宁波鼎安电器有限公司:新型社会管理体制催生哪些新理念

在计划体制下，我们是高度集中的计划经济和以党代政的一元化领导体制，就是说经济体制是高度集中的，领导体制是以党代政的。那么，社会管理体制是什么？即党、国家和社会“三位一体”，采取行政命令的方式。在计划体制下，“单位”成了主要甚至是唯一的组织载体，把人组织起来的唯一载体就是一个一个的单位。现在发展市场经济，打破了高度集中的计划体制，这样它就必然要冲破这种行政命令式的社会管理体制。经济基础发生变化了，人对单位的依附作用相对来讲比过去要弱化了。我可以不在你这个单位工作，也可以到其他单位去工作，现在除了全民所有制和集体所有制，还有各种各样的所有制。这种情况下，我们再想依靠原有的“三位一体、行政一体化”的社会管理模式，就难以覆盖住全社会的人了。所以，这就要求我们必须摈弃传统的、以行政命令为主的社会管理方式，建立一种新型的管理社会的体制和方式。
首先，我们探讨一下党的作用是什么？大家可能说党的作用还不清楚吗，宪法规定党是国家和社会的领导者，既代表工人阶级的利益，同时又代表全中国各族人民的利益。这种代表的职能如何履行？怎样才叫正确的代表，而不是越俎代庖式的代替？也就是说在市场经济体制下党在社会中的作用究竟定位于哪里？在计划经济体制下讲党是领导者，实际上成了党是代替者或包办代替者，所以过去讲“代表”就等于“代替”，特别是包办的。可以说，在计划体制下各级党和政府代替人民做了许多无所不包的事情，比如说我们代替人民去选择官员实行单一的委任制，我们代替人民去分配社会资源和财富。其结果怎么样呢？管了许多管不了、也管不好的事情。
在市场经济体制下，党是国家领导者，从党政关系上来说，不能代替国家政权机关去发号施令，不能凌驾在它的上面，成为它的上级，而应该是什么呢？像十六大所说的，主要任务就是提出“立法建议和推荐重要人选”。在党群关系上，党是社会的领导者，但是不包办群众的一切事务，而是组织、支持和引导人民自己管理自己的一切事务。也就是咱们讲的，共产党执政要干嘛？就是要引导、组织、支持人民自己来实行四个民主，发展要依靠人民。由这个定义出发，我们执政党建立的新的社会管理体制，就应该由过去的以行政方式为主，转向现在的以民主方式为主，要各就各位履行各自应有的职能。所以从方式上，从管理的主体上都要实行转变。
其次，我们来探讨一下社会管理的新格局。也就是社会管理的主体应该是什么？过去叫做“三位一体”，现在要适应市场利益主体的多元化，那么“三位一体”就不行了。所以，我们就要由过去的单一的行政化管理，转向多元化的社会管理。多元化的社会管理应该包括以下几个方面:一是市场的经营型管理。就是在经济领域和经济生活上应该充分发挥市场协调和组织的作用。但是，市场是以效率为轴心的，是以追求利益最大化为目标的，无利可图的事情，市场是不会去参与的，比如说保护环境，扶持弱势群体，那都是赔本的生意，市场才不去参与呢，它躲还躲不过来呢。怎么办？就要发挥政府的行政化管理的功能。这是第二点。政府是以公共服务为轴心的，按说，政府主要是以宏观调控的方式来提供公共服务、管理社会，但现在还是微观管得多。所以，政府职能应当转变，因为政府不是万能的，政府的权力也不是无限的，不可能把所有的方面都覆盖到。
现在，政府主要还是采取行政化的手段来管理，就是下级服从上级，这种行政化的管理模式容易出现官僚化和腐败现象。因此，就需要第三方面，即公民的自治式管理。就是动员全社会力量参与社会管理。公民自治管理是以公益和互益为轴心，也为他人提供服务。参与方式，包括资金和钱财的捐赠投入，也包括精力和时间的无偿付出。最后一点，我们是共产党执政的国家，我们还需要发挥党的引导、服务和凝聚作用。这样，社会管理就吸纳了整个社会的参与，而不是像过去那种单一的行政化的管理模式。所以，按照十六届六中全会提出的原则和方向，我们要“建立党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理格局”。
由上述新的理念出发，我们就需要从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四个方面努力，构建起一个不同于以往的党管理社会、整合社会的新体制。
（报告人系中共中央党校党建部教授。中共北京市委讲师团“宣讲家”网站供稿，网址：www.xj71.com）
社会管理；党的作用；新观念；新格局从计划经济转向社会主义市场经济，经济体制发生了根本性的变革，与之相应，政治体制和社会管理体制也必须做出相应的改变。构建新型的社会管理体制，一是明确党在社会中的作用，二是重塑和更新一系列观念，三是探索社会管理的新格局。在计划经济时期，我们不仅建立了高度集中的经济体制、高度集权的“一元化”领导体制，而且还构建了党、国家、社会“三位一体”、“行政一体化”的社会管理体制。发展社会主义市场经济，经济体制发生了根本性的变革，与此相适应，政治体制和社会管理体制也必须要做出相应的改变。那么，构建新型的社会管理体制又需要树立和遵循哪些理念呢第一，党在社会管理中的作用是什么按照宪法规定，党是国家、社会的领导者。按照党章规定，党不仅代表工人阶级的利益，同时也代表全中国人民的利益。这种代表者和领导者的职能在社会管理中如何体现、如何履行
党是社会的领导者，是人民利益的代表者，但领导者、代表者，不等于代替者、包办者，因为党同时又是人民群众完成特定历史使命的工具。关于这一论点，我们党早在七大刘少奇修改党章的报告中就曾明确指出：“共产党人在人民群众的解放事业中，应该到处是、也只能是人民群众的引导者和向导，而不应该是、也不可能是代替人民群众包打天下的‘英雄好汉’。”邓小平在八大修改党章的报告中又进一步指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“引导者”、“向导”和“工具”的认定说明，无论在地下斗争时期，还是执掌政权以后，“政党是民众参与政治的工具”这一政党的本质属性，都是不可改变的。这一“工具论”告诉我们，领导者、代表者不等于代替人民行事，不等于代替国家发号施令。但是，在计划经济体制下，我们各级党组织不仅代替人民做了许多无所不包的事情，而且还凌驾于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群众。其结果；管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义。对此，我们必须重新认识，执政党在社会中到底起什么作用党领导社会的主要方式与手段又是什么党的十五大政治报告明确提出，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十四届四中全会决定又提出要“为人民执政、靠人民执政”。也就是说，党实行代表者、领导者的作用，必须从“为人民、靠人民”这两个方面来理解，如果不是这样来充实和扩展的话，党的领导作用就会滑向代替包办与行政命令的老路上去了。
