存在的社会矛盾和冲突长期置之不理、不管不问，甚至侵犯群众的利益和权利。贵州省省委书记石宗源明确指出该事件的深层次因素是“一些社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织，一些没有得到重视，一些没有及时解决，干群关系紧张，群众对我们的工作还不满意，导致了事件的发生。      （2）工作方法简单，作风粗暴。这一情况在农村表现尤为突出。当群众有了困难和问题找到当地乡村干部时，有的干部不问清原由，也不了解情况，几句话就把群众打发了；有的干部不仅不做必要的说服、疏导、解释工作，不为群众解决实际困难和问题上，反而粗暴对待群众；有的问题明明是应该而且能够在当地乡村解决的，有的干部不是积极想办法去解决问题，反而纵容群众到上级部门集体上访，向上级部门施加压力；有的干部竟然打击报复向是上级部门反映问题的群众。在城市，这一问题主要集中表现在城市管理执法部门在执法过程中工作方法简单，作风粗暴，由此引发许多群体性事件。       （3）办事不民主，政务不公开。在农村，有的在村委会选举中搞暗箱操作、内定人选，拉选票、私填选票，蒙骗群众，侵犯群众的政治民主权利；有的村务财务常年不公开，卖地、村办企业收入等都不入账，村里钱由会计和村干部等少数人随意支配，引起群众强烈不满；有的“截留”上级政策，对群体不宣传、不传达。由此产生许多不稳定因素。      （2）以权谋私，贪赃枉法。有的干部“平时不下去，下去就罚钱”，百姓称之为“要钱、要款、要命”的“三要干部”，吃拿卡要。致使干群关系紧张；有的买官卖官，大捞不义之财；有的任人唯亲，将自己亲朋好友安排在“肥缺”部门或重要岗位；有的不得好处不办事，得了好处乱办事；有的损公肥私，大搞权钱交易；有的执法犯法，贪赃枉法。腐败行为最大的危害是对整个社会公正、公平秩序和信用程度的破坏，导致群众对社会的公正性严重不满。      （5）弄虚作假，欺上瞒下。有的领导不在本职工作上真抓实干下工夫，而是不顾群众切身利益，不顾民生，只顾作表面文章，大搞“形象工程”、“政绩工程“、“面子工程”，热衷于开会发文、吃喝相送，耗费大量财力，造成地方财政拮据，引起群众强烈不满。有的弄虚作假，往自己脸上贴金，如有的地方农民收入根本没有增加，在任领导却为了自己的面子、表现自己的政绩，强迫有关部门向上级谎报农民收入增加几成，导致群众税费增加，负担加重。      （6）贪图享乐，生活糜烂，无视群众疾苦。如有企业因领导管理不善、经营无方，已严重资不抵债、濒临破产，职工工资已有很长时间没有正常发放，生活陷入困境。企事业领导却乘高级轿车，出入豪华宾馆饭店，大讲排场，吃喝玩乐，公款消费。有的领导干部公开包养情人，生活糜烂，置广大职工基本的生活于不顾，无视他们的疾苦困难，奢侈糜烂的生活与群众的生活形象形成鲜明对照，群体性突发事件在难免。      （7）某些领导干部处置群体性事件的功能低下。有的领导干部习惯享受权利，滥用权利，不仅缺乏危机意识，而且为所欲为，对群众的正当合理诉求置之不理，敷衍塞责，甚至打击报复，压制恐吓，致使大量的矛盾纠纷难以得到及时有效的化解，导致群众的不满情绪日益高涨，干部关系日趋紧张，从而激化矛盾，引发群体性突发事件。并且当群众性事件发生之后，缺乏基本的应对技能。正如《僚望》新闻周刊调查所发现的，面对群体性冲突，在事件萌芽和聚集的初期，一些基层部门对社会矛盾却普遍表现出“体制性迟钝”，即信息失真，处理失当，往往走入“不事拖大，大事拖炸”以及“预警机制不预警、应急机制不应急”的怪现象。这说明了某些领导干部应对群体性事件能力低下。      7、有的群众思想观念陈旧僵化      （1）有的群众维权意识增强，但守法意识薄弱。近年来，随着《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和劳动法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国保障法》、《中华人民共和国物权法》等一些法律法规的颁布实施和宣传，群众的民主意识和维护自己正当合法权益的意识明显增强。但其中相当一部分群众法制意识淡薄，当自己的利益受到损害时、不懂得用民主、法律手段维护自己的合法权益，缺乏用民主、法律方式解决问题的信心和耐心，如果在短期内得不到满意和解决，就容易头脑发热，产生对立情绪，采取激烈的、甚至违法的手段向政府施压，期望以非常手段解决问题。有的认为只有闹事，并且把事情闹大才能引起重视和解决，例如，有些群众集体上访反映问题本是应该通过法律的渠道解决的，但仍习惯于找党委和政府，不愿上法院诉求告状。有的群众要求政府和领导、他人遵纪守法，但自己却不愿遵守法律。特别是有些群众是非不清，在极少数别有用心人的策划、操纵、挑唆下，参与集体上访、闹事。     （2）有些群众受“不闹白不闹、闹了不白闹”及“找企业不如找政府、找政府不如堵公路上铁路”等错误思想的影响到，为达到实现一些过高或不合理的要求，采取集体上访等形式，给有关领导部门施加压力。      （3）有些群众存在着一定的“从众心理”和“侥幸心理”。群体性事件作为集体行为，参与人有安全感，即使有过格行为，也认为法不责众，人怕惩处。       （4）相当一部分人受计划经济的影响根深蒂固，依赖意识仍然十分严重。他们虽然知道平均主义的“大锅饭”“铁饭碗”必须打破，但难免在现实面前发生心理错位，“等、靠、要”的观念根深蒂固，在“吃亏”心理作祟，一旦个人利益受损就头脑发热，迸发出与他人、集体和社会的对立情绪，甚至诉诸激烈的手段，通过制造事端向政府施压。有些群众完全因为自身的原因造成利益受损后，不是自己积极想办法去解决问题，首先想到的仍是找政府解决。有的群众长期依靠政府救济，不思进取，一旦政府降低救济标准或者停止救济，就认为吃亏了，政府对自己不公正了，有的甚至寻衅闹事。     8、法治建设相对滞后      这是导致目前一些本来应该和可以通过法律手段方式正常解决的矛盾而得不到解决，最终引发群体性冲突的一个重要原因。      （1）法律制度建设不尽完善。