加强纳税评估 建立医药零售行业长效管理机制

青岛市国家税务局

一、内容提要

青岛市国税局按照细分行业评估要求，注重经济与税收关联分析，从《统计年鉴》中发现：近年来“医药零售行业”税收增长缓慢，05年全年申报应税销售收入47523万元，与统计部门公布的行业零售销售收入72218万元相差较大，行业税收管理存在问题。为此，拓宽外部信息渠道，从医保部门获取“医保卡”信息，与纳税申报信息比对筛选疑点纳税人。经过实证调查，集体约谈纳税人，进行评估。在稽查部门配合下，该行业纳税人共补缴税款1005.2万元。之后，整合行业税收管理共性问题提出针对性措施，制定长效管理办法并付诸实施，半年内该行业纳税人申报应纳税款增加1274万元，同比增长54%。

二、案例介绍

（一）分析选案

按照细分行业评估要求，评估分析部门通过经济指标与税收指标关联分析发现：近年来“医药零售行业”税收增长缓慢，行业税收贡献率偏低，其中05年全年缴纳增值税只有1106万元，申报应税销售收入47523万元，与统计部门公布的行业零售销售收入72218万元相差较大，仅略高于社会上估计的医保卡结算收入36000万元（包括医院刷卡结算额，数据来源于inter网信息），初步判断该行业存在一定的税收管理问题，纳入评估重点行业范围。

（二）问题分析和实证调查

1、行业基本情况分析。我市医药零售行业的基本情况是：截止2005年12月31日，共有医药零售纳税人1576户，其中独立核算纳税人719户，非独立核算纳税人857户，独立核算纳税人中一般纳税人45户，小规模纳税人331户，个体双定户343户。该行业总的特点是：大型企业占比小、个体工商业户占比高、“非独立核算”的连锁店多、地域分布不均衡。

2、通过外部数据信息比对，确定问题范围。青岛市国税局争取当地政府支持，从市综合治税渠道和财源建设办公室获取了05年医疗保险卡结算信息，通过与医药零售行业纳税人申报信息比对，结合增值税纳税类型、经济类型和是否连锁经营等因素进行分类分析，发现该行业纳税人不同程度地存在隐匿销售收入少计销项税额的问题。进一步与纳税人征管信息进行比对，发现有44户纳税人未在国税机关办理税务登记，已经办理税务登记的独立核算的纳税人中，有120户纳税人申报应税销售收入小于医疗保险卡结算收入，收入差额合计竟高达5300万元，是疑点纳税人实际申报应税销售收入2603万元的2.03倍。个别纳税人销售收入相差高过40倍。至此我们认为该行业存在的税收问题已经相当严重，突破口选择在如何核实纳税人申报的应税销售收入上。如表：

医保卡收入与增值税申报收入比对表        单位：万元

基层局

户数

医保卡收入

申报收入

差额

税务估算收入

市南

24

1073

447

626

3755

市北

34

2986

1277

1709

10451

四方

26

1914

296

1618

6699

李沧

14

999

449

550

3496

城阳

7

273

46

227

955

崂山

6

56

7

49

196

开发区

9

602

81

521

2107

合计

120

7903

2603

5300

27660

3、实证调查，剖析问题。为验证分析结果的准确性，找出问题的原因和解决方法，市局相关部门联合稽查部门通过对经济性质、税负率、销售额变动率、投资规模、销售毛利率和地域分布等因素综合分析，筛选出部分具有代表性的纳税人，进行实证调查。调查中发现：处于城市繁华地段的大型医药零售商店（简称药店）医保卡收入占全部销售收入比例在50%以上，处于城市偏僻道路的药店医保卡收入占比也不会低于20%。调查中还发现，稍具规模的药店都会设置医保卡收款机和银行POS收款机。通过实地蹲点测算，大多数药店在正常经营情况下，所收取的现金、银行卡（包括支票）、医保卡销售收入比例在7：1：2左右。至此，我们抓住了纳税人少申报销售收入环节的关键点，为下一步问题的定性和定量提供了重要参考依据。

