徐州赏银杏地图:我国西部开发的生态安全及生物多样性保护（上）

周珂、陈特、胡艳
上传时间:2002-10-25
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一、         我国生态安全和生物多样性问题的提出
我国2000年底《全国生态环境保护纲要》首次将生态安全作为环境保护的目标，纳入国家安全的范畴。江泽民同志指出，人口资源环境工作是强国富民安天下的大事，表明党和国家对生态安全问题的高度重视。
关于生态安全的概念，目前国内外并无统一的定义。在我国，生态安全亦称为环境安全、生态环境安全，并被冠以国家职能的含义，称为国家生态安全或国家环境安全,它是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。我国生态安全问题的提出基本上始于1990年代后期，主要背景有三：一是国内生态环境恶化，生态赤字膨胀，自然灾害加剧。特别是连续出现的特大洪灾和急剧扩大的荒漠化，引起全国上下的极大震动；此外，1987年，第四十二届联合国大会通过的169号决议确定二十世纪后十年为“国际减轻自然灾害十年”，第四十四届联合国大会又通过了《国际减轻自然灾害十年行动纲领》，我国于20世纪90年代中后期以来，也加强了这一领域的立法，成立了中国国际减灾十年委员会等机构，有关的理论和实践中开始涉及生态安全的问题。二是我国西部大开发的生态环境保护和建设问题引起人们的普遍关注，由于我国西部地区生态环境脆弱，而西部地区又是我国全国生态环境的源头地区，直接事关全国的生态安全。三是俄罗斯和西方国家关于生态环境安全的理论与实践在我国产生的反响。
生态（环境）安全由美俄两国较先提出。一般认为，环境安全的概念于1980年代末期由美国人最先提出，冷战结束后，美国的国家安全政策的目标已开始从单纯的军事安全逐渐演变为包括环境安全、经济安全和军事安全在内的几重目标，具体包括以下四方面的内容：一是资源安全，二是能源安全。美国的资源和能源大量依赖国际市场，因此它认为国外重要的和敏感的能源和资源的流向都可能会引发国际冲突，都会影响美国的国家安全。三是环境安全，指他国或国际环境存在的问题都会对本国造成影响，例如赤道带国家大规模砍伐热带雨林，对其他国家气候和生态环境造成的不利影响等。四是生物安全，指生物系统的稳定与健康，特别是人口问题和食物系统问题。美国的国家环境安全主要目标并不是针对其本国的环境问题，而以国际法意义为主，即任何发生在他国的、他国之间的、地区性的乃至全球性的事件，只要对美国的环境安全造成损害、威胁或者有潜在的威胁，美国就可以进行干预，以解除、减少对美国的损害或者威胁，保护美国的环境安全。这与中国和俄罗斯的生态安全概念有显著区别。
俄罗斯的环境资源法学界将生态安全作为环境资源法调整对象的一类社会关系大致也始于1980年代后期，《俄罗斯联邦宪法》将保障生态安全规定为俄罗斯及其各主体共同管辖的事项，《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》将保障生态安全作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施，1995年11月17日还通过了《联邦生态安全法》，作为保障生态安全方面的专门性联邦法律。但有学者认为，俄国的生态安全概念与保护环境是同义词，而不是一类新的社会关系。[1]
近年来，由于对国际安全的非军事性威胁因素日益引起西方国家关注，环境安全问题的讨论十分热烈，其中比较活跃的国家为美国、英国、德国和加拿大等国；讨论比较积极的组织则有北约、欧洲安全与合作组织、欧盟、联合国环境规划署，以及斯德哥尔摩国际和平研究所等欧美有关大学和研究机构。较有代表性的研究成果如：北约1999年的《国际背景下的环境与安全》、加拿大1999年的《环境、短缺和暴力》、德国2000年的《环境和安全：通过合作预防危机》、美国2000年《环境变化和安全：项目报告》等。[2]
总的说来，目前关于生态安全或环境安全的含义可分为两个层次：第一层次的生态安全与各国国内法上的环境与自然资源保护或各国环保部门从事的环境污染防治和自然资源保护工作基本相同，在规范类型上主要属于国内政策和国内法规范；第二个层次的生态安全则是外交、军事等领域之内的新概念，在规范类型上主要着眼于国际法规范，也包括国内法在解决环境冲突中的单边主义机制。如果将中国、俄罗斯和美国的生态安全概念加以比较，中、俄两国主要使用生态安全的概念，侧重于第一层次的含义，其中我国的生态安全概念主要体现了防止生态赤字、防治自然灾害这样一种国家职能；俄罗斯的生态安全概念主要体现的是“作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施”[3]这样一种公民基本权利；而以美国为代表的西方各国主要使用环境安全的概念，侧重于第二个层次的含义，将环境安全作为“制定包括全球环境挑战在内的新的世界安全议程”[4]。
