用食用碱洗菜的危害:中国城市规划面临的问题和改革的思考

市长在城市规划建设管理中的职责和作用

       一、城市规划体系改革和龙头作用

       总规抓战略，控规抓管理，落实规划抓“实事”。

       （一）总体规划应研究城市发展的战略

       李瑞环说，城市建设第一位的工作是城市规划。规划是城市建设的蓝图，是城市管理的依据，也是城市发展的方向和目标。没有好的规划，就不可能把城市建设好、管理好。

       90年代借鉴英国的结构规划，新加坡的概念规划，（X年规划），在我国开始了远景规划的探讨。它有利于防止规划远期20年的局限。

       这个精神在中华人民共和国建设部第14号令《城市总体规划编制办法》中已指出：“城市总体规划的期限一般为20年，同时应当对城市远景的发展作轮廓性的规划安排”。

       （重庆机场例）

       从宏观层面上把握城市发展的定位、定性、定向，这是作为城市宏观决策人首先要关注的问题。否则总体规划做得再细，再具体都将因目标、方向和结构不合理，给城市发展带来全局性的问题，犯历史的错误。

       （二）抓住控制性详细规划，实现城市规划管理的法制化

       在我国长期编制的“详细规划”，实际是一种设计行为，但往往是在项目还不明的情况下，对城市局部地区，如一条街道，一个广场地区等所进行的设计，俗称“摆房子”规划。其本意是对该地区的城市建设有个整体的构想，但却以一个具体的设计方案来形象地表达规划控制的意图，而且是终极的意图，对过程是不关心的。

       规划真正要控制的意图却是很隐晦的、模糊的，造成规划管理难以发挥作用。规划是整体控制，设计是项目的实施。

       （三）实施规划抓实事

       “实事工程”，“重点工程”，“民心工程”牵动全局的举措。

       推动城市产业结构的调整（如高新技术开发区的建设）

       改善城市招商引资的环境（如城市交通、通信和环境）

       扩大就业，解决群众关心的生活问题（如住房、供水、排污、就医、上学……）等。

       这些工程往往带有公共产品的性质，因此主要靠政府的投资，或政府牵头组织投资，一般规模较大、投资大、牵涉面广，所以要考虑政府的财力、政府和私人合作投资的可能、单位和个人的承受能力、社会的稳定、国家的政策、区域协调、技术装备的提供、市场的有效需求和规模效益、配套的工程设施及有关政策等。这些工程的确定都需要结合城市的规划，在选址上、相关工程的协调上加以研究，以保证整体的合理性和可行性。近年山东省正努力推动在总体规划基础上，依据近期规划编制近期建设规划，建立近期建设项目库：项目名称、规模、性质、投资估算、筹资方式、实施时间、紧迫度等，为建设项目决策提供依据，使计划和规划结合起来。去年建设部又明确提出，要各城市编制好城市近期建设规划的要求。

       总之，政府主要负责人的精力应集中在这些重大的战略问题上，而不必对工程的技术问题过多介入（如建筑造型、色彩、灯俱……）这些尽可能放手让技术部门去把握。事必躬亲的领导是劳累的领导，高明的领导是一些会出主意，二会用人，发挥大家的积极性的创造力。

       二、城镇化战略和村镇建设问题

       （一）城镇化是生产力发展过程的一个历史必然

       城镇化是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城镇人口转化以及城市不断发展和完善的过程。城镇化率水平通常以城镇人口占全部人口的百分比来定量表达。（2002年中国城市化水平为391%）

       中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定(1998.10.14)中明确指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于企业相对集中，更大规模地转移农村富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”不能脱离经济的发展去制定城镇化的目标，不能脱离经济的发展，把城镇化水平独立地作为一个发展指标来追求，不然，可能重犯拔苗助长的历史性错误。

       当前我们已告别了短缺经济时代，经济发展的主要矛盾已经从供给约束转向需求约束。城镇经济研究的重点，也由过去重视经济增长对城镇化提供的支持作用，转向关注城镇化能够对经济增长提供多大贡献的问题。