实证调查中，我们归纳了行业管理工作中存在的主要问题：

1）医药零售行业纳税人多为私营企业和个体工商业户，普遍存在会计核算水平低、帐证不全、不设库存明细帐的问题，有的纳税人甚至设置“两套帐”欺骗税务部门，工作中难以从帐面上获得准确商品销售数量和相关成本情况。个别个体药店竟然不按规定办理税务登记，逃避纳税。

2）由于医药零售行业内部竞争激烈，房租、水电、工资的增长，部分医药零售纳税人为获得高盈利，往往铤而走险，直接以少申报收入的方式进行偷税来赚取利润。这部分应税销售收入基本是不需要开具发票的现金交易，难以核实具体数额。

3）在普通发票的使用上存在随意变更品名，开具大头小尾、阴阳票的现象。

从以上问题我们找出了税收管理环节上的薄弱点，从确定销售收入的关键点入手，采取相对应管理措施，强化行业管理，为长效机制的建立打下基础。

（三）立项评估

1、全面部署行业评估工作。市局成立项目组，由征管处牵头，流转税处、所得税处和信息中心等部门配合，借助工作讲评会制度，围绕“行业精细化管理”这一主线，结合实证案例“XX大药房”的纳税情况进行解剖分析（“XX大药房”经营规模已经达到营业面积300平方，年租金近40万元，职工30多人，拥有4台医保刷卡机的状况，申报销售收入只有8000元/月），提出评估立项要求，全面部署行业评估工作。

2、通过集体约谈的方式组织纳税人自查。按照国家税务总局的《纳税评估管理办法》的要求，市局将包括非独立核算纳税人在内的1072户医药零售行业纳税人疑点资料下发基层局，由基层局专门召开纳税人集体约谈会议，提醒纳税人存在的税收问题，同时进行纳税辅导，鼓励纳税人自查自纠，进行补税，并要求纳税人在自查过程中填写《纳税人自查表》，填报与其申报纳税密切相关的信息。这样我们不仅可以让纳税人自行申报补缴税款，还可以直接掌握每个纳税人的基本情况，从整个行业管理的角度掌握第一手资料，为总结行业规律、制定相应管理措施打下基础。《纳税人自查表》中除要求纳税人填写从业人员、资金状况、经营面积、实际所在街道、联营连锁经营等基本情况外，还重点设计了“应税销售收入”栏目，即将申报应税销售收入分为：医保卡销售收入、现金销售收入和其他销售收入三栏，实行了销售收入分类申报。这样既促使纳税人真实填报，又便于管理员审核和判断。

由于税务机关抓住了问题的关键，在纳税人自查中，绝大部分纳税人在自查中能够积极申报补税，在纳税人自查开始的短短5天内，就有189户个体纳税人主动补缴税款101万元，加上后期纳税人自查和所得税汇算清缴，共补缴各类税款459.2万元。这样不仅解决税务机关人力不足、个体征税取证难度大等问题，还在行业内部形成相互监督纳税的良好局面，提高了纳税人税法遵从度。

3、抓住问题不放，对不自查和自查质量不高的纳税人进行评估。经过与纳税人约谈和纳税人自查后，我们根据纳税人自查结果，组织人员对纳税人自查表中有关信息进行了数据采集，通过对纳税人之间的横向分析和与其报送的人员、资金、区域、连锁情况的相关分析，以及现金销售收入、银行卡销售收入、医保卡销售收入的比例关系分析，发现部分纳税人自查后仍有收入申报异常的现象，经过再加工分析，找出没有自查、自查质量不高的疑点纳税人352户，通过《综合数据管理系统——纳税评估模块》组织人员进行评估。

为保证评估质量，我们利用软件互联功能，将需要评估的352户纳税人资料直接通过“管理员待办事宜”下达到基层，并要求管理员通过个别约谈、实地蹲点、问题分析等方式，有理有据测算纳税人应税销售收入，实事求是地进行填写《评估约谈记录》、《工作底稿》和核定纳税人应纳税款。