上述分析说明，执政党的作用是社会的领导者，但领导者不是包办代替人民群众的一切事务，而是支持、组织、依靠人民管理自己的一切事物。从这个作用出发，建立社会管理新体制，就应该由行政命令方式为主转向民主法治方式为主，由党、国家、社会“三位一体”、高度集中转向各就各位，履行各自应有的职能。第二，社会管理的新观念是什么执政党构建新型的社会管理体制，需要一系列观念的更新与重塑，其中最主要的便是从统治的观念转向治理和善治的观念。
什么叫统治什么叫治理和善治我们先从“管理”说起。现在，有经济管理，有行政管理，按照教课书上的定义，行政管理是指：国家行政机关运用国家权力依法对国家政治、经济及社会生活的一切公共事务进行计划、组织、协调、控制、监督等活动。这里行政管理的主体是国家行政机关，即政府；客体是国家公共事务、社会公共事务、政府自身；手段是依法行政。显然，长期以来，我们是把社会管理对象作为行政管理的对象，采用的手段、方法主要是运用权力，依法行政。
但是，20世纪90年代以来，随着科技革命的广泛兴起，中间阶层的不断扩展，民主化浪潮的日益发展，出现了日益壮大的公民社会，也就是在政府、企业之外，出现了大量的民间组织，包括非政府组织、非营利组织、志愿组织等等。它们的出现及其对市场、政府功能的弥补作用，引起了政治学家、社会学家和管理学家对社会治理的重新认识和界定，并据此提出了治理和善治的新观念。他们对社会统治和社会治理做出了如下本质区别：一是主体不同。统治的主体只能是公共权力部门，其权威只能来自政府；而治理的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的结合，其权威依仗的主要并非是政府，而是合作主体之间的持续性互动。二是权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度总是自上而下的单一向度的运作过程；而治理则是上下互动的管理过程，因而是多元的、相互的，而不是单一的。三是遵循的原则基础不同。政府统治遵循的是以法律为基础的正式规则、制度与程序；而治理则以信任为基础，遵循的是协商与同意基础上的规则与程序。而善治则是治理的理想状态，就是政府与公民社会对公共社会的合作管理，是二者的最佳状态。
上述社会治理与善治观念的核心之处，就是政府力量与社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理社会。这一当代社会发展与社会管理的精髓值得我们借鉴与吸收。第三，社会管理的新格局是什么过去，社会管理体制是党、国家和社会“三位一体”，高度集中，这是适应计划经济体制的产物。那么，适应市场利益主体多元化的社会管理格局，就应该由过去的单一管理模式转向多元化的管理模式。它包括：市场的经营性管理。在经济领域发挥市场的主导和协调作用。但由于市场是以效率为轴心，是以利益最大化为目标的，于是就出现了局限性。这就需要政府的行政化管理。市场所无法发挥作用的公共领域，如保护环境、扶持弱势群体等就需要发挥政府的职能，因为政府是以公共服务为轴心的。但是，政府也不是万能的，它只能提供一般性的服务，某些特殊性的服务也难以提供。再加上政府实行的是行政化管理，讲求效率，讲求科层，这就容易出现成本高、官僚化和腐败行为。这就需要动员全社会力量参与，于是就出现了公民的自治式管理。包括城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等。国外称之为第三部门、非政府组织、非营利组织、公民社会等。这些组织不同于企业，它们是以公益和互益为轴心的，参与方式包括资金、钱财的捐赠、投入，也包括时间、精力的无偿付出；也不同于政府自上而下的行政运行机制，它是自愿参加、中立自主、灵活多样和相互信任的。因此，它既可以弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”。但这种弥补也不是万能的，而是建立在市场和政府管理之中，不可能代替市场和政府，只能是对市场和政府的弥补。还需要执政党的引导、服务、凝聚的作用。这就是党的十六届六中全会提出的：建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。其中党委发挥引导、凝聚作用，政府发挥公共服务作用，城乡自治组织发挥协调利益、化解矛盾的作用，社团、行业组织和社会中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这种新型管理格局的提出，可以说既符合现代治理善治理念，又符合我国国情，是具有中国特色的社会管理体制的创新。
以新理念指导新实践 以新作为服务新领域，不断推进社会管理创新
发布时间:2010-11-17 17:59
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来源: 荆楚网
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以新理念指导新实践 以新作为服务新领域
不断推进社会管理创新
杨  智
深入推进“三项重点工作”是中央从改革发展稳定全局出发和总结政法工作及政法队伍建设经验教训的基础上作出的重要决策。今年6月公安部“广东会议”和7月2日省厅第二次全警会议对推进社会管理创新作出了全面部署，既为今后一个时期公安工作提出了新目标、新任务，又为公安工作提供了新方法、新途径。为了贯彻好、落实好孟部长建立“五个机制”、破除“五个难题”和吴永文书记“三个目标、四个结合、六个坚定不移”的讲话精神，黄冈市公安机关确立了以建设“平安黄冈”为目标，以建设“法治黄冈”为抓手，以新理念指导新实践，以新管理服务新领域，加强社会建设，深入推进社会管理创新，不断提高全市公安机关适应社会发展需要的能力和水平的工作思路。具体要做到创“六新”、破“六不”。
一、树立社会管理新理念，切实解决“不愿为”问题。只有真正更新社会管理理念，尊重各方各类利益诉求，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段创新。一是树立社会化的理念。最大限度地争取党委政府、社会各界和广大人民群众的支持，最大限度地依托新的社会组织和基层组织等管理主体，尊重社会自治，助推社会自律，利用社会资源管理社会事务，运用市场机制代替部分行政审批和管理，扩大公安工作的社会参与面，实现由“社会管理政府化”到“社会管理社会化”的管理本位转换。二是树立多元化的理念。更加注重发挥社会和社会组织的职能，积极推动明确公安机关、基层组织、社会组织、社会成员等主体在社会管理中的责任，推动社会结构的有序优化、社会资源的合理配置，承认、保护和促进自主社会的形成，致力于建立和完善多元化、常态化的社会管理体制机制，实现管理职能由一元向多元的转换。三是树立法治化的理念。更加注重将“尊重和保障人权”的宪法规范转化为公安机关保护当事人权益的具体行动，转化为公安机关追求价值、做出决策所遵循的基本准则，转化为严格依法办事、公正文明规范执法的生动实践，实现由“人治”到“法治”的转换。四是树立专业化的理念。更加注重社会管理范式的转变，变公安机关全职全能为专职专业，把主要工作精力放在日常管理、监督和查处上，把主要着眼点放在维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题上，把主要突破口放在更加便民、利民、惠民上，实现由全能型到有限型管理范式转换。