       中国的城镇化政策第一次从其它核心政策的配套层次上升到核心政策层次。（“十五计划”第九章“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”）

       有效地推进城镇化进程，反过来也会促进经济的发展。

       “离土不离乡”曾经在乡镇工业发展历史上起过积极的作用，但也带来许多问题：

       一是村镇工业分布零散、规模小日益失去竞争力，处境艰难；

       二是分散布局，严重威胁着生态环境，日益严重地危及着人们的生活；

       三是土地资源浪费；

       四是离土不离乡，兼业农民实际蜕变为业余农民，既阻碍农业的现代化，又阻碍了城镇的发展，进而阻碍第三产业的发展，最终已严重阻碍了经济的发展和生活水平的提高。

       人们虽已务工经商，但依旧过着农耕时代生活，“日出而作，日落而息”，使第三产业的发展失去土壤和环境。当前我国乡镇规模普遍在3.0万人左右，即使全都住在镇上，也因其规模小，只能搞小而全：“一条商街，一个广场，一处公园，一所中学，一家卫生所，一家文化娱乐中心……”虽已铺马路，装路灯，搞绿化，设垃圾箱……有城市外观，却无城市生活内有魅力和气氛。人气不旺，行人稀落，夜幕未垂，店门早闭，毫无诱发消费之氛围。据研究，亚洲四小龙，每增加一个第二产业就业岗位，相应增加1.5~2.9的第三产业就业岗位，而我国仅0.6相差近6倍之多，这和城镇规模有直接的关系。

       城镇化滞后于工业化，制约着农村市场需求和农村经济的发展。

       一种经济结构的模式相应存在着一种发展的空间，当这发展空间趋于饱和时，就必须适时寻求突破，唯有新的模式才会有新的发展空间，这就要求及时地调整策略。体制创新、技术创新的关键是观念的创新，理论的创新。为加速实现现代化企业运作，在空间分布上应向城镇集中，使生产服务设施规模化、集约化、高效化、现代化，降低生产成本。但当前要实现集中的关键还在于降低“交易成本”。

       （二）加强城镇体系的规划和建设实现整体的现代化

       大城市到小城镇必须形成一个城镇体系、大中小城镇协调发展才能实现我国整体的现代化。不同等级城镇承担着不同的职能，提供不同等级的社会服务，这就是建立完整的区域化的服务设施体系，建设区域化的基础设施，避免重复建设。“要把发展重点放在县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域经济、文化中心的作用。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导农村各类企业合理集聚……”（“十五”计划）

       倍数原则，变连续型为阶梯型结构。

       各等级的城、镇、村合理级配，各自承担不同的职能，互补协同，形成体系，形成整体。如中心村是乡村的居住、从事第一产业的基地；集镇是以为农服务的第三产业为主；中心镇则是以加工业及相应的服务业的小区域综合中心；县区中心城市承担地区性中心职能；省市中心以及全国及国际性中心城市。

       （三）城镇化的量与质

       许多领导很看重撤县建市，撤乡建镇，这无可非议，但应意识到这种变化的内涵和责任。城镇不仅应注意其数量，更要注意其质量，这包括物质和精神建设两方面。现代化的城市基础设施的建设，政府在财政上压力很大。（城市固定资产投资基础设施部分，联合国推荐占全市投资9—15%）

       （四）农村城市化，农村现代化和村镇田园化

       农村城市化，除少数乡村发展为城镇外多数乃是农村。农村城市化，如果这个“城市化”被理解为要有城市物质文明，那是对的。但常被误解为要有城市的大马路，高楼大厦，这在不少村镇中屡见不鲜。

       为了避免误解，准确的提法应是农村现代化。这和十五届三中全会的“农村现代化”的提法相一致。农村由于规模小，它不可能配置完备的公共服务设施，但可依靠发达的交通网，就近享用城市的现代物质文明和精神文明；同时，正因为规模小，就更容易亲近自然，和大自然交融，这样就既可有大城市的现代化文明又有大城市所没有的自然环境。