这主要表现在：一是法制不够健全，有一些新发生的事件处理起来无法可依，法制建设明显落后于社会、经济、文化的发展变化。法制建设的滞后造成很多新的矛盾和问题无法找到法律作为解决依据。比如目前普遍存在下岗失业现象，却至今无失业法可循。这又恰恰是最敏感、与经济结构调整中利益受损人群的切身利益密切相关的问题，解决的不好就成为诱发群体性冲突的因素。二是制度落后。由于政治体制改革的滞后，一些新的问题出现后迫切找不到相关负责部门和解决机构，行政部门之间相互推诿，缺乏解决问题的必要权利和协调解决问题的能力，缺少相应的制度设施，导致问题积聚，最后爆发冲突。三是司法腐败、执法难等问题，使人们对法律的公正性产生疑虑，对诉诸法律解决矛盾的信心不足。当法律不能成为人们依赖的解决问题的工具时，人们自然又会习惯地找政府解决，成为人们不打官司而注重选择集体上访的一个重要原因。      （2）法治理念和依法行政的缺失。这一问题表现在政府、群众两个方面。有一些问题，虽然已经有了相关的法律制度，完全可以依法解决，但从政府到群众仍然习惯于用行政手段来解决矛盾，有了问题找政府，成了习惯。一方面，政府为了社会稳定的需要。在群体性突发事件往往发生时不是按法律程序办事，而是以行政手段解决冲突，这又进一步助长了“集体上访来得快、有人管”、“不闹不解决，不闹不解决，大闹大解决”的心理，在一定意义上是鼓励了这种群体性行为。另一方面，一些群众和导干部的守法意识薄弱。我国是一个人治传统历史悠久的社会，近年来官本位、权力本位观念和行为不断强化，加之对公共权力的行为屡禁不绝，依法行政依然任重道远。对于普通群众来说，随着《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国保障法》等一些法律法规的颁布实施，以及新闻媒体对各种侵权行为的揭露和宣传，群众民主意识和依法维护自己正当合法权益的意识明显增强。但其中仍然有相当一部分群众法制意识淡薄，往往企图采取非法治化手段快速实现自己的利益诉求。       9、社会缺乏自我调控机制       我国的社会建设还比较落后，行业协会、非政府组织、社会自救组织等都还处于发育阶段，其力量十分薄弱，组织机构还不够健全，发展还存在许多阻碍因素，导致社会缺乏相应的自我调节调控能力，这就难免造成社会的不稳定。      （1）腐败问题未能得到有效抑制。目前，腐败问题是很多群体性突发事件发生的根本原因。腐败问题导致利益分配的严重不公，这是西方社会冲突理论中所讲的权力、地位、物质利益分配不公的典型体现，暴露了制度建设的严重缺陷，是最容易造成普通民众心理失衡和产生对立不满情绪、引起社会冲突的因素。因此，通过制度性建设加大反腐败力度，也是从根本上减少群体性事件的一个必然要求。      （2）政企不分、政社不分等问题尚未解决。目前我国频繁发生的群体性突发事件，冲突矛头大都指向政府。许多情况下，事件的起因分明与政府没有关系或没有直接关系，例如企业解雇工人的劳资矛盾、参与非法集资上当、炒股赔钱等，多为个人行为不慎，理应责任自负，但却找政府闹事。导致这种不正常现象出现的原因在于，政府的职能转变滞后，角色定位不准，仍然没有转变全能型政府的角色，仍然管着许多不该管、管不了的事情，而且管的很死，社会组织力量弱化，老百姓服从多，参政议少，反映和表达不同意见的渠道不畅通，以致长期铸成了一种社会习惯和依赖：企业和社会上不管出了什么事都找政府。政府总是被限制在冲突的一方，成为矛盾焦点，面对诸多“乱子”，使得政府非常被动。在一些法制国家，情况正好相反，发生利益冲突时，政府一般只作为第三者关注和参与整体的调节。      （3）社会阶层贫富差距不断拉大。财富分配的不平等历来是社会动荡不安的潜在根源。随着改革开放的不断深入和市场经济的发展，居民收入差距也呈现逐渐扩大之势。近年来的多项民意调查显示，贫富差距、两极分化问题一直是多数群众关注的热点问题。虽然我国已经从根本上解决了广大居民的温饱问题，但仍有上千万人处于绝对贫困状态，并且已经解决温饱问题的公民又面临着进一步发展的问题，面临着提高生活质量的迫切需要。由于历史的现实以及政策的因素，近年来我国贫富差距拉大，两极分化日趋严重，极易导致严重的社会冲突。人仅导致对政府和社会的强烈不满，容易滋生“仇富”情绪，而且还会引发大量的偷盗抢劫等社会治安问题，成为社会的不稳定因素。      （4）社会宣传渠道不畅，利益表达机制不健全。社会宣传渠道不畅、利益表达保障机制人健全是引发群体性突发事件的社会体制原因。在转型期，我国的利益表达渠道比较有限，并且现有的信访等渠道有效性较低，利益表达和利益保障机制不够健全，难以满足广大民众利益表达和维护的需要，这样致使公民的利益诉求难以得到及时有效满足。同时，农民、农民工以及企业下岗职工等弱势群体的基本权力难以得到有效保障，利益受到侵害，甚至被剥夺，就容易导致矛盾激化，使得他们常常采取体制外的会途径和手段来表达诉求，维护权益，有的甚至抱着法不责众的心理，采取非法手段，故意把事情闹大，以期通过广大影响，施加压力来促使问题的解决。       一般来说，公众的不满的对立情绪从产生到爆发成为群体性冲突事件，中间有一个积聚、积累的过程，如果能通过各种正常渠道使之得到释放，就不至于发展成很严重的冲突。目前我国存在社会宣传渠道不畅通，可选择表达方式单一，并且缺乏法制保障等问题，群众通过正常渠道反映问题、提出建议遭遇无回应的情况时有发生，人们的不满情绪得不到宣泄排放，不利于社会矛盾的缓解和疏导。在现实中。大多数群体性突发事件中群众的要求基本上是正当合理的，至少是事出有因的。但往往由于“有话无处说，有苦无处诉，有理无处讲”，缺乏有效的情绪宣泄渠道和利益诉求机制，常常采取集体上访等方式来引起领导的注意，谋求问题的解决，想讨一个说法，还有一个公道。例如，2004年10月27日至11月9日，发生在四川的“汉源事件”。早在同年4月份，当地群众就不断到中央、省、市、县有关部门反复上访，呈递了80多份报告和万人签名的“万言书”。但却均未引应有的重视，以致引发了严重的群体性事件。2005年6月发生在河北的“定州事件”也是如此，早在一年半以前句有迹象，但却因为没有畅通的诉求渠道而最终导致严重的群众性事件。      （5）社会整合控制机制的弱化。改革开放以后，社会转型的速度加快，但国家的社会整合机制却在不断弱化，难以从客观上抑制群体性突发事件的大量发生。随着市场经济的发展，社会自主性得到很大提升，旧的规范、价值观念和行为模式被否定或遭到破坏，逐渐失去对社会成员的约束力。而人们的民主意识、法制意识、竞争意识、利益意识、权力意识、参与意识等不断加强，但新的规范、价值观念和行为模式尚未形成或未被普遍接受，还不具备对社会成员的有效约束力。这就导致了社会规范权威失落、社会规范真空或规范冲突，新旧规范杂然并存，法制不健全，道德滑坡，行政控制能力减弱，社会整合控制出现发过渡性失调的局面。在这样的背景下，社会成员的行为缺乏明确的规范约束，社会矛盾和冲突难以得到有效的调节的控制，社会成员中就有可能出现过激行为，并导致群体性突发事件的发生。      10、敌对势力的插手、煽动和操纵      在当前，虽然阶级斗争已经不是我国社会的主要矛盾，但由于社会主义制度还不尽完善，在国内国际上还存在极少数的敌对势力，企业分裂国家，破坏社会主义现代化建设。在一些群体性突发事件的背后，常有少部分人在幕后操纵，挑动群众的不满情绪，广大事态，增加党和政府的处理难度。同时，境外敌对势力往往利用我们发展中出现的暂时困难的工作中某些失误挑拨是非，制造混乱。例如，国内极少数别有用心的人和国际反华势力利用民族宗教问题，煽动宗教情绪，挑拨民族关系，制造民族仇恨。这些敌对份子往往以民族宗教活动作掩护，打着“人权”、“宗教自由”等幌子，非法集会、游行、示威，聚集政府门前静坐，甚至有组织地打砸抢烧，围攻党政机关。还有的民族分裂主主义者和境外反动势力狼狈为奸，相互勾结，遥相呼应，凭借民族地区特殊的地理的社会环境，利用宗教向群众灌输、渗透分裂主义思想，制造混乱，激化矛盾，广大事态，引发了一些群体性突事件。近年来引起我国政府高度重视的“东突势力”煽动的一系列恐怖活动、闹事事件就属此例。        六、有效化解群体性突发事件的总体思路        总结我国改革开放以来的经验教训，以及借鉴国外相关理论与实践，有效减少并解决我国转型期群体性突发事件，从根本上说要靠大力发展经济，改善民生，加大政策调整力度，建立健全社会保障体系，实施全方位鼓励就业政策，切实转变政府职能，加强廉政建设措施，从根本上消除和减少各种矛盾冲突因素；同时，通过加强制度、机制和法治建设，建立科学化、民主化的决策机制，加强和完善地方各级领导责任制，加强服务建设，建立正常的减压机制、调节机制、利益表达机制、政治参与机制等对策措施，及时疏导、缓解、防范和处理群体性突发事件。       （一）加强以改善民生为重点的有效化解群体性突发事件的社会基础发性工程建设      党的十七大报告指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，广大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”改善民生是从根本上减少和避免群体性突发事件的基础，民生问题关系社会稳定与和谐。任何一个国家和政府只有从根本上解决好民生问题，才可能实现长治久安和繁荣富强。民生问题，就是与普通老百姓生活密切相关的基本问题，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，主要体现在衣、食、住、行以及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会治安等方面。为此，加快优秀推进以改善民生为重点的社会建设需从以下几方面入手：      1.重视教育发展，切实把教育摆在优先位置      教育是民族振兴的基石，是提高国民素质的根本会途径，是改进民生的基础。通过发展教育，可以从根本上提高国民的素质，提高公民的法制意识，增强领导干部依法行政的观念。解决教育公平问题，解决群众上学难的问题，这是有效化解群体性突发事件的基础工程。为此，必须增加教育投入，坚持教育的公益性质。教育是关系社会公共利益，对全体国民、对国家和民族现在和未来具有重大影响的公共事业，政府负有义不容辞的重要责任，必须加大财政对教育投入，规范教育收费，健全公共财政投入和保障机制，为全体国民提供接受良好教育的机会和条件。要扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭子女、进城务工人员子女平等接受义务教育，实现教育公平。各级政府要在加大教育财政投入的同时，积极引导、鼓励的规范社会力量投资办学，形成多元化的教育投入机制。加强师资队伍邵建设，提高教育质量，满足各受教育群体的教育需要，实现“学有所教”。同时，要加快教育体制改革，优化教育结构。教育体制改革的严重滞后，导致我另国教育事业长期难以得到根本的发展，教育问题也常常为社会各诟病。必须加快教育体制改革，坚持遵循教育自身的发展规律，还教育以本来面目，既不能把教育当做政治的奴仆，也不能把教育作为经济的工具。教育的关健是要更新教育观念，改进人才培养模式，深化教学内容和方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，使学生得到主动的、生动活泼的全面发展。注重培养学生的独立思考能力、创造能力和就业能力、创业能力。要不断优化教育资源配置，真正普及九年制义务教育，提高高等教育质量，重视发展学前教育，关心特殊教育，形成各级各类教育全面协调均衡可持续发展的良好格局。      2.实施广大就业的发展战略，拓宽就业渠道      实施广大就业发展战略，促进以创业带动就业是改进民生的根本途径。就业是民生之本，是保障和改善人民生活的基本条件，是从根本上解决群体性突发事件的重要保障。各级党委和政府须把广大就业放在经济社会发展和维护社会稳定的突出位置，要实施积极就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道广大就业。各级政府要想方设法广大就业岗位。