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中国0-3岁婴幼儿教育政策分析

北京师范大学教育学院　李相禹

　　随着经济社会的发展，婴幼儿阶段的早期教育已经纳入了国家决策视野，婴幼儿教育政策在整个教育政策体系中起着不可低估的作用。本文对改革开放以来，中央政府部门和地方政府部门颁布的政策文件有关0~3岁婴幼儿教育的政策文件进行梳理和分析。

一、0~3岁婴幼儿教育政策梳理
（一）中央政府部门出台的0~3岁婴幼儿教育政策

　　有学者将1978年以来我国0~3岁早期教育的政策划分为如下三个阶段¹：

　　一是含糊阶段(1978~1979)。在这个阶段，托儿所和幼儿园的教育政策混在一起，从政策文本里看不出关于托儿所的具体政策规范，3岁前儿童教育在整个学前教育行政部门的工作中处于边缘的位置。

　　二是保守阶段(1980~1999)。政府在这个阶段出台了几个有关托儿所的法规，对托儿所的性质和有关要求作了明确说明。把这个阶段界定为保守阶段，是因为政府只关注了正规教育机构——托儿所的保教工作，重点在保育上，并且重视的是城市托儿所的保育，而忽视了家庭里3岁前婴幼儿的保育和教育，忽视了社会力量举办的教育机构，忽视了农村3岁前婴幼儿的保育和教育。

　　三是开放阶段(2000~)。在这个阶段，政府强调“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务”。特别将0~3岁早期教育从托儿所机构教育扩展到多种形式的教育，从只关注3岁前儿童的保育与教育扩展到对3岁前儿童及其家长或看护人员的指导。

　　开放阶段也只是相对的开放，有关3岁前婴幼儿教育的条文还只是附属于整个学前教育政策的文件中，并且关于3岁前教育政策的内容所占比例很小，其内容较为抽象，属于理论层面的政策。但是，无论如何，将0~3岁早期教育纳入教育政策的决策主流，3岁前婴幼儿教育就获得了有利于自身发展的政策资源。于是，在不同类型、不同层级的政策文件中，只要涉及学前教育，几乎都有类似“发展0~3岁婴幼儿早期教育”的表述，在这样开放的政策阶段，3岁前婴幼儿教育领域不仅仅是正规教育机构的舞台，各种部门乃至民办机构在这个阶段也频繁涉足。

（二）地方出台的相关政策

　　从中央政府文件来看，0~3岁早期教育政策越来越宽松，但目前尚无独立健全、顺应时势的婴幼儿教育体制。这使得很多教育机构在办学实践中找不到明确而详细的依据。于是，在国家政策的基础上，各地方政府不断出台一些地方政策，逐步收紧政策空间，并使政策更具有针对性。

　　1995年，北京市颁发的《北京市托儿所、幼儿园卫生保健管理实施细则》进一步明确了托儿所卫生保健的管理目的、管理范围。其他省市也先后出台了有关法规，如《青岛市托幼管理条例》、《浙江省托儿所、幼儿园卫生保健工作管理办法》、《河北省托儿所、幼儿园卫生保健工作管理办法》、《四川省托儿所幼儿园卫生保健管理办法实施细则》等。相比较而言，这些政策比较全面具体地规范了托儿所的各项工作，有利于托儿所教育机构的健康发展。

　　进入21世纪，除了教育部门举办的机构外，还存在着民办社区婴幼儿教育服务队伍。婴幼儿教育市场的活跃在营造健康的早期教育社会氛围上起到了积极作用。但是，各地方政府只有加强政策引导，才能使其走上健康稳定的发展之路。

　　总体来看，地方政府出台的有关0~3岁早期教育政策更微观更具体，根据中央政府部门制订的目的性政策来制订行动性政策，尤其是一些经济发达的省市在0~3岁早期教育政策的制订上更加活跃，并能根据实际出现的问题制订相关政策。这个过程也是使政策不断合理化、不断完善的过程。部分省市(如北京、上海、广州)以课题研究带动政策的发展，即课题研究为政策的制订提供依据，研究为政策服务，政策为进一步的研究服务。

二、我国0~3岁婴幼儿早期教育相关政策的评析

　　从政策的发展脉络来看，我国0~3岁婴幼儿教育政策逐步构筑着自己的发展道路，也初步取得了一些进展。但我国早期教育政策是柔性的²，即是一种非强制性的政策，其特点是弹性较大，政策落实情况看市场的需求情况而定。但总体来看，依然存在不少问题。

（一）中央政府部门没有真正重视，地方政府部门无力顾及

　　地方政府尤其是经济发达地区的地方政府开始重视0~3岁婴幼儿教育，陆陆续续出台了一系列比较有针对性的政策文件，但从全国范围内来看，很多地方政府仍无力顾及3岁前婴幼儿教育。由于长期以来0~3岁教养工作属非教育部门管理，各地区教研室0~3岁教研业务研究一直处于无人、无序状态。在政府领导下发挥各部门的协同作用，才能充分发挥不同部门各自的资源优势，共同管理好早期教育工作。