       朱总理在国务院办公会讨论政府工作报告时说：现在城市最大的问题还是城市规划，搞的城市不像城市，农村不像农村。在视察海南时说：城市像农村，农村像城市，这是最大的失败。朱总理说的含意是否可以理解为城市要像城市，农村要像农村，也就是说城市和农村应有区别，提农村城市化很容易误导。

       城乡一体化是指城乡在经济上彼此分工；在政治上互相平等；文化上各具特色，生态环境协调发展的现代化区域。农村现代化的特色在于田园化。

       农村也有它的历史文化，农村景观也是一种文化，美国城市学家芒福德曾说过：“如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应该说，自然环境比人工环境更重要。”农村应当有农村的特色，优点。城市住宅靠阳台弥补充户外的活动空间，农村2-3层房子多占不了多少地，完全可以有自己的庭院。

       三、城市生态与城市特色

       （一）可持续发展问题

       “既满足当代人的需求，又不影响子孙后代他们自己需求的能力的发展” 。

       “可持续”的英文sustainable一词原意是“能支撑住的”，“可忍受的”之意，主要是指人与自然间的供求关系，人类各种活动，对大自然的索取和废弃都应当在生态、环境可承受的范围之内。

       不应损害支持地球生命的自然系统：大气、水、土壤、生物……不是传统模式的发展，而是过渡到节约资源和能源，实施清洁生产和文明消费的经济、社会和环境的协调发展。

       印度甘地总理说：“地球具有足够的蕴藏以满足每一个人的需要，但不能供每一个人的贪婪。”

       （二）生态城市、山水城市、园林城市的核心是人和自然的和谐

       恩格思早已告诫：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”  (《自然辩证法》)“人定胜天”、“改天斗地”、“让高山低头，河水让路”，如果不和科学规律结合，人类将以自己创造的文明毁掉自己赖以生存的环境。

       黄河断流，沙尘暴频顾，清水蓝天难觅。

       北京能见西山天数50年代278天，90年代62天。上海黄浦江1963年黑臭22天，1993年320天。(城导96.7.25延长地球的生命)

       生态城市：1987年前苏联城市生态学家O·Yanitsky，定义“技术和自然充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，而居民的身心健康和环境质量得到最大限度的保护……简单概括为高效和谐的人类栖境”。

       （欧阳修：“三个上”）园林城市：历史上讴歌大自然美的人，都是长期居住在城市里的人，他们有些是达官贵人、有些是不得意的封建上大夫，有的是诗人画家。他们经常嚷着要到名山大川中去，甚至要隐居，自称为“钓翁”、“山人”、“樵夫”，到山林小修山庄、别墅，但绝大多数人一有机会又都回到了城里。这说明一条原则：“居城市须有山林之乐”之美学原则。这是园林城市的本质。

       据上海的研究，乔木和草坪的投资比例为1:10，而产生的生态效益比为30:1，每公顷树木每年可吸收二氧化碳16吨，二氧化硫300公斤，产生氧气12吨，滞尘量可达10.9吨，蓄水1500立方，蒸发水分4500-7500吨。在夏季，树林往往比空旷地气温低3-5摄氏度，冬季则高2-4摄氏度。一棵大树昼夜的调温效果相当10台空调机工作20小时。高质量的绿化是改善城市小气候的最有效手段之一。所以上海绿化贯彻生态第一、景观第二的原则。

       (三)“高标准”、“高起点”、“三十年不落后”

       居住标准问题

       居住标准的引导和控制是事关中国可持续发展的大事，当前我国75%的家，居住建筑还在60m2以下，但少数却大到300、500m2，热销商品房在120m2左右，还有豪宅面积达数千平方米亿元的房价。

       对市场价的商品房，应提倡中小户型，本着资源有偿使用的原则，对超过一定标准的大型商品住宅，应通过税收杠杆进行合理的调节和控制。(建设部原副部长  宋春华)

       《政协委员质疑京城房价》11：1(城导2002.3.7)，联合国人居中心3-5:l政府有责任保证公共资源的公平使用，高消费课以超消费税才公正。开发商追逐高利润，豪宅只要有市场就能获得高利润，这机会正是政府在维护公共资源的公平享用在政策缺位下获得，必然导致中低收入群体利益被侵害。