要按照《就业促进法》的要求，坚持发展经济与促进就业互动，鼓励和支持非公经济的发展，为其创造良好的环境，在经济发展中主动调整产业结构，以发展促进就业，广大就业规模，改善就业结构。“大力发展劳动密集型产业、服务业和各类中小企业，发展有利于广大就业的新行业、新产业，鼓励，支持、引导非公有制经济发展，推进小城镇建设和加快县域经济发展，尽可能多地增加就业岗位”。      政府要鼓励自主创业、自谋职业。以创新带动就业，这是政府解决就业问题的重大方针。在市场经济体制下，创业不仅是创业者自己实现就业，还可以通过发展多元化创业主体和多种创业形式，带来更多的就业岗位，吸收更多的人就业。高等学校的职业学校要加强就业观念教育，增强学生自主创业的意识。各级政府要完善鼓励支持自主创业、自谋职业的政策安排，营造自主创业的社会环境。运用好财税、金融政策，增加融资渠道，放宽市场准入限制，严禁乱收费，加强技能培训和信息服务，积极培养创业主体，使更多劳动就业者成为创业者，推动创业型社会建设，广大就业容量。      政府要积极推进就业体制改革创新。要统筹城市就业和农村劳动力转移就业。积极培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度，建立健全覆盖城乡的就业服务体系。同时，要建立和完善失业救济制度，不断完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难。积极做好高校毕业生就业工作，鼓励和引导大学生面向农村、面向企业、面向基层就业。      政府要加强就业管理，规范和协调劳动关系。政府劳动就业管理部门要依法维护劳动者的权益，发展和谐的劳动关系。要求认真贯彻执行《劳动合同法》。规范企业行为，认真实施工时、休息休假、最抵、最低工资、女职工劳动保护等方面的标准。要继续完善和落实对农民工的政策。政府为解决农民工问题已出台了平等就业、工资支付、劳动保护、社会保障、子女上学等政策，这些政策都必须不折不扣地认真加以落实。同时，要加强劳动执法监督，特别要解决好非法用工、超时加班、劳动条件差等问题。打击劳动力市场中的坑蒙拐骗行为。这样，才能维护劳动力就业秩序，广大就业，维护劳动者合法权益。      3.深化收入分配制度改革，促进社会公平      合理的收入分配制度是改善人民生活和促进社会公平和重要方面，是消除公民相对剥夺感和不满情绪的重要制度安排。党和政府要不断深化收入分配制度改革，调整国民收入分配结构，整顿和规范分配秩序，加快形成合理有序的收入分配格局，促进社会公平。      （1）坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，进一步健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与于分配制度。合理的分配制度即要注重效效率，也要注重公平。党的十七大报告强调在初次分配和再分配过程中都要处理好效率和公平的关系，再分配要更加注重公平，这是对我国按功分配为主体、多种分配并存的分配制度内涵的进一步丰富的完善。      （2）调节收入分配，促进社会公平。政府必须充分发挥在宏观调控中的作用，通过调节收入分配政策，建立起保证公正公平的利益平衡和协调机制，促进社会公平和社会正义。为此，必须提高城乡居民收入在分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，使人民共享改革发展成果。      （3）合理调整收入分配格局，加大个人收入分配调节力度。收入分配制度的实行归根结底要落实到居民个人身上，要通过加大对个人收入分配的调节力度，合理调整收入分配格局，提高低收入者的收入水平，广大中等收入者的比重，对过高收入者进行有效调节，坚决取缔打击非法收入，有效解决两极分化问题。       4、加快建立健全社会保障体系，保障人民基本生活       健全的社会保障体系，是人民生活的“安全网”，是社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，是维护社会稳定的国家长治久安的重要保障，也是有效化解群体性突发事件的根本。在当前，加快建立健全社会保障体系需要着重抓好以下几方面的工作：      （1）完善基本养老保险制度。促进城镇职工基本养老保险制度规范化，完善社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，促进机关、事业单位基本养老保险制度改革，加快探索建立农村养老保险保险制度。      （2）完善基本医辽保险制度。全面推进城镇职工基本医辽保险、城镇居民基本医辽保险、新型农村合作医辽制度建设，使基本医辽保险制度覆盖城乡全体居民，使全体人民都享有基本的医辽保险权利。       (3)完善最低生活保障制度。在城镇要继续健全最低生活保障制度，使所有城市贫困人口能够维持基本繁荣生存生活水平。在农村要最大限度地将贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决他们的基本生存生活问题。
      （4）完善社会救助制度。社会救助对社会和谐和稳定发挥着特殊功能，政府应当支持，加快发展。      （5）加强对社会保障的监管力度。在充实社会保障基金，搞好基金投资运营，实现保值增值的同时，政府要加强监管，杜绝非法侵占、挪用，确保社保基金的安全可靠。      （6）加快解决居民住房困难问题。住房是重要的民生问题，也是当前人民群众十分关注的焦点问题，各级政府应当把解决住房问题摆在重要位置，加快建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系，尤其要健全廉价住房制度。       5、建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平       医疗卫生事业事关人民群众的身体健康和生命安全。当前，由医患关系紧张、医患矛盾严重所导致的群体性突发事件屡有发生。