根据实证调查分析过程中发现的有医保卡收款机的医药零售纳税人现金销售收入、银行卡销售收入、医保卡销售收入在7：1：2左右比例规律，提出用“现金比例确认收入法”测算纳税人全年销售收入。便于基层正确推断纳税人应税销售收入，作为评估约谈的重要参考依据。具体公式如下：

纳税人计算期销售收入（含税）=计算期医保卡销售收入（外部信息获取）+计算期银行卡销售收入（外部信息获取或按比例测算）+计算期医保卡销售收入*现金销售收入与医保卡销售收入比例7/2*修正值（取值范围0.3-1）

对经营规模小没有设置医保卡收款机的纳税人采取保本费用测算法和同地域同行业比较法相结合的办法测算纳税人的应税销售收入。

工作中，由于工作责任明确、方法得当，基层管理员都积极稳妥落实此次评估工作。对于在约谈中对估测的应税销售收入有异议又提供不出证据的纳税人，采取逐户到纳税人实际经营地进行实地调查的方式核实销售收入。调查方式多种多样，有的管理员以普通消费者的身份与柜台工作人员聊天摸底；有的基层局聘请电脑专家，在保证纳税人商业秘密不被泄露的情况下，对实行计算机记帐和管理的纳税人进行当场解码检查并统计销售收入；有的管理员为防止纳税人利用假帐蒙混过关，采取对发票、收据进行突击抽查，并与帐簿核对等办法，核实纳税人应税销售收入。有的管理员学会关联性分析，对经营本地药品的药店进行上游开票单位数据分析，查看其进货量是否真实。总之，在掌握纳税人基本销售情况后，与法人代表约谈，结合商品库存情况和现有帐证情况，有理有据的核定应纳税款。

同时，我们也本着依法治税的原则，实事求是地落实每个纳税人应税销售收入。如在对“XX青岛药店有限责任公司”蹲点落实时，管理员不间断连续三天记录企业现金收入，发现该单位销售的冬虫夏草、燕窝、西洋参等保健品，刷医保卡消费的顾客较多，占其全部收入的79%。根据此种情况我们及时加以调整定额，实事求是地核定补缴税款32万元，妥善解决征税问题。

评估实施过程中，加强与稽查合作，对于经评估有故意偷税行为的纳税人、拒不配合评估工作的纳税人坚决移交稽查部门，按照有关税收政策规定进行严格查处。此次评估部门共移交稽查部门45户纳税人，查补税款共196万元，加征滞纳金10万元，罚款239万元。形成纳税评估和税务稽查良性互动机制，保证评估疑案的有效落实，净化纳税环境。

（四）行业评估结果

经过一个月的努力，全市医药零售行业评估工作取得了显著成效：一是查找到44户漏征漏管纳税人，加强了税务登记管理。二是通过稽查、纳税人自查和管理员评估等工作，共挽回税款1005.2万元，其中：稽查局查处45户纳税人，补缴税款196万元，加征滞纳金10万元，罚款239万元；由1072户纳税人进行自查，补缴税款449.2万元，管理员评估352户，补缴税款108万元，加征滞纳金3万元。三者合计1005.2万元。三是行业评估后纳税人申报真实性显著提高。据统计，06年1-9月全市医药零售行业共申报增值税3614万元，比去年同期2340万元增加1274万元，增长54%。而个体医药零售商店的定税额均不同程度地提高，全市平均调高121％，最高幅度达到348％，有114户纳税人由起征点以下调整到起征点以上。

三、评估建议

确立长效管理办法是行业管理的目的，也是行业管理理念的精髓。把握行业特点和规律，采取针对性管理措施是确立长效管理办法的基本要求，为建立健全相关制度，明确税务机关各岗位、各部门的工作职责。我们在现有征管体制和组织框架内，结合医药零售行业专项治理工作，及时总结工作经验和基层好的做法，归纳提炼出行业日常管理方法，通过研究论证，以青国税函〔2006〕97号文件下发了《青岛市国家税务局医药零售行业税收管理办法》。《办法》主要针对行业税收管理中存在的问题，参照行业特点和规律，规定了针对行业纳税人登记、发票和税控收款机管理、纳税申报、帐簿管理和连锁经营和个体税收管理等五个方面的措施。