       当前在实现城市现代化工作存在着一些误区，“热衷于搞华而不实的‘形象工程’、‘政绩工程’，市政建设盲目追求高档次、高标准”(朱总理)，不顾实际的需要，追求大广场、大马路、大立交、大城标。一是讲气派往往大而不当，大而无用：二是精品不多，粗俗低劣设计处处可见。当前不少城市都很抓紧在任职期间做出成绩，这种“只争朝夕”的精神状态对加快城市进步有着积极的作用，但往往又操之过急，逼得太紧，难免粗制滥造，以至花钱买遗憾常有所闻，精品是要反复推敲的。广场被称为城市的起居室，它应当为人的各种公共活动提供丰富多样的空间，让人可亲、可歇，真正体现以人为本的原则。目前国内广场太注意气派、壮观，为短暂参观的人着想的多，为经常使用的人想的少。

       “不顾当地经济发展水平和实际需要，盲目扩大城市建设规模”。

       在城市建设中互相攀比，急功近利，贪大求洋，搞脱离实际、劳命伤财的所谓“形象工程”、“政绩工程”国发〔2002〕13号在城市建筑环境的规划设计中往往也是重参观者轻使用者，甚至连参观者的心理也少有理解。

       波特曼：“在1960年赴南美参加巴西利亚落成典礼的时候，刚看到这座完全由建筑师设计的新城时，我感到非常的兴奋，但不久兴奋就变成了失望，这是一个毫无人情味的地方!除了像军队般排列的巨大建筑群外，一无所有。某些建筑的确十分有趣，但作为一个整体，它显得单调平淡，完全缺乏人的尺度，人的需要和理解。我发现，只要对它看上一眼，就会失去逛大街、转小巷，探幽索微的兴致，因为我已能料到那是怎么一回事了。”

       (四)城市设计和城市特色

       现在许多市领导都认识到城市形象的重要。正如建设部原部长俞振声所说：“市长有两个很大的压力，第一个是经济压力，第二个是来自老百姓的形象压力。城市形象会提高城市知名度，有利于吸引投资。”比如欧陆式、明清一条街风行，这种违背历史，否定传统的做法，梁思成先生在50多年前就警告过：“舍去固有风格及固有建筑，成了不中不西乃至于滑稽的局面”。

       我们既不排外，也不否定历史，而是要肩负起吸收古今中外文化去创造新文化。不少人把城市的特色，形象寄希望于建筑，殊不知这几年全国各地建筑量之大是空前的，大型建筑比比皆是，但有几个给人以深刻的印象?也许上海的东方明珠，大剧院还能算上，但是这些能有特殊造型的公共建筑实在是凤毛麟角，它也只能作为标志性的建筑，还谈不上城市特色，而且这些建筑并非所有城市都能建得起。

       最能创造城市特色的是巧于利用上天赋予的大自然，要像根雕艺术家那样去揣摩，因材构思。济南的“一城山色半城荷。”常熟的“十里青山半入城”，福州的三山等。大自然的是无法模仿的，山、水、城的融合才具有永恒的魅力。但不少人对城市的自然赋给毫不珍爱，大有“要高山低头，河水让路”之气概，马路非笔直誓不休!早在2000多年前，古人就告诫：“因天材，就地利”，“城郭不必中规矩，道路不必中准绳。” (管子)

       近年来，不少城市把城市形象寄希望于“城市设计”，实际上“在学术界上还有很多争议。“从某种程度上说，我们现在不得不使用城市设计作为新的词汇是一种遗憾，这种遗憾源于专业分离所导致的理念与行动的背离。建立城市设计的概念并非要创造一个新的领域，而在于防止基本的环境问题被忽视或被遗弃。”城市设计应贯穿于城市规划的各种阶段，比如在城市总体规划中也有城市的设计问题：城市特色分区、城市空间结构和大自然的协调、标志地段的布局等。而对于项目投资已落实的城市设计，那设计的深度要做到可实施，对空间环境的序列、意境的创造直到小品设计、材料、尺寸……