二、集合社会管理新力量，切实解决“不能为”的问题。要科学界定和划分公安机关和基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及社会成员的职责，共同履行社会管理主体的义务，进一步完善社会管理和公共服务。一是要充分依托基层组织。要在流动人口和出租房屋管理、刑释解教人员管理帮教和青少年社区矫治等“社会人”管理工作中，充分发挥居委会、村委会等基层组织的作用，通过建立通报机制、衔接机制、责任机制，落实管理措施，实施有效管理。二是要充分依托社会组织和中介机构。目前，各类行业管理协会、教育培训组织、经济社会事务所、交易市场等社会组织和中介机构层出不穷，特别是网络等新兴中介交流平台不断涌现。一方面，要依托这些组织和机构去履行社会管理职能。另一方面，要强化对这些组织和机构的阵地控制工作，使这些阵地为我所用，不失控、不漏管。三是要充分依托机关、企事业单位。严格落实机关、企事业单位的防火、防盗、重点人稳控等安全防范内部管理责任，落实人防，坚持物防，扩大技防，确保内部安全。四是要充分依托社会成员。要加强对群众的法制宣传教育，增强群众守法维权意识、防范自救意识，减少和遏制重大恶性案件和交通事故、火灾、治安灾害事故的发生。五是要切实加强与政府其他管理部门的协作。要加强与司法、民政、劳动和社会保障、教育、卫生、文化、工商、财政、安监、民族、宗教、政府应急处置中心等行政管理部门和金融、保险、证券、水电气热等行业监管部门的联系沟通，建立联席联动工作机制，共同推动社会管理创新。
三、运用社会管理新方法，切实解决“不善为”的问题。一是加强“大情报”工作，提升情报信息动态掌控水平。全面推进“公安信息化建设。在已经初步实现重点人员动态管控和重大案事件预警研判部、省、市三级联动的基础上，进一步加强数据信息质量，推动情报信息综合平台的深层次应用。二是加强人口管理，提升人员动态管控水平。对流动人口推行“以房管人、以业管人、以证管人”的管理服务新模式。对“七类重点人员”，建立常态化预警管控机制。对一些特殊人群，要协助配合有关部门逐一落实社区矫正、工作安置、教育培训、帮教管控等各项服务措施。三是加强社会治安排查整治，提升重点地区社会治安管控水平。要以城中村、城乡结合部等为重点地区，以小旅店、网吧以及其他人员聚集场所等为重点部位，以“七类人员”为重点高危人群，以黑恶势力长期横行、社会治安长期混乱、群体上访和群体性事件长期高发、交通火灾隐患长期存在等为重点问题，深化社会治安重点地区综合治理，实行分级挂牌整治，努力使这些地方成为经济发展、环境改善、安全和谐的地方。四是加强公安行政管理，提升安全生产动态监管水平。在道路交通安全管理上，严格规范交通秩序，严厉查处交通违法行为，严肃处理交通事故，大力遏制群死群伤恶性交通事故发生。以落实消防安全责任制为重点，构筑社会消防安全“防火墙”工程，着力提高全社会预防火灾的能力。以深入开展治爆缉枪专项行动为牵动，积极推行民用爆炸物品“一体化管理模式”，加强对剧毒危险品的排查、封存和销毁工作，防止枪支弹药、危险、爆炸物品流失社会。五是加强公共管理服务，提升便民利服务水平。以流动人口为重点，探索推行中小城市和城镇户籍管理制度改革，推进城乡一体化进程。六是加强社会治安防控网络，提升动态条件下的社会治安管控水平。积极推进街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网、“虚拟社会”防控网“六张网”建设，努力形成点线面结合、人防物防技防结合，打防管控结合、网上网下结合的动态社会治安防控网络。
四、建立社会管理新机制，切实解决“不常为”的问题。一是改革现有公安管理体制。要按照精简、统一、效能的原则，有效整合公安机关内部资源，精简管理层级，盘活一线警力，理顺职能分工，合理划分事权，创新警务模式和工作机制，达到“无增长改善警力”的目标，最大限度地发挥公安机关的战斗力。二是创新打击犯罪工作机制。建立公安机关整体打击犯罪工作机制，包括打击犯罪合力的生成机制、专业力量的管理使用机制、奖励激励机制等，形成全警共同承担打击犯罪责任的新格局。三是深入实施城乡社区警务战略。合理调整警力配置，科学组织警务活动，实现警力下沉、保障下倾，搭建社会管理服务新平台。四是完善突发事件处置机制。按照构建“扁平化”指挥体系的要求，探索建立信息灵敏、指挥高效、联勤联动、反应迅速的应急指挥处置机制；健全完善群体性事件预警机制、突发事件应急保障机制；着力提高现场处置水平，确保一旦发生突发事件，能够及时、妥善、有效、科学处置。
五、管控社会管理新领域，切实解决“不敢为”的问题。一是要掌控虚拟社会。要提高对互联网的认识，注重研究互联网的内在规律和规则，充分运用法律、行政、经济等手段，要象管理现实社会一样管理虚拟社会。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。二是要掌控新社会组织。要致力于对新社会组织的研究，建立分类管理制度，积极探索加强日常监管的有效办法，按照社会组织发展规律施以有效监管，健全和完善相关管理制度。三是要掌控境外非政府组织。对境外非政府组织，我们要依照法律法规，健全日常监管机制，做到依法、有序、有效管理，发挥其正面作用。四是要掌控新经济组织。要进一步增强服务经济建设的意识、创新服务经济发展的举措、营造服务经济发展的环境，通过服务实现管理目的，激发新经济组织的发展活力，为经济社会更好更快发展保驾护航。