1、在税务登记环节，制定“三比对一巡查”的管理措施。针对纳税人不办理税务登记、不设置帐簿，逃避纳税义务的问题，制定“三比对一巡查”的管理措施。“三比对”是指该行业纳税人国地税登记信息比对、国税登记信息与工商信息比对、国税申报信息与医保卡用户结算信息比对。“一巡查”是指对行业治理过程中发现的不设帐簿的纳税人，按照《青岛市纳税人分类管理办法》的要求降为C类纳税人，由管理员按月（季）实施定期现场核查。

2、在发票管理环节，大力推行税控收款机的使用。针对纳税人在普通发票使用上存在随意变更品名，开具大头小尾、阴阳票的问题，我们确定要在医药零售行业推广使用税控收款机。对于使用税控收款机、银行POS机和医保卡收款机的纳税人，保证其发票用量；对于未使用税控收款机、银行POS机和医保卡收款机的纳税人严格限制用票量，并按最低票面版本提供发票；对于未使用税控收款机、银行POS机和医保卡收款机且现金收入占医保卡收入20%以下的，要实行监管代开发票管理。

3、在纳税申报管理上，提出实行分类申报的要求。针对纳税人少申报收入的问题，为了便于管理员及时发现问题，我们采取销售收入分类申报方式。即在正常的纳税申报的同时，要求纳税人分别对现金、医保卡和其他销售收入进行分项填写，凡是当期现金销售收入占医保卡销售收入20%以下的，引入现场核查理念，要求管理员必须实地蹲点落实应税销售收入的真实性。与此同时我们还综合规定了“现金比例确认收入法”和“单位面积确认收入法”的公式，规范一线工作人员核定应纳税款的计算。

4、针对部分非独立核算纳税人不设帐簿或纳税资料信息不全的问题，我们结合跨市、地、区经营汇总纳税的要求做出具体规定：总机构主管税务机关应当对本市内所有分支机构纳税人的帐簿或纳税资料信息进行备案监督，分支机构没有设置帐簿或纳税资料信息不全的，总机构主管税务机关有权对总机构核定其应纳税款。

5、针对医药零售行业个体双定户多的特点，我们一方面及时修改核定征收办法和定税系统的参数指标。将房屋租金、从业人员情况纳入医药零售行业定税的主要参考标准。另一方面对使用医保卡收款机和银行POS机的大型个体药店恢复申报征收，其纳税申报时也实行销售收入分类申报，这样既提高纳税人申报真实性又避免管理员核定不实的问题。

四、本案点评

本案选择小行业整体纳税人作为评估对象，着眼于细分行业的精细化管理，从经济与税收的关联分析入手，加强外部信息综合利用，通过分析比对“医保卡”信息和纳税人申报信息，突破行业管理难点，抓住行业管理关键环节，针对税收违规行为的共性问题，采取有效措施，制定行业管理办法，建立长效机制，是提高税源管理质量的有效途径。

在选案环节，突出加强税收分析、拓宽信息渠道来源的重要性，实现多元化选案。

在评估分析关节，充分利用信息化支持，在市局数据分析、实证调查的基础上，部署基层局落实。提高选取疑点纳税人的准确度。

在约谈举证环节，采取集体约谈和实地核查相结合的方式，督促纳税人自查纠错，提高工作效率和纳税人税法遵从度。

在评估结案环节，注重工作成果的转化，及时分析评估中发现的行业管理的薄弱环节，采取针对性措施，制定行业管理办法，建立长效机制，满足税源管理科学化、精细化要求。

本案取得信息化支持，利用纳税评估软件管理工作，加强工作组织、监督和落实。实现信息化运转是本案的又一大“亮点”。