       而更多的城市设计是对某一地段的城市环境的整体设计，它还不是很具体的建设项目，因此仍然是一种控制、提出设计导则。

       (五)历史文化遗产保护的理性思考

       “当前，我们城市建设中存在的突出问题是，一些城市领导只看到了自然遗产和文化遗产的经济价值，而对其丰富珍贵的历史、科学、文化、艺术价值知之甚少，片面追求经济利益，只重开发、不重保护，以致破坏自然遗产和文化遗产屡屡发生。”（温家宝总理在第三届市长代表大会上的讲话）

       城市的历史文化是城市特色的重要因素，但在发展经济的巨大压力下，在城市快速发展的环境中，在决策层被急功近利的心态所支配，往往造成决策不当，城市的文化遗产遭到破坏。一边动大锤毁真，一边花巨资造假。历史遗产是不可再生的，仿造只有其躯壳而没有其灵魂，尤如逼真的蜡像。历史文化遗产的保护，要根据不同特点采取不同方式。(温家宝)要以“三个代表”为准则。

       重视保护还要科学地对待保护，要历史辩证思考。

       中国绝大数地区的建筑是木构的，因为它是非永久性建筑结构，所以更要珍惜。但又因不同于砖石建筑，维修昂贵，所以保护要精选、保护要多种模式。

       强暴古城，封杀新路？保护再生，协调共生!

       法国总统希拉克在担任巴黎市长时，曾说过：“我不相信，今天的建筑师会比过去的建筑师还缺少创造性。”希拉克说： “城市不应当永远凝固不变，对巴黎来说，凝固就是灾难，每个时代都应该在城市中留下自己的标志。在尽量地保护每个时代的作品的同时，并没有使自己变成化石，变成一个博物馆似的城市。”

       殊不知埃菲尔铁塔建设时(1889年)，曾遭到小仲马、莫伯桑、古诺在内的名人联名抗议。但今天却成丁法国的象征。今天巴黎人应当感谢一百多年前那些勇于为那时代留下标志的人，为巴黎铁塔而自豪，给巴黎增添了新的历史遗产。不新陈代谢就是僵死了的城市。

       凡在现实生活中还有使用价值的东西要做到原汁原味的保存是困难的，因其有生命力，就难免会新陈代谢。“中国文化革命的主将鲁迅先生”。正因他是文化、思想、革命三者的统一，才敢于对保存国粹来牺牲中国呢?还是牺牲“国碎”来保存中国时，斩钉截铁地说：首先要问他“有无保存我们的力量，不管他是否国粹。”倘若没有，那就 “无论是古是今，是人是鬼，是《三坟》《五典》，  百宋千元，天球河图，金人玉佛，祖传凡散，秘制膏丹，全都踏倒他。”《忽然想到(六)》

       “发展是硬道理”，以历史辩证观统一发展与保护。 

       “在出租车上，希腊司机出于礼貌，恭维中国，我作为回敬，恭维他们的历史。没想到他说：‘历史并不重要，重要的是人。我们希腊，人好。’我听了一惊，  果然了得，这一出于人文主义摇篮的声音。

       历史越悠久，越会把人压得气喘吁吁，但重要的是人。

       希腊人懂得轻重，他们拥有马拉松，知道最长的赛跑不能有任何负担，他们拥有维纳斯，知道最美的形体不愿有太多的披挂。

       我们鲁迅也懂，悲叹那位‘早先阔多了’的阿Q，做不好一个正常的普通人。”《人比历史重要》余秋雨

       四、科学、民主的决策和城市规划管理与经营

       李瑞环说，搞好城市规划关键在领导。领导要关心、重视和支持规划工作。搞城市建设的人，就怕遇上“主观、不懂、有权”的领导，不懂不要紧，懂得太多不可能，就怕不懂又不虚心听取意见，他又有权说话算数，这非误事不可。