六、培养社会管理新能力，切实解决“不会为”的问题。一是培养民警的学习能力。民警要有接受新事物、学习新知识、掌握新本领的能力。要始终抓好思想政治建设，落实轮值轮训制度，深入开展中国特色社会主义理论体系教育、社会主义法治理念教育、职业道德教育、人民警察核心价值观教育，增强民警的综合素质。二是培养民警的创新能力。要营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，充分调动和激发广大民警尤其是基层民警的首创精神，把解放思想、改革创新作为改进和加强公安工作的一条根本要求，不断地研究新情况，掌握新特点，把握新规律，解决新问题，推动公安工作在新的历史起点上不断取得新发展、迈出新步伐。三是培养民警的社会工作能力。新形势、新情况、新变化，要求民警不断要有群众工作能力，而且要有社会工作能力，要善于同社会各阶层、社会各领域和各色社会成员打交道，做到进得了门、说得上话、办得了事。四是培养民警的社会管理能力。要坚持在服务中实施管理，在管理中体现服务，实现管理与服务的有机统一，要进一步转变管理理念，在法律允许的框架内，依法降低行政许可门槛，简化审批手续。做到管而不死，活而不乱。五是培养民警的舆论引导能力。要敢于面对媒体，善于沟通媒体，通过正确舆论引导，快速、准确地正面宣传公安工作取得的成效，树立公安机关的良好形象，提高人民群众对公安工作的满意度。
（作者系黄冈市委常委、政法委书记、公安局长）
西方现代公共管理新理念与我国“大城管”模式
作 者: 丘树宏   类 型： 艺术理论   发布时间： 2008-12-31   浏览次数: 1425

（“大城管” =“ 小城管” + 社区建设 + 经营城市）
导 言
20 世纪 80 年代中期以来，由于西方各国政府致力于迎接技术变革、全球化和国际竞争的挑战，其公共部门已经发生了非常重要的变化，一直以来占主导地位的公共行政的传统模式逐步转变为“管理主义”或新公共管理的模式。这些现代公共管理的新理念，使西方的政府管治的观念、方式和方法等发生了根本性的变革，从而大大推进了国家的经济社会发展。作为现代公共管理重要方面的城市管理，同样也发生了重要变革。中国正在建立和完善社会主义市场经济体制，正在面临政治多极化、经济全球化的全面挑战，正在进入城市化的高潮，传统的城市管理理念、体制和方式方法已经越来越不适应现实和发展的需要，如何学习西方现代公共管理新的理念，借鉴其成功的实践，探索一种适合于中国城市发展需要的新的城市管理理念与模式，已显得十分的迫切和重要。
西方现代公共管理新理念的主要特征，集中在适应市场机制和经济社会发展要求上。不仅从规模、活动范围等对政府进行改革，而且更重要的是从管理体制和运行机制等方面对政府进行深层次的改革。改革的主要方向是逐步缩小政府规模，减少政府的活动范围，从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。根据市场经济特点，一方面，在公共管理中积极引进私营部门中较为成功的理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营化、社会化过程，让社会各方面更多地参与公共事务和公共服务管理。同时，在明确区分公共部门和社会公众包括民营部门的不同责任的基础上，加强政府的管治等应有责任。
西方现代公共管理的新理念是一个综合的系统理论，它与现代城市管理关系比较密切的原则主要是： 1 、以人为本的原则； 2 、系统管理、综合管理的原则； 3 、市场化、社会化的原则； 4 、可持续发展的原则； 5 、法制化的原则； 6 、经济效益的原则； 7 、现代化的原则。
一般地说，城市管理有广义和狭义之分。广义的城市管理是指对城市的管治（ Urban Gover nance ），即政府规划和管理城市公共事务的所有行为，是一个关于城市中合法公共利益的决策系统；狭义的城市管理基本等同于市政管理（ Urban Management ），主要是指政府对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导与管理。本文所阐述的内容主要是狭义的城市管理中的“管理”，基本上不包括城市规划和建设，但又包含了广义的城市管理中的一些内容，属于城市管理的中观范围，因此笔者定义为“大城管”，并给其一个等式即：“大城管” = “小城管”社区建设 + 经营城市。
由于中国属于发展中国家，西方的现代公共管理包括城市管理理论不一定全部适合中国，或者说中国全面学习和实践西方的现代公共管理与现代城市管理理论还需要一个长期的过程，因此本文在阐述中国“大城管”理念与模式的时候，也将这个原则作为一个重要前提来定位。也就是说，本文探讨的是中国从社会主义初级阶段向现代文明社会转型时期的一种过渡型式的城市管理的理念与模式。
按照以上原则，本文结合作者自己在珠海市任职城区区委书记 4 年的城市管理实践，尝试探讨适合与中国目前现状的一种新的城市管理理念与模式——“大城管”。
第一章 国内现有城市管理模式的缺陷
与创新的必要性
一、国内现有城市管理模式的缺陷及原因分析
我国传统的城市管理模式无疑曾经发挥过重要的历史性作用，但随着现代城市的发展和经济社会的日益变化，这一管理模式的缺陷与不足越来越突出，其最核心的问题，主要是框固在市政、园林、环卫等物质形态的管理上，专业部门、专业队伍孤军作战，忽视了社会形态、经济形态的利用和管理，缺乏最根本的源泉和动力，缺乏统筹协调、综合系统的机制保障。
( 一 ) 城市管理理念亟待创新，重生产轻生活、重“硬件”轻“软件”、重管理轻服务、重眼前轻将来的陈旧观念，妨碍城市建设、管理、经营水平的提高。 长期以来，在“先生产、后生活”的思想影响下，国内大多数城市建设管理走的是一条以生产建设为中心的发展道路，主要考虑的是城市企业数量的多少、企业规模的大小、企业产值的高低，并主要以城市经济发展指标衡量城市建设管理工作好坏的重要指标。为此，一些城市拼命地上工业项目，想方设法多办企业、办大企业，而较少人关注市民生活质量的提高和生活环境的改善，使城市难以成为人们安居乐业的家园。我国六、七十年代，城市化在人们心目中的形象是“根根烟囱，齐向蓝天写喜报”，就是典型的表现。在城市建设管理中，偏重于城市有形的外在基础设施等“硬件”建设，忽视城市社区建设、文化建设，使一些城市成为没有灵魂的水泥钢筋浇灌物。一些城市管理部门和人员颠倒了主客体关系，在城市管理过程中忽视了管理对象是物，服务对象是人的特殊性，凡事只强调管理，尤其是行政性的管理，甚至还带有一些粗暴，忽视了法治管理和教育疏导，使得一些部门和人员有时可以借加强管理之名，限制市民的行动自由，妨碍市民对良好生活的追求，最终容易造成管理部门和人员与市民之间的不理解、不信任或甚至对立的状态。
( 二 ) 城市管理体制落后，权力过于集中，造成权力上浮，管理运行机制、不到位、不通畅。 城市管理的人、财、物和责、权、利都集中在城市政府的职能部门中，而这些部门又多浮在上面，管理严重不到位。城区政府和街道办事处未能真正起到城市管理的“主体”作用，责权利不到位，导致城市管理出现许多“真空”地带，缺乏高效有序的管理运行机制。