生物多样性包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性。《生物多样性保护公约》将生物资源界定为对人类具有实际或潜在用途或价值的遗传资源和生物群体或生态系统中任何其他生物组成部分。生物多样性界定为所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。因而，保护生物多样性就是要保护这种存在于生态系统，物种和遗传材料之中和之间的变异性或多样性。生物多样性的价值，按照国际自然与自然资源保护同盟官员杰佛利•A•麦克利先生的分类，包括直接价值和间接价值，前者指消耗性利用价值和生产性利用价值；后者包括非消耗性价值（如科研、观鸟等）、选择价值（如保留对将来能有用的选择价值）、存在价值（如野生生物存在的伦理感觉上的价值）。[5]
生物多样性保护在我国早期的立法上主要是通过对各种生物资源的分别立法予以保护，只是在1990年代中国加入了《生物多样性保护公约》等国际公约之后，才开始从生态学的角度对生物多样性的整体保护。在笔者看来，根据《生物多样性保护公约》的定义，生物多样性应包括至少是不排除人类生物学意义上和人文意义上的多样性；生物多样性保护的最高价值并不在于上述直接价值和间接价值的商业意义，而是在于生态学本身要求的生态系统稳定性原理。原因在于，总体说来，生态系统中物种越多，稳定性越强，越有利于环境和资源保护。自然界如此，人类社会亦如此。生物多样性保护不仅要有利于对自然界各种生物的保护，而且也要有利于对体现自然和人类社会发展结果的人类文化的多元化保护，世界是多元的，多元才是稳定的。
生物多样性与生态安全有直接的关联。生态安全也可以说就是生物安全，它以生物多样性的保持为直接目的和客观标准，生物多样性更直接体现生态学的科学要求，而生态安全被赋予国家意义则更多地具有政治色彩。
二、我国西部生态安全和生物多样性问题的特殊性
生态安全可以说是我国国策问题的核心。我国的人口资源环境压力大，生态环境相对脆弱，国民经济增长的一半被自然灾害所抵消，且生态恶化趋势严峻，极大地制约了经济和社会的发展，如果生态安全问题不解决，社会安定就没有基本的保证，可持续发展更无从谈起。
我国生态安全所指的“国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态”，事实上也包括了美国环境安全概念的内容，但范围主要限于国内。在资源安全和能源安全方面，最直接的客观标准是防止出现生态赤字。我国由于人口众多，人均资源占有量极有限，各种主要资源的人均占有量大大低于世界人均占有量，这本身就是一个赤字，更可怕的是这么低的人均占有量还在急剧减少，也就是说这是一组双重的赤字。我国风蚀水蚀的土地面积达380万平方公里，占国土面积的1/3，土地质量退化，2000年，对30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，其中3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1％。在环境安全和生物安全方面，据有关部门对23个省（区市）的不完全统计，共发生农业环境污染事故891起，污染农田4万公顷，造成农畜产品损失2489万公斤，直接经济损失达2.2亿元。我国人均水资源占有量只占世界人均水平的1/4，排名第100位之后，是世界上13个贫水国之一，而全国80％的河流和45％的地下水资源被污染而影响使用。1995年参加全球统测的10个尘污染最严重的城市中我国占了5个，1998年上升到8个，而据美国世界资源所1999年的公布结果，当年在世界10个大气污染最严重的城市中我国就占了9个。我国北方城市每平方公里每月的降尘量50多吨，有的地方高达100多吨。1980年代，我国受酸雨污染的农田面积约4000万亩，到了1990年代仅南方7省就造成农田减少1、5亿亩，而酸雨给两广川贵4省区带来的年经济损失达160亿元，2000年的统计表明，目前我国酸雨区范围和频率保持稳定，酸雨区面积约占国土面积的30%。草地“三化”（退化、沙化、碱化）不断扩展，目前，全国90%的草地不同程度地退化，达1.35亿公顷，其中中度退化以上草地面积已占半数，并且每年还以200万公顷的速度增加，草地生态环境形势十分严峻。