       (一)复杂系统的决策与系统思考

       对于复杂的城市规划和建设系统问题，凭经验，在短时间内，作即席的拍板，难免挂一漏万。

       正如万里同志说过：“更重要的是，对复杂的经济现象和社会现象进行系统的、多层次的观察分析，并从它的互相联系，互相影响中作综合研究……过去凭个别事例，不作定量分析，就对重大问题作出判断，是吃过很多苦头的。因此应当排除决策的个人色彩，感情色彩，应实现决策的理性化。”

       (二)科学决策的前提是调查、分析和研究

       铜陵港选址北京市绿化隔离地区政策

       (三)现代科学的决策必须是建立谋断分离的机制

       知识的膨胀，信息的爆炸，一个人要做到既多谋又善断则非常之困难，甚至是不可能的，唯一的办法就是建立大脑系统，以集体的智慧来应对复杂的大系统问题。

       建立科学的决策机制，就是要建成高效的大脑系统。有效的系统，系统内部一定是有结构的，即谋与断分离的结构。(1962年加勒比海危机，肯尼迪和兰德公司)

       “谋者”利用各种手段和渠道，收集各方面有关信息，再去伪存真，由此及彼的综合分析基础上，提出可能的备选方案，并说明各备选方案的利弊长短，提供决策者的决策。这很像战时的参谋长领导一班参谋及侦察兵。

       “断者”根据“谋者”提出的备选方案，从更高层次上，通观全局，判断利弊进行决策。

       通常大致有两种类型的决策者，一是风险型，敢冒风险，成则大胜，败则后果严峻，二是保守型(稳妥型)，不求大盈，但求不亏。也就是在决策机制中，决策者的素质是不容否认的作用。

       谋与断之间是有区别的。谋者往往由于其视野多偏重于技术、经济层面的考虑；断者则更综合从政治、社会等更高层面综合更大范围去考虑问题，所做的决策有时并非与谋者推荐的“最优方案”，这是正常的，绝不能简单认为不尊重科学，更难说是不尊重知识分子。

       善于听取意见，经过自己的综合判断，在众议成林中，敢做决断。在这意义上决策者应当多谋善断，这是在健全的谋断决策机制基础上，在一个决策过程中的最终的拍板罢了。(鲁迅爷孙抬驴故事的启示)

这种谋断分离的决策机制要在制度上得到保证。（深圳规划委员会例）

       (四)以对象为导向建立城市规划管理体制

       这首先就是要松绑，责负权及，也就是职责范围内想做的事，基本上应有权去办。这就要求在体制改革重组中，必须将注意力集中于任务、职责范围的科学界定。

       条块问题的解决，不是简单的以条为主，还是以块为主，或条块结合能决策的，而应当研究管理对象特性，界定管理对象的内容和职责范围，才能确立其体制和机构。原则是责负权及，少“婆婆管”，少“办外交”。

       城市是个复杂的巨型系统，它必定存在着等级结构，因此城市管理必须分级。

       分级管理和管理权下放是有本质区别的，分级管理关键是下级应向上级负责，而上级要对下级的管理实行监督；规划管理权的下放则是意味着由下级负责，规划管理主要是向同级政府负责，同级政府对规划管理实行领导与监督，事实证明这种分级管理、权力下放，往往造成为局部利益而牺牲整体利益的后果。

       总之，条块问题是体制改革中的关键，应以管理对象为导向，确立相应的体制。根据建设管理领域的特点，越高层次的子系统，越要制定宏观的政策和发展规划，推进科学技术的进步，因其专业性较强，所以应以“条”为主。而“条”间的协调是非日常性的，是周期性、阶段性的，这应由上级领导负责条间的协调。而低层次的子系统的管理对象则具有明显的属地特征，协调则是日常性的，所以应以块为主。各条“干线穿一孔”，要“落地”就必须以块为主，来组织管理才能有效克服推诱、扯皮，而实现高效化。