( 三 ) 城市政府职能转变滞后，片面注重前置审批，轻视后续服务监督；有关部门职能交叉重叠、政出多门、管理机构臃肿，缺乏权威的统一协调机构；政企、政事、政社分开不彻底；一些政府职能部门因利益驱动而导致越位、缺位现象较为严重。 一些城市管理职能部门及其工作人员没有将城市管理看作是一项庞大的社会系统工程，认为城市管理仅仅是规划国土、园林绿化、市政环卫、城管监察等职能部门的事情，与本部门工作无关，有利可图时积极参与，无利可图时敬而远之，强调分工多于合作，使城市综合管理整治往往有名无实。一些部门单位不能主动适应建立发展社会主义市场经济的客观要求，抱住部门利益不放，不能彻底转变政府职能，与民争利，甚至为了部门利益而带头执法犯法。例如：各地城市存在的较为普遍的违章乱搭建现象，既有违章户自身的原因，也有某些部门执法不力，以权谋私，搞权钱交易的原因。一查违章乱搭建大户的背后，往往都是关系户居多，正是由于盘根错节、错综复杂的关系网起作用，这些违章大户才敢于肆无忌惮地继续乱搭建。由于政府部门专注于事务性的审批，从部门利益出发开展工作，因而在城市管理工作中忽视服务监督，与老百姓生活工作密切相关的热点、难点问题得不到及时有效解决，各种违法违章现象得不到有效遏制或处罚，损害了政府信用和威信，丧失了政府在城市管理中的权威性。
( 四 ) “依法治市”建设相对滞后，城市管理无法可依、有法不依、违法不究的现象较为严重，妨碍了城市管理工作的正常进行。 一方面，现有的有关城市管理方面的法律、法规不健全、不完备，可操作性不强，致使许多城市管理行为无法可依，出现一些城市管理的“真空”、“盲区”或“死角”；另一方面，城管部门及其工作人员和市民法治观念淡薄，在“依法治市”过程中表现出诸多的不协调、不适应，城市管理执法工作遇到较大的障碍和阻力，以言代法、以权压法、以情执法的现象较为普遍，损害了“依法治市”的权威性；再一方面，对各种源于城市管理部门工作人员及市民的违法违章行为失之于宽、失之于软，处罚力度不大，难以起到应有的震慑作用。
( 五 ) 传统的市政、园林、环卫、绿化等城市管理工作亟待摆脱以行政管理方式为主的旧格局，向社会化、市场化方向转轨。 目前，这一层次城市管理存在的主要问题在于：一是事业单位市场化、社会化改制相对滞后，各部门机构臃肿、冗员过多，服务效率低下；二是上述工作尚没有由政府财政主导型向市场竞争主导型方向转变，庞大的城市建设维护资金需求成为各级城市政府身上沉重的财政包袱，加上以往的投资欠账过多，使得政府在这方面的费用入不敷出。由于城市建设资金没有引入市场机制，政府财政拨款使用效益低下，往往被化成“人头费”吃掉或公款私用，其中滋生出不少腐败；三是对上述部门如何进行市场化、社会化改制，以及在改制后如何体现政府的公共职能，如何使转制后的单位在市场经济条件下实现良性循环发展，政府还缺乏一些相关的配套政策支持；四是上述工作内容陈旧、方式简单、手段落后，不能满足市民生活水平日渐提高、城市管理水平日渐提高的要求。
( 六 ) 社区建设起步晚，距改善市民生活环境，树立城市良好形象的要求还有相当差距。 它们主要表现在：一是受传统体制、观念的束缚影响，人们还习惯采用政府主导型的体制推进社区建设，政府既是“运动员”又是“裁判员”，社会基层自治组织作用发挥得不够，使城市政府陷于事务性管理之中，经常处于矛盾的焦点，不利于政府集中资源精力搞好宏观调控和公共服务。二是在城市管理过程中重视发挥专业队伍的作用，忽视社区和市民的力量和作用，社区和市民的关心度和参与度不高，缺乏凝聚力和推动力。三是社区服务建设不能满足市民生活需要，政府提供的免费服务较少且“官气”浓厚；市场化的营利性服务亟待规范、扶持、健康发展，服务质量有待进一步提高；社会慈善性服务有待于进一步扶持、规范、完善。四是社区文化建设更多的侧重于文体活动，如何适应形势发展要求，建设学习型社区，提高居民素质，提高城市文化品位考虑着眼点不多。
( 七 ) 经营城市理念滞后、方法简单、手段落后，经营城市效益有待进一步提高。 受传统观念、体制、机制的影响，国内对经营城市知之不多，认识有偏差。多数城市存在城市公共资源分散、空置、浪费现象。有的不懂得经营城市的真正内涵，认为经营城市就是把城市的有形资源拍卖、转让；有的仍习惯于用行政手段经营城市，不懂得运用市场机制经营城市；有的片面注重有形资源的利用，忽视无形资源的开发；有的在经营城市中片面注重经济效益而忽视社会效益、环境效益，追求短期利益而忽视长远利益。究其原因，主要在于不能正确认识城市经营主要是整体经营、资本经营、品牌经营、形象经营，因而对城市经营在认识、操作、考核上存在一定的偏差。
二、构建现代城市管理模式的必要性和重要意义
( 一 ) 是适应城市化进程不断加快，城市化水平不断提高，城市管理任务日益繁重的工作形势需要。 今后，随着我国城市化进程的不断加快，将会有更多的农村走向小城镇，小城镇走向中小城市，中小城市走向大城市，大城市走向城市带、城市圈，由此推动农村城市化、城市一体化的进程。在城市化进程发展过程中，城市也逐步实现由“量变”到“质变”的深刻转化，人们对城市建设管理提出越来越高的要求，人们希望不仅要管往城市，更需要管好城市，营造人人安居乐业的美好家园。这样一来，城市管理得好不好，既要看它的“硬件”建设得如何，更要看它的“软件”服务怎么样，是否体现和贯彻了以人为本的宗旨。显然，面对这些城市管理出现的新形势、新任务、新特点、新情况，用老的城市管理观念、旧的城市管理体制、落后的城市管理方法与手段是解决不了新问题的，必须在城市管理模式上进行创新。
( 二 ) 是城市管理科学化、现代化、法制化的客观要求。 城市管理是一项庞大的社会系统工程，其组成要素众多、结构复杂，既有定量的可控因素，又存在一些非定量的不可控因素，如果有一个因素或环节出现问题，就有可能导致城市系统功能紊乱，影响城市整体功能的正常发挥。因此，现代城市管理要求科学化的管理，而不是经验型的管理。它不仅要求在城市管理中有科学的理念和思维方式，而且要求有科学的预测、决策、计划、组织、执行、监督过程，凡事不能从主观臆断出发，仅凭经验做决断，避免城市管理出现大的失误或偏差。现代城市发展出现了许多不同于传统城市的新特质，城市发展规律也出现了新变化，尤其当城市发展进入信息网络时代以来，城市管理现代化的问题开始提上议事日程。谈到城市管理的现代化，首先是管理观念的现代化，即：在城市管理中树立时效原则、服务思想，倡导以人为本，促进社会、人口与自然环境的协调发展。其次，城市管理现代化体现为管理体制、管理方式、管理手段的现代化，要努力构建与发展社会主义市场经济要求相适应的、符合现代城市管理运行规律的现代城市管理新体制，转变以往以行政管理为主要方式手段的旧方式，积极运用经济、法律、行政、心理等多种方式手段综合管理城市，实现城市管理的良性循环。从某种意义上讲，现代市场经济是法制经济，现代国家与社会管理需要法治管理，作为国家有机组成部分的城市同样需要法治管理。通过实行法治管理，既可确定城市未来的发展方向和功能定位，确保城市不因各种人为因素的变化偏离既定的发展方向，又可以规范政府、市民、社会组织在城市管理中的权利义务，把各种与城市管理有关的政府行为、个人行为、社会行为纳入到法治管理的范畴内，使城市管理沿着规范化、稳定化的方向发展。
