生锈的英文怎么说:事业单位分类改革的几个难题

事业单位分类改革的几个难题

张焕英

【内容摘要】事业单位分类改革是重新构建我国公共事业体系的重要内容。本文主要探讨了近几年来我国事业单位分类改革中的模式选择、国有资产管理、改革成本与经费、收入分配等的几个难题及其解决途径。
【关键词】事业单位，分类改革，难题

从1985年单项事业改革开始到今天，事业单位改革已经经历了漫长的路程。从2002年十六大以后，我国事业单位改革进入了一个深化阶段。根据中央精神，各地事业单位改革遵循“以非营利机构为主导的公共产品提供体系、构建现代事业法人治理机制与产权制度、实现事业单位社会化”的目标，根据各地实情推进了事业单位的分类改革。原有的事业单位根据其所提供的公共服务或产品的公益性标准被分为社会公益类、经营服务类、行政执行类，这种三分法得到大家的共识，并在实践中加以普遍运用。截止2005年底，部分省市的事业单位改革暂告一个段落，有些省市的事业单位改革正在如火如荼地进行，其中有成功的经验，也有许多需要反思的地方，更有一些在今后改革中需要重点解决的难题。
一、事业单位分类改革模式选择的问题
从理论支持上讲，事业单位的分类改革模式是在充分借鉴国外相关的公共产品理论、新公共管理理论、新公共服务理论等的关于非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）的研究成果，以及国外20世纪90年代以来的社会事业改革实践经验教训的基础上逐渐明晰、形成的。在十六届三中全会后上升为相关国家职能部门的工作意向的，并经过了各地的改革实践。从精减机构与人员，减轻财政负担的角度上讲，这一轮分类改革取得了较大的成效。但，如果从我国公共事业的整体规划设计上说，这种做“减法”的改革模式不一定能取得满意的效果。
我国事业单位三分法改革方案，其设计的核心就是最大程度地实现政事分开，建立公共服务提供主体以非营利机构为主、政府、企业为辅的公共事业体系。这种改革模式实现了政府、市场、社会的三方互动，能够满足社会公众对不同类型、不同层次的公共需求，如果在政府、市场、社会三者之间关系清晰的条件下，的确不失为一个比较圆满的改革模式。但事实上，我国政企不分、政事不分一直以来都是改革的难点，政府、市场、社会的关系远未厘清，这种以国外非营利机构为蓝图设计的事业单位分类改革模式与“我国事业单位的存在背景、组织性质、资金来源、产权基础、运作模式、经营管理、监督机制、政府角色”等方面的现实存在巨大差距。国外绝大部分的准公共产品的提供是由非营利机构提供，政府在很多方面是公共产品的购买者与生产的合作者、监督者。而国外的非营利机构意义上的组织在我国就是民办非企业单位。到2004年年末，我国实有民办非企业单位135181个，就算加上转制后的非营利机构性质的事业单位，要想发挥非营利机构的作用，承接我国庞大的准公共产品的提供任务目前是不可能的。况且，我国还没有相关的法律就非营利机构的社会组织形式、注册、登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式乃至治理结构等作具体而明确的规定，所以，制度平台的缺乏以及非营利机构力量的薄弱就决定了我国事业单位分类改革的路还很长。
为此，不论对事业单位改革模式持何种观点，我们都应该清楚，以非营利机构为重要主体的公共事业体系是我国公共事业发展的远期愿景，那是建立在高度民主、公民社会高度发育、政府与社会良好互动的基础上的。但是，我们也清醒地认识到，这种改革模式对于正在进行的事业单位改革来说有两个关键：第一，通过改革，我们预期形成一个怎样的公共事业体系？有学者提出建立一个与公共服务型政府所匹配的公共服务体系。那么，与公共服务型政府相适应的公共服务体系规模有多大，需要多少人员参与？在改革过程中怎样来整体构思设计？从目前我国的公共事业发展实际来说，由于经济发展、社会进步以及社会公众需求的多样化，我们需要一个更全面、覆盖面更广、不同层次的公共事业体系。真正要建立这样庞大的体系，现有的事业单位的资源可能不是多了，反而是少了。因此，在事业单位分类改革中撤销、合并机构，分流人员的做法不一定符合未来公共服务体系的需要。第二，三分法的改革模式是否完全适合我国正处于经济转型、社会转型的宏观现实以及数量庞大、门类多样、复杂事业单位实际？不同地区、不同行业的分类改革是否应该有所区别？答案是肯定。分类改革模式应该与行业差别、地区差别结合起来。比如：经济发达的东部地区可以选择以非营利机构为主导提供公共服务的改革模式，经济较发达的中部地区可以根据不同行业选择政府或非营利机构为主导提供公共服务的现实改革模式，经济欠发达的西部地区可以构建以政府为主提供公共服务的改革模式，并积极吸引民间资本参与非营利机构的发育。
二、事业单位国有资产管理问题