为此，必须加快建立基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗服务的目标。建立基本医疗卫生制度的总原则和要求是：“坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实现政事分开、管办分开、医疗分开、营利性和非营性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”      在坚持建立医疗卫生制度总原则和总要求的基础上，要认真贯彻落实党的十七大报告所强调指出的“强化政府责任和投入，完善国民健康政策。鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医辽服务体系、医辽保障体系、药品供应保障体系。为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”具体来说，要进一完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力；加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设；要以深化公立医院改革为突破口，深化医辽卫生管理体制、医辽机构运营机制、卫生投入机制、医辽服务和药品价格形成机制改革；要建立国家基本药物制度，保证群众基本用药；扶持中医药和民族医药事业发展；要坚持计划生育的基本国策，稳定低生育水平，提高出生人品素质；开展爱国卫生运动，发展妇幼卫生事业。      医疗卫生事业作为一项社会公益事业，政府要加大投入力度，完善公共卫生和医疗服务体系，合理配置医疗卫生资源，大力发展农村医疗卫生事业和社区卫生服务，完善农村新型合作医疗制度。同时，政府还要加大监管力度，为公民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。通过采取这些措施，解决群众“看病难、看病贵”的问题，确保群众“病有所医”。      6、加强社会管理，维护社会稳定      社会安定团结，人民安居乐业，既是全体人民的共同心愿，也是社会主义和谐社会的重要前提和基本保障。必须把加强社会管理作为改善民生和有效治理群体性突发时间的重要任务。      （1）要推进社会管理体制创新，激发社会活力。尽快建立健全党委领导、政府责任、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。坚持以人为本，更新社会管理理念，重新社会管理方式，增加社会和谐因素，减少不稳定因素。      （2）要妥善处理好人民内部矛盾，维护社会稳定。要进不、一步改革和完善信访制度，扩大、畅通公民利益表达渠道，健全维护公民的权益机制，整合协调各方面利益关系，有效预防和化解各类矛盾。贯彻落实群众路线，改善党群、干群关系，有效化解人民内部矛盾。      （3）要重视社会公民组织建设和管理，发挥社会组织的作用。社会公民具有聚合利益、提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。政府应当大力支持和鼓励社会组织的发展，把其积极作用利用好、保护好、发挥好，这不仅有利于降低政府管理社会的成本，而且有利于增强公民的社会认同感和归属感。政府要大胆支持各类社会组织承担各种社会事务，参与社会管理和服务。同时，政府要加强对社会组织的监管，引导和规范其行为。      （4）要加强社会生产管理和监督，保障生产安全。政府安全生产管理部门要坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，完善安全生产体制机制，健全安全生产责任制度，认同实问责制，维护安全生产秩序，坚决遏制重特大安全事故，维护人民生命财产安全。      （5）要健全突发事件应急管理机制，强化社会治安综合治理。有效处理群体性突发事件，提高保障公共安全的处置突发事件的能力既是行政效能建设的重要内容，也是提高行政效能的基本途径。为此，各级政府要全面加强综合减灭能力建设，提高防范和应对自然灾害以及群体性事件的能力。要充分调动社会各方面的力量，认真开展和谐平安创建活动，完善社会治安综全防范价格体系，贯彻落实安全生产责任制度，保证人民群众的生命的财产安全。      (二)建立健全群体性突发事件的预防和处置机制      建立健全群体性突发事件的预防和处置机制是有效化解群体性事件的制度保障。各级党委和政府及其领导干部必须采取有效措施，建立健全预防和处置群体性事件的机制，维护社会稳定。      1、建立健全权力监督机制      当前群体性事件频频生的一个重要原因是地方政府与民争利。有的地方工政府片面维护企业集团与自身利益，将经济的发展建立在损害群众利益的基础上，片面强调政府的经济职能，忽视了应有的服务职能。比如在工共事业范围内，修路要过路费，建校要集资费，拆迁要集务费，……在2008年的“全国土地执法百日行动”中，查出“以租代征”、开发区擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件3万多件，涉及土地330多亩。由此可见，建立健全公共权力监督机制，加大监督力度，使政府早日退出市场资源配置领域，着重于宏观经济的管理，降低政府寻租空间，改善政府与企业、公众的利益关系，形成基本和谐的“官民关系”。这是预防群体性事件发生的一项基础性工作。      2、建立健全公民合法利益的保障维护机制      对公民合法权益的保障和维护是有效化解群体性突发事件的制度前提。      许多群体性事件直接根源于与群众切身利益密切相关的问题长期得不到关注和解决，群众的合法权益得不到有效维护的保障，甚至常常受到不法侵害。如，教育公平问题，看病难、看病贵的问题，住房问题特别是拆迁后的回迁问题，征地补助问题，贫困户公平救助问题，水电煤气等公用设施建设后滞后或管理维修不善问题，物业小区重点利益纠纷问题，拖欠工资问题，就业问题，生活日常用品不适当问题等。因此，预防和应对群体性事件，从根本上讲应保障和维护群众和合法权益。      