( 三 ) 是适应全面深化城市经济、政治体制改革，加强城市社区建设，发展社会主义基层民主政治的需要。 随着我国城市化进程的进一步加快和城市化水平的不断提高，城市的规模将不断扩大，城市管理的各项任务也将更加繁重。同时，随着城市经济、政治体制改革的不断深入，政府机关、企事业单位办社会的现象将一去不复返，其原来承担的社会职能将交给社会，“单位”体制逐步向“社区”体制过渡，福利型的社会服务开始向福利型、营利型服务兼有形式转变，人们与社区的关系将更加紧密，对社区的要求将越来越高。面对这些新情况、新变化，如果还继续沿用政府包办一切的做法既无可能，也不现实。因此，社区建设的重要性凸现出来。社区建设是现代城市管理的一项长期的基础性工作，这项工作做得怎么样，事关城市管理工作的兴衰成败，事关国家政权基石的稳固与否，因此不可等闲视之。
( 四 ) 是迎接 WTO 带来的机遇与挑战，参与国内外合作与竞争，整合城市资源、优化城市结构、强化城市功能、树立城市形象，促进城市社会经济全面发展，提高城市综合竞争力的内在要求。 我国正式加入 WTO 之后，国内城市建设发展将面临全新的机遇与挑战，城市之间的竞争合作从国内发展到海外，城市之间的以基础设施、工业化水平为主要内容的竞争转变为以人的素质、城市的科技实力和可持续发展潜力为主要内容的综合实力竞争，竞争的领域、范围、层次、深度较之以前有了很大的不同。为此，城市管理也不再局限于市政、园林、环卫、绿化等日常性的工作，更重要的在于，把整个城市各个组成要素当作一个完整的、系统的资源加以开发利用，从经营城市的角度出发对城市管理重新认识，不断创新城市管理模式，适应经营城市的新要求。
第二章 现代城市管理模式“大城管”的
概念、特征和基础原则
通过以上对现代城市发展的特点、趋势以及现有城市管理模式缺陷与创新必要性的基本分析，笔者认为，要想促进现代城市的健康发展，就必须努力构建新的城市管理模式，这种新的城市管理模式应该与传统城市管理模式有质的区别。因此，笔者提出了“大城管”的理念和模式。
21 世纪九十年代以来，“大城管”的概念曾多有提及，但一直未能引起各界的重视。其主要原因，一是仅仅提出一个概念而已，并未阐述其内涵和外延；二是内涵和外延不够明晰；三是对其内涵和外延的阐述实际上还停留在“小城管”的层面，并没有质的突破；四是迄今为止还未见有对“大城管”概念和模式较为成形的定论。笔者所提出的“大城管”的理念和模式，用一个简单的等式来表示就是： 大城管＝小城管＋社区建设＋经营城市 。如果说过去的城市管理模式侧重的是市政、园林、环卫、绿化管理，侧重的是对城市“物”的管理，我们可以称之为“小城管”的话，那么现代城市管理模式就不仅包括作为城市发展中物质形态的原有“小城管”的全部内容，更突出了作为社会形态的城市社区建设和作为经济形态的经营城市的内容，突出了对城市“人”的服务和城市资源的经营。
一、“大城管”的概念及其基本内涵
( 一 ) “大城管”的概念界定及相关内涵分析
目前，国内关于“城市管理”的概念较多，但有关“大城管”的概念尚无或尚未成型。为了研究方便起见，笔者仅能从一般的意义出发，对“大城管”的涵义进行初步界定。所谓“大城管”，就是城市管理者在 整个城市规划、建设、管理过程中，自觉遵循现代城市发展与城市管理的一般规律，运用经济、法律、行政、心理等各种手段，发挥政府、企事业单位、社会团体、市民等城市管理主体的力量，通过对整个城市环境、城市社区、城市有形（无形）资源的有效整合利用，提高城市的综合功能和整体效益，促进城市社会、经济与人口、环境、资源的全面协调发展。具体来说，“大城管”的第一个层面是“小城管”，即原有的市政、园林、环卫、绿化、市容市貌等传统城市管理工作，这是“大城管”的微观基础；第二个层面是社区建设，它包括社区规划、社区人口、社区环境、社区卫生、社区文化、社区安全、社区服务、社区行政管理等方面的内容，这是“大城管”的核心；第三个层面是经营城市，主要包括对城市各类资源的市场化利用，这是“大城管”的物质基础和保障。
( 二 ) “大城管”的系统分析
1 、“小城管”是“大城管”的微观基础和外在表现。之所以在摒弃“小城管”旧观念之后，仍然把“小城管”作为“大城管”的一项基础性工作来抓，在于任何城市管理都必须建立在“小城管”的基础上。没有良好的“小城管”作为基础，以人为本的社区建设就无法正常进行，经营城市的目标也难以实现，因为上述市政、园林、环卫、绿化、市容市貌等工作可以为社区建设和经营城市提供良好的物质基础。与此同时，“小城管”的各项工作是城市的重要组成要素，它在充分发挥自身功能的同时，对城市其它要素结构的优化和功能的发挥起着应有的促进作用。就“小城管”的功能而言，主要在于强化城市的基础性功能，树立城市良好的外在形象，改善社区居民的工作、生活环境。
2 、社区建设是“大城管”的核心和灵魂所在。城市是由“单位”、人和各种资源所组成的有机的自然一－人工大系统。在这一大系统中，身为万物之灵的人始终占据着主导性地位，城市资源的开发利用，城市的规划、建设、管理，无不围绕着改善人的生存环境，提高人的生活质量，促进人的全面进步，实现人与资源、环境的协调发展这一终极目标而展开。“小城管”侧重的是对城市“物”的管理，侧重于对城市基础性运营“硬件”的管理，其目的在于加强、改进、完善对人的管理和服务。因此，待“小城管”营造出良好的城市自然生态环境之后，更重要的在于加强社区建设，加强对城市“单位”和“人”的管理，实现以人为本的现代城市管理宗旨。
城市是由无数个社区所组成的，城市社区是观察和了解城市的一个窗口，也是城市社会系统稳定的基础。随着城市化进程的不断加快和城市化水平的日益提高，以及城市市民对城市工作、生活环境要求的进一步提高，当人们从“单位”附属物向“社区”成员角色转变之后，社区开始成为城市居民安居乐业的重要场所，城市居民与所居住社区的联系也越来越紧密，社区在现代城市管理的地位和作用也越来越重要。由于人具有主观能动性，当社区建设满足人的需要，促进人的全面发展之后，具有较高素质的社区居民可以理解、支持、参与、配合“小城管”和经营城市工作，为它们提供良好的人文社会环境。通过卓有成效的社区建设，还可以营造良好的城市形象、城市文化和城市精神。
3 、经营城市是“大城管”的可靠物质保障。城市的规划、建设、管理需要资金，“小城管”与社区建设也离不开必要的投入，那么，如何拓宽“大城管”工作的资金来源，提高“大城管”资金的使用效益，就成为摆在各级城市管理者面前一项严肃而紧迫的课题。按照“小城管”的旧观念来理解，城市建设管理只有投入没有产出，或者是投入产出不成正比。而且认为对城市建设管理的投入应当由政府包办，以财政投入为主要形式，以体现政府应履行的社会公共服务职能。在这种错误认识下，政府成为城市建设管理投入的唯一主体，城市政府财政压力日渐繁重且捉襟见肘，因政府财政投入不足而影响到“小城管”和社区建设的正常进行。与此同时，政府财政投入方式简单，城市资源没有充分盘活利用，社会民间资本缺乏进入城市建设管理投资领域的有效渠道和制度性保障，致使许多城市建设管理工作难以实现良性循环。