我国事业单位分类改革是在不知家底的情况下展开的，加之，近几年来事业单位变化较大，准确的事业性资产数据谁也不知道。?据《中国会计年鉴》统计，截至2004年底，行政事业单位国有资产总量为38448亿元，其中事业单位资产总量为27260.2亿元，占全部行政事业性国有资产总量的70%以上，与2003年相比，2004年非经营性国有资产（即行政事业性国有资产）增长了13.1%，其增长速度比国有资产总量增长速度高出2.2%，比经营性国有资产增长速度高出3.2%；从中央、地方占有资产的分布看，地方行政事业性国有资产在全部行政事业性国资中所占比重在80%以上。如此庞大的国有资产由于缺乏统一的管理机构及管理办法以及长期以来行政事业资产监管体系的落后、无效甚至缺位，在实际管理中存在着重复建设、重复购置、超编超标、家底不清、流失严重、漏洞百出等现象。世界银行国有企业重组高级专家张春霖认为，“降低成本提高效率应该成为管理事业单位国有资产的一个工作重点。”
为了改变事业单位国有资产管理混乱的问题，规范事业单位改革进程，财政部2006年6月最新颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》，其中认定，事业单位国有资产是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有(公共)财产，包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。该办法对事业单位国有资产的管理原则、管理体制、配置程序、使用、处置及收入进行了统一的规定，对于今后事业性资产的保值增值提供了制度上的保证，对于事业单位国有资产管理的规范化起到了极大的推动作用。
从分类改革的角度看，该办法规定了改革后事业单位的国有资产由各级财政部门统一管理。但有一点需要商榷是，即行政执法类事业单位的国有资产管理与行政单位类同，企业转制的事业单位的国有资产可采用出售或出租或入股的方式进行处理，这样产权比较明晰，也有利于事业单位改革后的运作与管理；但是，对于改革后转为非营利组织的事业单位的资产也按照同样的方法来处理，是否是最佳之选呢？假定依照该办法将原来的资产界定为国有资产，其管理如办法规定进行，那么这引起未来的非营利机构的运营的独立性与非政府性将如何保证呢？这样一来，事业单位分类改革又怎么能顺利走向非营利机构的目标选择呢？就算是把资产廉价租赁给非营利机构使用，非营利机构本身仍然与政府有着千丝万缕的联系，从改革目标来说，没有完全达到；从机构本身来说，由于没有对资产所有权的拥有，再加上机构融资困难的话，机构的成长就很困难，也难以起到对政府、企业之间的缓冲作用。更不能相对独立地承担某些有公益性的公共产品的提供了。
为此，建议对改革为非营利机构的事业单位，财政部门是否可以借鉴国外非营利机构的管理办法，将其国有资产捐赠给该机构，并结合《中华人民共和国公益事业捐赠法》制定《非营利组织法》，对非营利机构的注册、过程监管、资产使用、收益、处置、转赠等环节进行约束。也就是说，赠与给这些非营利机构的国有资产不能变现处理，在该机构解散或清算时，只能捐赠给其他的非营利机构或公益机构，这样对社会捐赠行为也会起到促进作用，也可以部分解决公益事业“慈善不足”的问题。
三、事业单位改革成本及经费来源问题
有学者把事业单位改革视为对计划经济最核心堡垒的攻坚以说明其难度之大。难度大由各方面的原因造成，其中最根本的原因就在于改革成本及经费来源问题。事业单位的改革成本主要来自以下三个方面：一是事业单位撤销、合并后，以前单位遗留的未还债务，二是事业单位未聘人员的安置成本，三是事业单位改革中的国有资产流失。对第一类成本可以由改革后新设立的单位分担解决，第三类成本则主要信赖于各级财政部门及各事业单位主管部门的共同监管，以防止国有资产的流失；最麻烦的、也是最难解决的是第二类成本，特别是那些转制为企业的事业单位的这部分成本就更为可观。
据财政部财科所国有资产研究室研究资料显示，截止到2005年12月，全国各级事业单位共129.08万户（含自收自支的事业单位），事业单位人员2900万。在这2900万事业单位职工中，有一部分未安置人员会由处处有保障的“单位人”变为处处靠自己的“社会人”，他们的离去需要一大笔钱。有专家认为这是政府为了赎回事业编制所必须付出的成本。如江苏一家209人的事业单位改制为企业，支付了2000万元，包括为职工补缴的社会保险、离职人员的补偿费用以及用来弥补事业单位养老保险与社会化养老保险差额的补充养老保险。又比如，按照浙江省现行政策，给改变身份的事业单位职工的劳动关系补偿款、养老保险和医疗保险的预留款等各种费用人均4万--15万之间。这样高的改革成本支付在经济发达地区是有能力的，但其他经济不发达地区呢，这笔费用从何而来呢？