3、建立健全社会公众减压机制应当正确看待社会宣泄需求，重视公众宣泄减压机制的制度建设，规范宣泄行为，促我国减压机制的完善，并配合相应的解决措施，使弱势的利益群体感到社会和政府的关心和关注，以利于激烈情绪的暖和、缓解，为通过正常方式问题打下基础。首先也是最重要的是保持畅通的群众来访渠道。因为信访已成为我国人民群众最常用的宣泄方式。其次，发展各类社会信息的报告和反馈机制，如大众媒体的读者、听者、观众来信、各部门设立的公开电话、投诉电话等，使群众表达、宣泄渠道更加多样化和有成效。再次，不断创新，推出新形式，诸如领导直接接待群众制度、与群众面对面对话制度、民主评议干部制度、听政制度、公示制度等。      4、建立健全群体性突发事件的预警机制      把群体性突发事件解决在萌芽状态，这是公共危机管理的精髓，是有效化解群体性事件的重要环节。当代政府公共危机管理的精髓在与危机的预防与预警。针对群体性事件，宣传、公安、司法、信访、政府信息中心和应急办，媒体等部门和单位，应该建立起信息通报共享机制、维稳工作联动机制、敏感问题和热点问题的调处机制、危机事件应急处理机制等，做到对群体性时间发现早，判断准，行动快，处理妥，效果好。      5、建立健全群体性事件的信息沟通机制      及时传递和公开信息，这是预防和处置群体性事件的前提性条件。大多数群体性事件是在时间的迟滞当中积累和爆发的。信息公开准确，时间处理及时，本身就以为着主动。可以说，导致群众不明真相的责任方是掌握“知情权”和“信息发布权”的当地政府组织。贵州瓮安之所以发生“6·28”群体性事件，就是信息不逶明所致。当地少女李树芬溺水死亡，在长达6天的时间里，由于死者家属怀疑李树芬被奸杀而连续上访上诉，但警方没有及时公布信息，致使谣言四起。矛盾激化。甘肃陇南也是因为政府半公大楼搬迁的言传的不到及时的正确回应，才最终踉成群体性事件。可以说，谣言止于真相。及时、准确的公开信息，抓住将矛盾激化萌芽的最佳时机，是有效预防和应对突发性群体事件的前提条件。      6、建立健全利益协调对话机制      群体性事件发生的一个重要原因，就在于个人和群体无法找到协商机制和利益维护机制。如果群众的正当利益长期得不到表达，或利益诉求长期得不到解决，就容易导致民众对政府产生不信、不满、不服的情绪。在当前社会环境下，政府面对群体性事件“堵”不如“疏”。以重庆罢运事件为例：事件发生3天后，重庆市委书记薄熙来邀请重庆出租车司机和市民代表进行交流、座谈、听取了出租车行业的诉求和市民代表的意见。这次座谈还在当地电视台、电台和新闻网站进行全程直播。正是由于重庆市采取了直接和民间面对面对话的方式，才避免了私下上访和直接对抗。事实表明，很多问题不是不能解决，很多矛盾也不是到了非激化不可的程度，大部分群体性事件的爆发，源于社会情绪无处宣泄、信息暧昧不清、民官对话缺位。因此，开辟新的官民对话渠道，建立健全利益协调对话机制、有效的协商谈判机制，善于在平等、法制的轨道内解决利益冲突，善于利用对话来化解对抗，把应急能力的建设更多地转化为日常管理能力的加强，这将越来越成为预防和对应群体性突发事件的必然选择。      7、建立健全提高公务员对群体性事件能力的培训教育机制预防和应对群体性事件，领导干部转变工作作风，自觉密切干群关系，切实提高驾御复杂局面、处置危机事件的和谐善治能力，显得越来越重要。为此，必须建立健全提高公务员应对群体性事件能力的培训教育机制。      通过培训教育，提高公务员的危机意识，优化公务员的思维方式。使公务员摒弃那种“非敌即友”、“非白即黑”的简单思维，把群体性事件当作一种任何社会都很难避免的社会现象来看待，从社会稳定和政治安定的高度重视它，从科学管理和社会运行规律的角度研究它，从提高行政效能、执政能力和改善领导力、执行力的角度处置好它。通过培训教育，提高公务员应对群体性突发事件的能力，使其善于调动积极因素，化解消极因素。学会在国家法律制度，在民主政治框架内解决群体性利益问题。更多地运用法律武器、民主方法、调解方式、协商手段、沟通渠道、科学技术和领导艺术处理群体性突发事件。为此，需要把提高公务员应对群体性突发事件的能力纳入到公务员的日常培训教育工作中去，并且要特别加以, 重视，进行严格考核，注重演练。      8，建立健全地方领导责任机制      大量调查研究表明，群体性突发事件并不是随便发生的。群体性突发事件固然源于社会利益矛盾，但是，同样是体制转轨，不同地方的群体性事件发生率却不同；同是一个地方，面临同样的问题，却因主要领导的换任，以及领导作风的改进，发生的群体性事件而得到有效缓解。有些地方领导特别是基层干部缺乏爱民之心，缺少应有的责任感，作风不正，失职渎职，往往是造成群体性突发事件的主导原因。因此，地方各级主要领导应具备高度的政治责任感，正确处理改革、发展和稳定的关系，切实担负起维护稳定的职责。因此，必须明确一方社会稳定是地方领导首要职责。具有对策措施包括：1主动排查本地社会不稳定因素，做到心中有数，应对有策；2将群体性突发事件作为改善地方各项工作的契机；3完善地方行政首长负责制和责任追究机制，切实增强地方政府责任；4完善地方政府自身激励约束机制5大力改进地方特别是基层政府的干部选拔和培训机制。      （三）建立科学民主化的决策制度，提高政策质量      从有关群体性突发事件的案例中可以发现，许多事件的爆发与公共决策的高低存在着密切关系，决策质量高，群体性突发事件的发生率低；相反，决策质量高，突发事件的发生率就高。决策质量低下，包括决策本身的质量低下和决策执行中的随意性，例如中央决策的科学性经常被地方决策执行中的裁量权所代替，构成群体性突发事件的重要原因。决策者素质不高、官僚作风和腐败想象严重、各个环节合作不利、决策不能全面执行、制定的决策不符合群众的实际情况等诸多问题导致了群体性突发事件的高发生率。公共政策作为权威性的资源配置方式，通过有效和合理性的资源配置，着力于解决各种公共问题，这是有效化解群体性突发事件的重要手段。为此，要建立健全科学化民主化的决策制度，从根本上提高政策质量。      