前面谈到，城市本身就是一个由无数资源组成的自然――人工大系统，各种资源都有其价值和使用价值，城市管理完全可以通过对这些有形、无形资源进行市场化、社会化、规范化、科学化运作，既可以减轻城市政府的财政负担，又可以开辟新的财源，还可以提高现有资源的利用率和效益。“大城管”中的经营城市，就是要求政府运用市场机制，采用经济、法律、行政等手段，通过对城市各种资源的合理开发利用，在为“小城管”和社区建设提供物质保障的同时，实现城市系统的可持续发展。在经营城市过程中，主要应侧重对城市土地资源、产业资本和部分可用于市场化运作的城市公共基础设施和物品进行资本经营和资本运营，发挥政府宏观调控作用，调动社会民间资本参与经营城市的积极性和创造性，在强化城市功能、树立城市品牌形象的过程中，实现城市整体资源的优化配置，实现城市经济效益、社会效益和环境效益的统一。
二、“大城管”的主要特征
我们认为，“大城管”应该具有以下几方面的显著特征：
( 一 ) 系统性。 现代城市是高度复杂的大系统，社会、经济、环境资源等子系统各有各的运行规律和特征，既自成体系，又相互影响、相互制约，并同外界环境有着密切的物质能量交换联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。
为此，城市综合管理的任务是要保证城市正常运转，而不能将城市管理仅限于对构成城市的某一因素的运转管理上。城市综合管理应协调、控制城市构成各要素之间的相互联系，不管是局部管理还是整体管理，都应从总体规划和战略协调上进行综合性的管理。
( 二 ) 开放性。 城市是一个开放型大系统，它对自然资源的依赖以及产品对市场的依赖迫使城市必须对外部区域开放。只有开放式的城市管理，才能增强城市的开放性功能。城市的开放性表现在技术、文化、人流、物流、信息流、资金流、能量流等大规模的输入和输出。
( 三 ) 动态性。 现代城市作为一个有机整体，各个局部的运转都会影响到整体的运行。因此，要掌握城市运转的规律，应从长远、动态的角度来管理实施城市发展战略目标，进行总体动态规划，而不能静止地、孤立地管理城市的各个要素。
( 四 ) 双重性，即自然性和社会性。 一方面“大城管”努力解决并协调人与自然的关系问题，实现人与自然环境的协调发展，表现出其固有的自然属性。它要求我们吸收、借鉴、利用发达国家在城市管理中的成功经验，了解、认识并掌握现代城市运动的一般规律，从本国、本地区的城市实际出发，通过制定并实施可行的政策，实现城市的可持续发展。另一方面，“大城管”又涉及到城市中人与人、人与社会之间的关系，而人与自然之间的关系问题往往又是由人与人之间关系的不协调所致。因此，“大城管”的另一项重要任务就是要协调好城市中的人际、人群关系，努力营造城市人的理想生活家园，这表现出“大城管”的社会性，或者叫人文性。
三、“大城管”的基本原则
( 一 ) 系统性原则。 现代城市是一个庞大的自然――人工社会系统，其管理过程也是一项社会系统工程。由于现代城市系统构成要素众多、结构功能复杂，因此，城市管理既要注重对个别要素的优化及其结构功能调整，更要注重整体要素的优化组合和结构功能调整，从而实现整体功能的最大化。同时，系统性原则还要求城市系统协调好与内外环境之间的关系，适应内外环境变化的要求，不断使城市的构成要素、结构与功能实现创新。
( 二 ) 民主化原则。 由我国的国体、政体的性质所决定，由现代城市管理任务的艰巨性、复杂性所决定，在现代城市管理过程中，必须坚持民主化原则，既充分发挥政府的组织、协调等主导作用，又充分调动城市各企事业单位、各社会团体、尤其是广大市民参加城市管理的积极性和创造性，通过民主决策、管理和监督，避免城市管理工作由少数部门、少数人掌控而出现重大失误。同时，这也是发展我国社会主义民主政治，尤其是基层民主政治的必然要求。
( 三 ) 法治化原则。 现代城市是现代国家的缩影。现代国家正式步入“法治国家”的时代，现代城市管理也必须体现应有的法治精神。坚持城市管理的法治化原则，就要求城市管理彻底实现由“人治”向“法治”的转变，用法律规范城市管理的各项活动，调节各种社会关系，实现现代城市的有序运转。
( 四 ) 以人为本原则。 现代城市管理的服务对象是人，要求城市管理者在城市规划、建设、管理全过程中体现“以人为本”的思想，一切从满足人的正常需求，促进人的全面发展出发来提供相应的服务。坚持以人为本原则，还要求我们充分尊重人在城市管理中的主体地位，积极发挥人的主动性和创造性，努力营造更加人性化的、富有人情味的城市生活环境、工作环境和城市文化品位。
( 五 ) 可持续发展原则。 城市在推动人类社会发展进步的同时，也产生了环境污染、生态破坏、城市生活质量下降等副作用，对城市及其城市人的生存和发展构成了严重的威胁。坚持城市可持续发展，就要求在保持城市功能正常发挥，城市经济持续、快速、健康发展，城市社会全面进步，城市生活环境和生活质量日益提高，城市现代化水平进一步提高的前提下，为未来城市的发展留下足够的条件和空间，实现城市经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。
( 六 ) 继承性与创新性相统一原则。 城市发展是一个持续不断的历史过程，现代城市不可能脱离原有的城市发展基础而超越发展，它一定是在不断汲取原有城市创造的文明营养基础上发展起来的，因此，现代城市管理必须善于利用“扬弃”的态度处理好对原有城市的继承关系。与此同时，现代城市与传统城市相比，又出现了许多不同的特质，它要求我们不能因循守旧，对旧有的城市管理模式照搬照抄或修修补补，必须对现代城市管理模式进行全新的思考，努力实现传统与现代、个性与共性的完美结合，实现现代城市管理的新突破。
第三章 关于构建“大城管”模式的基本思路
一、摒弃“小城管”的旧观念，树立“大城管”的新理念，实现现代城市管理理念的变革与创新
理念创新是行动创新的先决条件。之所以国内许多城市长期不能跳出“小城管”来管理现代城市，其中最重要的原因在于观念、思想不解放。用“小城管”的思想去认识和管理现代城市，势必片面理解现代城市管理的内涵，将城市管理的领域和内容局限在狭窄的范围内，在城市管理中更多的关心“物”而非“人”，更多的强调管理过程而非结果。今后，为了适应现代城市管理的发展要求，必须突破原有“小城管”的旧思维，树立“大城管”的新理念，从新的视角看待现代城市的特点和结构功能，用系统论的思想研究城市系统，不断增加现代城市管理的内涵和外延，从营造人类美好家园，促进城市可持续发展，提高城市综合竞争力的高度认识现代城市管理模式创新的重要意义。从某种意义上讲，没有现代城市管理理念的创新，就没有现代城市管理模式的创新，就不可能推进现代城市的健康发展。