来源之一是各级财政。人们普遍认为除中央与省级财政之外，其它财政的财力是非常有限的，因而，无法为各地事业单位改革成本“买单”。实际上呢，我国政府的总支出已占到了GDP的22%，这个比例已经不算小了。但为什么会出现财政无钱支付的现象呢？有研究表明，我国财政仍然在为一些从公平与效率来看都不需要政府干预的活动提供资金，而对涉及社会公共利益的公共服务的支出相对较少，这需要各级财政根据改革的重心调整支付优先顺序及重点领域，将财政收入与支出以及政府的政策重点结合起来使用财政资金，并且为监督事业单位的运行提供信息基础。故而，各级财政对事业单位改革的支付以及上级财政对下级财政的专项支持是解决事业单位改革经费的重要途径，也是保证改革成本不向职工分摊的前提条件。来源之二是社会资本。我国社会资本的存量是很大的，特别是发达地区的社会资本力量雄厚。只要政府引导有序，社会资本的参与会大大缓解地方事业单位改革的成本压力，尤其是经济不发达地区的事业单位改革项目，对本地区的投资者可能没有吸引力，但对于发达地区的投资者来说，却可能是“香馍馍”，但这需要各地信息的交流与互换，需要一个中介来连接彼此，这可以是政府，也可以是社会组织。所以，公开、透明的信息提供是非常必要的。
四、事业单位收入分配制度问题
事业单位是我国知识分子集聚的地方。在2900万的事业单位职工中，有70％在教育、医疗卫生行业，文化、科技研究、农业技术服务等行业也占了很大比重，这些专业技术人员和管理人员都是我国的精英。目前，我国事业单位的收入分配类似于行政单位，工资制度、工资结构繁杂，虽然，近几年工资标准几经调整，但仍处于“内行记不住、外行看不懂”的状况，在这种工资分配制度下，最大的弊端就是平均主义，吃“大锅饭”，从工资单上看，差别就那么几十、百来元钱，但实际上的差距因行业不同、地区不同而或大或小地存在，其中差距的主要来源就是工资外收入。据研究，从2000年到2002年，政府向事业单位的预算拨款由3620亿元增加到6590亿元，增长了82%，同期，事业单位创收收入增长了43%，“事业收入”增长了53%；但，这些资源增量被越来越多地用于增加人员和提高工资，在此期间，从业人员增加了23%，平均报酬增加了25%，总的人员支出增长了91%，这种现象在基层事业单位更加明显；在事业单位职工总收入中，工资外收入（包括灵活的奖金与补助等）几乎占到总收入的一半。当然，不同地区、不同行业的事业单位职工的收入也是苦乐不不均的。正是由于对职工工资待遇的偏重，我国事业单位的效率反而不受重视。之所以造成这种局面，一方面，高度集中统一的工资分配模式，削弱了事业单位的分配权限，事业单位自身工资水平、工资总量与社会服务质量、经济效益脱离，最终形成单位躺在国家身上吃财政“大锅饭”的局面；另一方面，对事业单位的预算外收入缺乏监控也是重要的原因。
为了解决这个问题，不少事业单位在改革过程中，配合人事制度改革，进行了趋向于企业绩效工资的工资模式改革，以激发在岗人员的积极性。国家相关部门今年也在对我国收入分配制度改革进行酝酿，其中事业单位收入分配改革的目标和取向已基本确定，即建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，完善工资正常调整机制，健全宏观调控机制，在制度形式和运行机制上与公务员工资制度脱钩。要建立起与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新创造的分配激励机制，充分调动高层次人才和事业单位主要领导的积极性，同时也给予一般工作人员一定的工资上涨空间。
这次事业单位改革目标的预期是好的，但如果在实践中操作不当，就会带来负面的影响，从而会影响到公共事业的整个体系。所以在事业单位收入分配改革实质性推行时，还需要注意几个问题：第一是岗位评价的问题。建立岗位绩效工资的首先要任务是对岗位进行科学的评价与定位，根据岗位的任职要求、责权利、在单位内的地位等，找出不同岗位间的差别，确定相关系数，以区别岗位的重要性程度。由于事业单位以提供公共服务或公共产品为主，有些产出是无法准确计量的，因此，岗位的重要性也没有企业那么容易确定，一旦评价不好，就会影响绩效工资的确定基础了。第二是对不同岗位的业绩和贡献的准确评价问题。岗位绩效工资就是一种计量工资，如何衡量和评价一个事业单位人员的实际业绩是关键。正因为事业单位不同岗位产出的无形性或公益性，其价格无法用市场价格进行衡量，所以，对事业单位人员的绩效评价就容易落入形式，再加上绩效评价体系设定、评价主体、评价程序等一系列操作问题，如果处理不好，反而对在岗人员的积极性是一种挫伤。第三是岗位职务聘任制问题。现在大多事业单位都实行了岗位职务聘任制，但其效果并没有发挥出来，事业单位的生产力仍然没有完全释放出来。究其原因，基于绩效评价上的岗位聘任的动态管理在现实中很难做到位。一岗一薪，岗变薪变，绩效考核变，这不仅需要职工配合，从思想上认识到提高技能、绩效考评与岗位之间关联的重要性，更需要在管理过程中的评价的真实性与平等性，以及评价后相关的配套措施的匹配，如岗位培训、下岗再就业机会等。所以企业管理的实践证明，岗位绩效工资在实际管理中的确是一项能较好发挥激励作用的制度，但一项好的政策还需要切实有效、科学有序的执行才能发挥其应有的功效。

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（作者单位：西南大学）