1、在公共决策中始终贯彻“以人为本”的理念      公共决策的科学性可以通过完善相关的制度设计和机制运转到达，但必须构建在合理、合法、公正的政策发展理念之上，否则，越是完善的配套机制和制度，越可能对公共利益和民众权益构成威胁。以人为本是科学发展观的灵魂和终极价值，人本理念应贯彻公共政策过程的始终。以人为本理念就是公共决策须充分体现对人的关怀，满足人的基本权利和需求，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。      坚持以人为本理念是公共政策科学化和民主化的前提。以人为本的政策必然是民众的呼声和意见的整合，是群众的智慧、知识和信息的吸收，这样的政策能够增强社会凝聚力，做到科学决策、民主参与，也大大地提高政策的执行力。坚持以人为本理念的公共政策具有最大的正当性和权威性。公共政策具有级强的价值相关性，其价值理念直接影响政策问题和政策目标的确认。公众政策作为社会价值的权威性分配，只有建立在深厚的人文关怀之上，获得民众的普遍认可，才能获得合法性。“以人为本”就是要让多数人能够不断地分享改革成果，这是人本政策价值理念的重心。否则，漠视民众的利益，任由社会经济鸿沟的扩大只会导致公共政策失去生存的土壤，导致群体性事件的发生。总之，在公共决策中坚持以人为本的理念，必须贯彻落实机会均等原则、利益均衡分配原则、充分的民意表达原则。      2、建立健全科学的公共决策机制      这是确保公共决策质量的重要制度基础，也是减少和避免群体性事件的重要途径。为提高政策制定的科学化和民主化程度，必须建立以下机制：问题察觉机制、沟通协调机制、公众参与机制、专家咨询机制、中枢决断机制和决策监督机制。      问题察觉机制就是在政策过程中，为了能够及时发现问题而建立的负责搜集、分析、传递、处理各种信息情报的机构以及相应的制度安排。全面、准确、可靠、及时、充足的信息，是及时察觉问题，使重要的公共问题进入政策议程，并提高公共决策正确性的基础保证。为了避免目前因信息机构隶属于各级政府带来的信息搜集和报告受地方政府及其领导者人为因素的干扰，使中央政府有关决策机关能够及时察觉问题，可以考虑建立一个直接隶属于中央政府、实行垂直管理的信息情报机构。加强信息机构的能力建设，改进信息收集的方法，通过改革和规范新闻媒体和政策研究咨询机构的运作，充分发挥其信息职能。制定相应的制度法规，使, 信息机构的信息搜, 索、处理和分析工作规范化和有序化，使政府信息的公开和报告规范化和法制化。利用现代科学技术增加获取信息的渠道、改进获取信息的手段。      沟通协调机制主要是指政府内部不同层级、不同领域的部门之间的沟通协调以及公众与政府决策机关之间的沟通协调机制。沟通协调机制是确保公共政策体系统一协调的基础，是减少决策失误和冲突的制度安排。建立和完善沟通协调机制的措施有：拓宽公众与政府之间的沟通渠道，通过制度建设，规范已有的沟通渠道，制定相关的法规，使政府信息公开规范化和法制化，并在政府内部实行信息共享。认真落实《政府信息公开条例》，结合电子政务的建设，建立信息共享制度。借鉴西方一些发达国家建立部际协调委员会的做法，建立一些跨部门的常设性协调机构，负责沟通和协调各部门的工作。在建立政策审查制度的基础上，加强对部门政策的审查，以减少和避免政策失误。      公众参与机制是指公众以不同形式参与政府决策的途径及其相关制度规定。这既是公众进行利益表达、发表意见的途径，也是提高决策的民主化、科学化的重要措施。建立和完善政府决策的公众参与机制，关键在于加强制度建设和法制建设。通过立法，确定公众直接参与和间接参与政府决策的范围。完善政府决策的听证制度，完善人民代表大会制度。通过制度创新，规范人民代表与人民群众、与政府决策机关的联系以及人民代表代表广大人民群众参与政府决策的行为程序和方式。提高民众的组织化程度，通过法制建设为公众以制度化的形式有序参与政府决策提供制度保障。      专家咨询机制是指专家为公共政策的制定提供咨询建议的相应渠道和制度。这是减少政策失误的重要的外脑智力支持。建立和完善我国专家咨询机制的措施有：在政府高层首脑机关中为辅助决策的专家设置正式的职位，并以法律的形式作出规定。在承担政策制定职能的各级政府部门中设立协助开展政策规划、政策研究的政策分析研究机构。加强智囊机构的建设，通过调整现有政府所属的政策研究机构人员的结构、知识结构、能力结构，真正落实其政策研究的职能，并通过委托民间咨询机构开展政策研究，激励和支持民间咨询机构的发展。建立专项咨询制度和政府决策论证制度。      中枢决断机制是指在政策的制定过程中，采取一定的方式来最终决定采用或者通过特定方案作为正式出台的政策的组织机构及其相应的法律制度。中枢决断机制所包括的主要内容涉及：谁是最终决断者？最终决断采取何种方式？最终决断的程序如何安排？改革和完善中枢决断机制的措施有：通过政治体系和行政体制改革，进一步理顺行政部门与人大的关系、中央与地方政府、不同政府部门之间的关系，明确界定它们的决策权限和职责。完善和落实集体决策制度，建立和实施中枢决断的票决制度。实行谋断分离，对中枢决断的主题范围、决断方式、决断合法性的比例要求等作出明确规定。      决策监督机制是指对公共决策权力、决策行为过程的监督制约组织和制度。改革和完善决策监督机制的措施有：建立健全相应的法律制度对决策行为进行监督，强化人大对政府开支的预算控制，通过公开披露政府信息，鼓励和支持公众和媒体对政府决策的监督，加强决策程序的规范化和科学化，建立政策审查制度，在政策付诸实施之前，加强对政策的合法性、科学性的审查。建立政策评价制度。制定相关的法规，对政策实施一段时间之后，对其效果、成本、产生的各种影响的等进行系统的评估研究，对政策作出客观评价。建立决策问责制度。在决策评价的基础上，对因决策者人为因素导致的政策失误、带来的严重后果进行责任追究，使相关决策者为决策失误承担相应责任。      （四）培育和发展公民社会，建立社会自我调控机制      从现时来看，我国政府仍然是一种全能型政府，政府在社会中居与垄断地位。