（二）对社会力量办学缺乏政策上的规范与引导

　　目前，在政府无法满足市场需求的情况下，国家政策主张主要依靠社会力量发展学前教育。面对新出现的早期教育机构，政府职能部门在管理上又往往出现无法可依的尴尬局面，如举办者的市场准入、各举办主体的权益保障等方面出现了管理真空，其主要原因是从中央政府到地方政府没有关于学前社会力量办学的法规，造成审批职权不明确，对不同性质、类型、层次的社会力量办学缺乏针对性管理，没有明确的制度和规则等。因此，政府在给予社会力量办学机构更优惠政策的同时，应注重对这些机构加强政策上的规范与引导。

（三）地方政府部门制定0~3岁早期教育政策时，对政策环境缺乏深入分析

　　无论是中央政府部门还是地方政府部门制定的政策，我们都可以从中看出其重点是开展0~3岁婴幼儿教育，提高家长及看护人员的科学育儿水平。然而，在政策内容上，却没有看到各地区的差异。一份合理有效的政策是与其政策环境相配套的，各地的经济状况、文化背景、教育的传统与现状及家长的教育理念等都存在着一定的差异，这些差异性必定带来政策上的差异性。没有对早期教育发展薄弱的广大农村地区发展发展0~3岁婴幼儿教育作出相关规定。

（四）政策文本中几乎没有明确教育经费来源的保障

　　从中央政府到地方政府的政策文件中很难找到关于3岁前早期教育的经费来源的条文，很多文件只是关注了教育方案的内容与实施、机构的管理等，却回避经费这一保障性因素。因而导致至少以下两个问题：一方面，政府没有给0~3岁早期教育以经费上的保障，从而，教育的低投入直接影响教育的质量；另一方面，在积极鼓励社会投资的同时，政府却没有体现其公共责任，缺乏与政府责任相适应的投资体系的指导，导致有些早教机构纯粹以赢利为目的，收费较高，一般家庭承受不起。

　　长期以来，我国国家财政没有专项经费用于引导学前教育事业的发展和改革。实际上，学前教育事业具有很强的公益性，通过财政投入来保障和监督每个适龄儿童接受学前教育的权利，是现代政府一种义不容辞的责任。

（五）关于师资的标准与培训等问题比较含糊

　　中央政府部门颁布的法规中没有关于3岁前早期教育的师资要求与标准，地方政策中只有极少数文件中提到“加强师资培训”，但无具体的措施。而从全国实际情况来看，目前从事3岁前保教与指导工作的人员，其专业地位的定位低，在专业训练、职业规范、在职进修、专业资格制度等方面缺乏完整的法律规范与保障体系，制约着3岁前工作人员队伍的稳步发展与质量的全面提升。因种种政策因素，目前从事保教一线工作人员的待遇严重偏低，极大地挫伤了保教人员的工作积极性，并造成保教质量的下降。³

　　因此，政府应及早制定关于从事3岁前早期教育师资的标准、培训的措施与待遇的政策，确立其在社会上的专业地位与身份。

（六）关于0~3岁弱势儿童早期教育的政策关怀几乎是空白

　　建国以来，我国的幼儿教育投资体制和政策一直重公办、轻民办，重城市、轻农村，重公办教师、轻非公办教师，重正常儿童、相对忽视缺陷儿童和天才儿童。⁴然而，政府的职能首先应该是维持公平，公平的政策法规应具有“保障”或“救济”的意义。政府必须充分关注和支持处境不利的弱势儿童的教育。对于社会上存在的一部分低收入人群和家庭，尤其是处在城市边缘地带的社群，政府应通过对社会弱势人群和农村幼儿教育以更多的政策倾斜与保障，来保证他们在教育发展方面的机会和权力。

（七）3岁前婴幼儿教育主管归属问题仍不明确

　　我国历来沿用由教育部主管幼儿园、卫生部主管托儿所的管理体系。但是，到目前为止，中央政府部门仍无明文规定0~3岁婴幼儿教育由教育部门主管，一旦发生问题，部门之间可以相互推诿，导致谁都能管、但谁都不愿管的局面。

　　为弥补中央政府政策上的空缺，部分省市出台了相关文件。但是，还有很多省市没有从文件的角度规范职能部门的各自职责，导致管理上出现“真空”。

注：

1.何媛,郝利鹏.我国当代0~3岁婴幼儿教育政策分析[J].广西师范大学学报:哲学社会科学版,2009(3).
2.孔杰. 我国早期教育政策的作为和保障[J]. 早期教育, 2003,(07)
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15. 《上海市人民政府办公厅转发市教委等九部门关于推进上海市0-6岁学前教育管理体制改革若干意见的通知》(沪府办发[1999]32号)。
16. 《国务院办公厅转发教育部等十个部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》(国办发[2003113号)
17. 《国家民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，2000年12月。