根据第五次全国森林资源调查结果（1994-1998年），全国森林面积为15894万公顷，全国森林覆盖率为16、55％，人均占有率世界排名100位之后，第四次森林资源清查期间年均出现森林赤字5400多万立方米，乱砍滥伐等原因每年毁林达151万公顷。98年以来这种毁林势头虽然得以控制，但森林资源赤字欠帐太多，森林资源严重破坏难以在短期内得到恢复，全国近年来频繁发生的大范围的洪涝灾害、水土流失、荒漠化等都与森林赤字有关。我国四大海区污染程度逐年加剧，其中最明显的是因有机物污染而造成的海水富营养化，水中浮游生物大量繁殖，形成赤潮，给渔业生产造成严重损失。1998年我国监测到的赤潮22起，而2000年则上升到28起，累计面积1万多平方公里。在20万平方公里的近海海域中，四类和劣四类水质占1/4。我国一些地区已经出现了生态灾民，生态赤字对我国的可持续发展直接构成威胁。
历史经验证明，生态安全问题对一国的可持续发展影响巨大。因为一旦发生生态灾害等生态安全问题，不仅会造成巨大的生命、财产损失，还会造成生态破坏的代际转嫁，给子孙后代带来深重威胁。如我国的黄河下游地区，由于在开发有限的土地资源并进行粗放式经营的过程中破坏了大片森林、草地及河湖滩地，引发了大面积的水土流失，而过度的开发和植被破坏最终导致黄河下游河道淤积、洪水泛滥，人民流离失所，所造成的生态破坏恶果，至今仍未消除。[6]
我国西部地区的生态安全问题尤为令人担忧。西部地区处于我国江河源区及其上游地区，长江、黄河、澜沧江等大江大河均发源于我国西部的青海；同时，西部地区是西北季风的发源地或上风口，对我国其他地区的生态环境有着极大的跨区域影响，是维持我国整体生态环境稳定的重要地区。长江、黄河、珠江地区涉及20多个省区，这里的生态环境状况好坏直接关系到中华民族生存与发展，其上游生态环境一旦受到破坏，就很难治理甚至不可逆转，这不仅使当地无法持续发展，而且直接影响中下游的经济发展。而我国西部地区处于高海拔地域，地理气候条件决定了西部地区生态环境相对脆弱，生物多样性程度低，极易遭到破坏。因此，我国的生态安全是以西部地区的生态安全为核心。
西部地区的生态安全问题，可以概括为如下几个方面：
（1）水土流失严重
根据水利部遥感调查，全国土壤侵蚀面积为492万平方公里，占国土面积的51.6%,其中有410万平方公里在西部地区，占全国总量的83.3%,西部地区土壤侵蚀面积占国土比重高达60.56%。
水土流失在西部地区主要表现为，西北地区的风蚀和西南地区的水蚀以及青藏高原的冻融侵蚀。水力侵蚀以黄土高原和长江中上游地区最为严重。黄土高原水土流失面积45万平方公里，约占总面积的70%，是世界上水土流失最严重的地区，也是黄河泥沙的主要来源地。长江中下游水土流失面积为55万平方公里，占总面积的35%，不但使当地土层日趋贫瘠，不少地区因土地“石化”丧失基本生存条件，而且造成江河湖泊泥沙淤积，加剧长江下游洪涝灾害的发生。青藏高原绝大部分为海拔3000米以上的高原地区，土壤侵蚀以冻融侵蚀为主，冻融侵蚀面积104万平方公里。
（2）荒漠化加剧
中国已经成为荒漠化危害最为严重的国家之一。目前，全国荒漠化面积262万平方公里，占国土面积的27%，并且以每年2460平方公里的速度扩展。其中西北及内蒙古6省区是我国沙化最严重的地区，总面积达188万平方公里，占全国沙化面积的71.7%。荒漠化面积前3位的分别是新疆104.4万平方公里、内蒙古65.9万平方公里、西藏43.6万平方公里。
（3）水资源短缺
从总体上看，除了四川盆地等少数地区，西部大部分地区严重缺水。西北地区干旱少雨，当地年降雨量大都在400毫米以下，有的仅为100毫米，而多年平均年蒸发量高达1200毫米以上，且降水量和径流量的年际变化很大，水资源供需矛盾突出。加之人类活动对水资源的不合理开发利用，造成许多湖泊萎缩干涸，河流干涸断流，以及冰川后退等问题。西北地区在中等干旱年，缺水率为8.7%,其中陕西关中地区、新疆绿洲地区和甘肃河西走廊和石羊河流域缺水程度较高。西南地区尽管年降水量在1000毫米以上，水资源丰富，但由于下垫面主要是山地丘陵，岩溶广布，土壤涵蓄水分能力低，降水多蓄水少，加之山高谷深的地形特征，修建水利设施难度大，使丰富的径流资源难于利用。
（4）森林植被破坏
森林植被是保持良好生态环境的根本，森林植被破坏是加剧水土流失和洪涝灾害、沙尘暴频发等自然灾害的根本原因。西北地区森林覆盖率大大低于全国平均水平。青海森林覆盖率只有0.35%,新疆为0.79%,宁夏为1.54%，甘肃为4.33%,西藏为5.84%。西北4省区（除陕西外）的森林面积仅有400万公顷，只占全国森林总面积的3%，覆盖率为1.75%，在大部分地区无生态屏障可言。西北地区草原退化率大大高于全国平均水平，宁夏草原退化率高达97.37%，陕西为58.55%, 甘肃为45.17%, 西藏为30.36%。过度垦殖和放牧、不合理的水资源利用和乱砍滥伐是造成森林植被破坏的主要原因。