       (五)健全规划管理制度

       加拿大温哥华市规划局对城市设计项目审批流程图

       (六)经营城市

       建设城市实现规划目标就必须经营管理今天的城市。在计划经济体制下，城市的资源由国家统一配置，生产由国家统一调度，财政由国家统一分配，人才由国家统一培养，城市的公共物品、公共服务和社会福利供给也均由国家统一承担。政府只有建设管理城市，没有经营管理城市概念。城市建设强调城市基础设施的福利性、公益性；重视建设，忽视经营，政府只是把自己看作城市建设和投入的主体，而不是经营的主体；把城市作为单纯的投入对象没有当作可供开发利用的巨大资源。在向市场经济体制转变中，政府的职能随着转变。

       同时，政府应利用由国家垄断的公共资源，如土地、水等对市场实行宏观控制，从包揽一切的全能政府，变为有限政府，许多事务从政府内部管理转为外部的市场运作。但城市的公共物品、公共服务和社会福利供给仍然是政府的主要责任调控。城市经营的主体是城市政府，客体是城市资产，城市经营既有政府行为，又有市场行为。

       市场是有缺陷的，因为市场的外部效应，私人利益和社会效益往往不一致，可能导致环境恶化、交通阻塞等城市不经济现象，由于公共产品具有消费的非竞争性，因此市场不会主动提供社会的公共产品，而且还要保证服务水平的提高和社会的基本公平，例如向困难群体提供公共产品，通过社会再分配等，弥补市场经济的自发缺陷。

       1、概念

       “经营城市”的概念从本质上讲就是把市场经济中的经营理念、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设中，全面归集和盘活城市资产，促进城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设资金来源。其根本的目的是提升城市功能和可持续发展，增强城市的综合竞争能力。防止为急功近利和部门利益而牺牲长远和全局利益。

       经营城市是向市场经济转变产生的一种新的政府管理模式，但还不成型，还  在探索中。它所包括的许多内容不少是超出了城市规划学科范围，许多是属于经  济学、公共行政学的领域。

       2、城市资产 / 资本经营

       资产是能给所有者或控制者带来利益的一切有形的(城市士地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等)和无形的(开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等)、劳动的和非劳动的资产的总称。

       资本是资产的价值形态，有货币、金融、实物资本。经营资本是高级经营活动，以少量资金控制更多资本作进一步投资，如贷款、发股票、发债券、融资租赁、商业信用、并购与重组等。

       经营方式有承包制、股份制、租赁制、合资合作制、集团经营、兼并经营等。

       3、经营主要做法

       (1) 城市最大的资产是土地，控制土地一级市场，调节土地投放量，“土地增值归公”(政策——体制创新)。运用规划手段增大高价土地(加大路网密度——技术创新)。

       (2) 建立土地储备、掌握足够的直接控制的土地资源(预征)、通过土地出让招标、拍卖制度，土地有偿使用，增加土地收益。

       (3) 采取特许方式，转让路、桥、给排水、污水处理、燃气等基础设施的经营权，吸引资金。

       (4) 把城镇交通、供水、燃气、热力和污水处理等公用事业从政府职能中剥离出来，组建国有资产经营有限公司，以法人身份独立参与市场竞争，发挥城市基础设施的潜能。

       (5) 成立城建投资开发总公司，对城建资金进行归集和管理，通过参与城建项目投资、管理和开发经营，滚动发展。

       (6)盘活和优化现有城市基础设施的存量资产，将资产转让、入股、拍卖、使用权转变、经营权转让等方式吸引资金，进行资产运作。城市公共客运交通，通过出让交通线路经营权，吸引社会资金参与经营，出租汽车通过竟标取得经营权。

       (7) 对城市的开发权、使用权、广告权、冠名权、转让经营权等无形资产进行招标拍卖，发挥无形资产的效益。

       (8) 采用BOT方式建设经营城市基础设施(道路、供水、排水、供气、供热、  公交、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等)实行社会招标。

       (9) 大型城市基础设施项目通过发行股票、债券方式进行融资。

       总之，把政府职能转移到经济调节、社会管理、公共服务上来，调动企业、社会组织、个人参与城市建设的积极性。政府应制定政策、法规等为规范市场，创造公平竞争的环境。