许多群体性事件的发生，一方面缘于政府公权没有得到有效监督和控制，有的政府与民争利，甚至损害公民的合法权益。因此，公民社会的兴起与发展将在很大程度上能够对公共权力形成一定的监督和制约力量，有助于驱动党政府部门不断提升公共政策的科学性、公共性、民主性和合法性，加快政府职能的转变，强化依法行政。公民社会的培育和发展对于群体性事件的有效化解具有重要意义。      从治理理论的视角来看，公民社会的建立和发展将有助于实现“善治”，最大限度地实现公共利益，维护和增加公民的权益。善治就是“使公共利益最大化的社会管理活动。的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”这可以从根本上化解群体性突发事件的产生。为此，党和政府高度重视公民社会的建设，重视社会管理。胡锦涛在党的十七大报告中指出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。重视社会组织建设和管理。”      在公民社会的建设和发展过程中，需要重视相关政策、法律、法规的引导与规范。如重视教育，增强公民思想道德水平和文化素质；重视监督机制建设，有效促进公民社会组织参与到社会公共利益的实现过程中。同时，积极培育和发展非政府组织。公民社会的兴起与发展在很大程度上依赖与非政府组织在公共领域的重要作用。当前我国社会正处在专型期，传统与现代并存，公民社会发育不良，民主法制水平不高，非政府组织发展遇到很多观念性、结构性难和制度性障碍，发挥其作用的社会空间还比较狭小。为此，还须从制度上、经济上、人干上、政策上给予大力的支持与帮助，推动公民社会健康有序发展, 。      与次同时，要加快培育和建立社会自我调节机制。社会自我调节是指由社会自身力量承担调节社会关系与缓和社会没矛盾的一种社会自我改善机制。评判一个社会是否具备一个完善的社会机制将矛盾和冲突控制在“有序‘范围内。成熟社会的秩序维护，是政府和社会双方共同努力的结果。主要对策措施包括：1.建立健全社会利益调节机制；2.发挥职工民主管理和劳动关系协调机制的作用；3.建立和健全思想道德教育机制，规范群体行为，调整利益冲突；4.利用这会知名人士、民间权威者、社会杰出代表人物的权威性和容易沟通性等优势，调节缓和矛盾功能。      （五）提高各级政府应对群体性突发事件的能力      1.提升信访工作水平      信访工作在解决社会矛盾中不仅具有预警作用，也具有释放和化解功效。2005年，国务院重新订立公布了《信访条例》。因此，必须高度重视信访工作在维护社会稳定、预防和减少群体性突发事件中的作用，完善信访制度，切实提高信访工作水平。主要对策措施包括：1.确立群众集体上访的应对原则及措施；2.强化各级领导信访工作责任制；3.建立信访工作领导责任追究制度；4.进一步拓宽信访工作渠道；5.加快信访工作法制化建设步伐；6.加大对信访工作的宣传力度；7.大力开创、培育大信访格局；8.努力建设高素质的信访工作队伍。      2.强化依法行政      依法行政既是有效预防群体性事件的前提，也是有效处置群体性事件的基本手段。      （1）要加强政府立法工作。1999年11月，国务院颁发《关于全面推进依法行政的决定》，明确了依法行政的任务和要求；2004年3月，印发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。2004年7月1日，《中华人民共合国行政许可法》正式实施。这部法律按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则，确立了行政许可的一系列原则和制度，在要求政府依法行政的同时，突出了政府行使权力的民主内涵，这为保障公民权益，规范政府行为提供了法律依据。      （2）要改善行政执法。党和政府一再强调要严格按照法定权限和程序行使职权，全面推进行政执法责任制，严格追究执法过错责任，不断强化执法人员依法行政意识，减少和杜绝执法随意性。在执法过程中，要注意依法保障当事人和利害关系人的权益，坚决纠正行政执法中损害群众利益和以权谋私等各种违法行为，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。在当前，政府要坚决纠正和严肃处理在城镇房屋拆迁、农村土地征用和征收等方面侵犯群众权益的违法行政行为。      （3）完善行政监督制度，加大执行力度。我国政府在接受人大、政协、司法、舆论和公民监督的同时，还建立和完善了一系列行政监督制度：建立行政决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，对照越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任；推行行政问责制，对政府官员的违法行为予以追究；实行行政复议制度以及规章、规范性文件的备案审查制度，及时有效地监督所属部门和下级政府严格依法行政；加强审计、监察等专门监督。“国家审计署对中央财政预算执行和其他财政收支情况进行认真审计，向全国人大党委会和国务院作出报告，并对违反财政财务法规的问题做出审计处理决定。”同时，要加大对这些制度的执行力度，把这些制度落实到实处，从根本上减少群体性事件的发生。      3.健全公安部门的防范和处理机制      作为维护社会稳定的主要职能机构的公安部门，在妥善处置好各种人民内部矛盾性质的群体性突发事件中起着重要作用。根据以往公安部门的经验教训，预防和处理群体性突发事件，要做好以下两方面工作：      （1）加强公安防范群体性突发事件的机制建设。主要对策措施包括：1.明确任务目标原则，落实全员预警责任；2.积极构建情报信息队伍网络，加强预警工作基础建设；3.坚持开展不安定因素大排查，增强预警能力；4.建立和完善工作制度，提高预警工作水平。      （2）完善公安部门处置群体性突发事件的有效方法。主要包括：1.协助党政领导处理事件；2.完善机制，切实提高处置群体性事件的能力；3.掌握政策，依法办事，果断处理；4。完善处置工作的战略战术和预案，保证关键环节不失误。