（5）污染问题严重
西部地区主要城市面临着严重的工业污染，单位工业附加值产出的各类污染强度都大大高于全国平均数，省会城市空气污染指数大幅度超标。
在长期以来形成的国内分工格局中，西部地区的工业是以能源和原材料工业为主，包括煤炭、电力、石油化工、天然气、有色金属、盐化工、磷肥工业，大都是耗水耗能大户，污染密集型产业，造成严重的大气污染、水体污染和固体废弃物污染，从而形成了“资源高消耗、污染高排放”的经济结构，加之生产技术和工艺水平落后，污染治理水平低下，污染强度很高。虽然在东部、中部和西部三大地区比较中，西部地区的工业污染总量并不大，但由于大部分工业都集中在少数中心城市，造成严重的城市环境污染。乌鲁木齐、兰州和重庆都在全球空气污染最严重的十个城市之列。
另外，西部开发还可能产生许多新的生态环境问题，如经济发达国家及国内经济发达地区向西部落后地区转嫁污染的可能性以及大量开采西部的自然资源可能形成的资源危机等。
我国西部古老的地质历史、多样的地貌和气候条件，形成复杂多样的生境，孕育出丰富的生物多样性。就物种而言，苔藓类植物2200种占世界科数的70％，蕨类植物52科，占世界科数的80％；许多动植物物种属地区所特有。但由于西部地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，使这些物种保存面临严峻的局面，特别是由于当代人类的开发破坏更对西部地区生物多样性造成严重威胁。例如，新疆一农场根据开发协议引进新种植物，使国家保护珍稀濒危物种四合木沙包减少4300多亩，对整个自然保护区物种造成严重破坏。
我国西部地区是多民族地区，人文资源多元化丰富，少数民族长期文化和行为中形成了保护自然资源保持生态平衡的传统，开发和保护这些文化传统对于西部地区生态安全保障和生物多样性保护是至关重要的。但另一方面，这些传统和文化中也有一些不利于现代环境保护要求的内容，而且由于经济文化的落后和生存条件的迫使，环境保护的意识正在一些地方逐渐被漠视。根据联合国计划开发署《1999年中国人类发展报告》提供的数据，我国西部地区的省份的人类发展指标大多处于较后位置，最低的是西藏，排在第147位，贵州为137位，青海为第135位，甘肃为第129位，云南为126位，人类发展指标均小于0.6，属于中等偏下的人类发展地区，西藏则为低水平的人类发展地区。[7]
西部地区与东部相比不仅在经济发展和人类发展方面存在明显差距，还存在着巨大的知识发展差距，西部一些地区、一些少数民族、部分人群面临知识隔离的危险。西部地区知识资源严重不足，已成为制约发展的最大瓶颈。西部地区是中国知识资源最贫乏的地区，也是知识发展差距最大的地区。[8]知识落后还直接表现为西部地区人口素质亟待提高。据第四次全国人口普查资料统计，西部不识字或识字很少的人口占在业人口比重为39.5%，高出全国平均水平8个百分点，高出东部地区11个百分点；1998年全国国有企业专业技术人员中西部只占17%，只相当于东部的1/3；西部现有副高以上专门人才中的半数在21世纪初就要退下来。[9]而西部的教育水平又相对落后，专门人才相对短缺，市场经济发展缓慢引起的人们的价值观念落后，同时，西部还存在高层次人才“东流”的现象。由于人力资源在经济发展中的主导作用，以上种种因素已经成为影响西部经济发展的主要制约。
注释:
[1] 参见王树义《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社，2001年5月，25-26页。
[2] 参见别涛《环境与安全问题的讨论应当引起我国的警觉》，国际环境参考2001-2.
[3] 参见《俄罗斯联邦宪法》第72条和《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》第11条
[4] 参见美国前副总统戈尔2000年1月10日在联合国宝安理会上的发言
[5] 转引自黄秀蓉等《西部大开发中的生物多样性保护》，2000年全国环境资源法学研讨会论文集，33页。
[6] 参见李康：《西部开发中的生态安全问题》，载《环境科学研究》（第14卷）2001年第1期。
[7] 注：人类发展指标是由人的预期寿命、成人识字率、总入学率和人均GDP4项指标合成，以反映一个国家或地区人类发展水平。该指标小于0.5为低水平的人类发展；该指标在0.5-0.7之间为中等水平的人类发展；该指标在0.8-1.0为高水平的人类发展。