二、切实转变政府职能，加强城市政府机构的科学设计，实现城市政府职能与管理组织架构的变革与创新；以改革行政审批制度为突破口，提高城市政府办事效率，构建公共行政和服务型政府必须承认，现有国内各城市政府的职能设定和机构设置是在计划经济条件下建立并不断完善的，它基本适应计划经济的发展要求，也曾经在我国城市建设发展史上发挥过重要的积极作用，对建立我国社会主义的城市体系，完善城市布局，推动城乡经济发展，提高人民生活水平功不可没。但是，也必须同时看到，在我们建立社会主义市场经济体制的新形势下，那种“万能政府”的模式和政府包办一切的做法，那种凡事由政府做主、责任由政府承担的做法，那种习惯用行政命令手段干预一切社会生活的做法已经远远不能适应城市经济，政治体制改革后的新形势需要，尤其不能解决政府职能转变，城市政府权力下放，“单位”体制向“社区”体制转变后的政府职能定位问题。因此，必须按照建立社会主义市场经济体制的客观要求和建立“小政府、大社会”的政府新体制要求，实现城市政府职能和组织机构的变革与创新，塑造一个公共行政和服务型的新政府。要想实现这一目标，必须着重做好以下几项工作：
( 一 ) 建立城市管理组织体制新格局
按照“两级政府、三级管理、四级网络”的目标要求和加强“属地管理”、“责权利相统一”的原则，切实理顺市、区、街、社区之间的城市管理体制关系，形成条专块统、以块为主、条块结合和建、管、监权既分离又相互协调的现代城市管理组织体制新格局。
( 二 ) 明确城市政府及职能部门的地位和作用
要明确市政府及其职能部门在“大城管”中的角色定位和职责作用，主要发挥它们在城市规划、建设、管理中的宏观调控、组织协调、保证监督作用，不介入具体事务的管理，加强对城区政府的业务指导和统筹协调，避免城市管理大局失控。
( 三 ) 明确城区政府的地位和作用
要确立城区政府在“大城管”中的角色定位和职责作用，使城区政府在市政府及其职能部门的领导和指导下，作为城市管理、社区建设和经营城市的“三个主体”，创造性地从本辖区实际出发，将上级决策落实到实处，在城市管理中发挥好承上启下的作用，并对街道办的工作进行必要的协调和监管。
( 四 ) 明确街道办的地位和作用
要明确街道办在城市管理中的基础性地位和职责。街道办处于城市管理的第一线，与广大市民发生直接的关系，它的服务水平和效能在一定程度上代表整个城市管理的水平和效能，因此必须将其所需要的人权、事权、财权下放，使之能相对独立地承担起应有的职责，杜绝推诿和官僚主义。
( 五 ) 明确社区自治组织的地位和作用
明确社区居民自治组织在“大城管”中的地位和作用，支持、引导、规范社区居委会组织建设，从加强人民政权基础建设，发展完善社会主义基层民主政治的高度重视社区自治组织建设，努力实现社区自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。
( 六 ) 加强机构改革后的城市管理机构设置
根据政府机构改革的要求和现代城市管理的需要，不搞政府机构的“大而全”、“小而全”，在机构设置和权力配置上，向主要承担城市管理职能的机构倾斜，使之有责、有权、有位、有为，发挥城市管理的主力军作用。从城市管理的系统性出发，加强城市管理行政指挥系统、专业管理系统和社会服务系统建设，同时建立具有较高权威的城市管理综合协调指挥系统，建立健全城市管理各级政府、各职能部门之间的联动机制和快速反应机制，应付城市管理突发事件的发生。
( 七 ) 切实转变城区政府及其办事机构的职能
切实转变政府职能，对城区政府及其办事机构――街道办的职能进行科学合理界定，不要把每一级都搞成无所不做、无所不能的“万能政府”；使市政府职能集中在经济建设、社会发展、公共服务领域，区、街两级则根据需要调整细化；使政府在转变职能后能集中资源搞好城市管理，从根本上解决政府错位、缺位、越位的问题。
( 八 ) 推进政府内部财税体制改革
加强城市政府内部的财税体制改革，按“收支两条线”和“财随事转、人随事走”的原则，对城市管理各层次主体的财力进行科学分配，既避免政府与民争利，形成新的利益集团，又避免政府内部因利益分配不均而导致行政效率下降或腐败发生。
( 九 ) 改革政府审批制度
从某种意义上讲，城市政府服务效能代表一个城市政府的形象，而一个城市政府形象，又在很大程度上决定着一个城市的形象。因此，要以改革政府审批制度为突破口，努力把政府的工作负担和老百姓的生活负担减下来，把政府的办事效率提上来，把政府廉洁为民的形象树立起来，把以权谋私、权钱交易的歪风邪气压下来。为此，应根据中央的要求和部署，大力清理和减少行政性审批事项，尤其要注意把“实权”留下来，将“虚权”让出来的倾向；要改进审批方式，减少审批环节，简化审批手续，积极推行“一站式审批”和“窗口办文”制度，减少前置性审批，多采用核准制和备案制，最大限度地提高行政办事效率；要按照公开、公平、公正的“三公”原则，进一步规范审批行为，建立健全行政审批的监督和约束机制，通过推广“阳光作业”方式，使政府行为置于社会和市民的有效监督之下，遏制腐败的滋生和蔓延。此外，还要大力培养和发展社会中介组织，把政府现有的一些职能社会化、市场化。
三、加强“依法治市”建设，建立健全与城市管理相关的法律法规体系，填补“真空”，消除“死角”
城市管理法律法规是调节城市各种社会关系的调节器，没有城市管理法律法规作依据和保障，城市管理就难以有效推进，甚至会误入歧途、适得其反。加强现代城市管理的“依法治市”建设，主要包括以下几个方面：
( 一 ) 建立健全城市管理法律法规体系，使城市管理做到“有法可依”。 应发扬拿来主义精神，从中国社会主义初级阶段的国情和国内城市特点出发，借鉴利用香港、新加坡的城市管理经验，提高立法的效率和针对性；要在立法过程中，更多地征求、听取社会各界的意见或建议，避免先入为主和主观臆断，防止少数部门将部门利益凌驾于社会公共利益之上，把城市管理法律法规变成捞取部门私利的工具；要加强立法的前瞻性和预见性，避免立法落后于社会实际需要。
( 二 ) 加强依法行政建设，规范政府行为，保护社会组织和公民的合法权益。 由于政府职能部门在依法治市过程中发挥着重要作用，因此要积极推进依法行政，使各级各类城市管理机关及其公务员在开展城市管理工作时不仅要主体合法，还要程序合法，减少行政管理的盲目性和随意性。此外，要加强城市管理的综合执法建设，从根本上扭转“八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的不利局面。
( 三 ) 加大对城市法律法规的宣传教育力度，形成全社区都来学法、知法、懂法、用法、守法的良好社会氛围。 应当看到，依法治市不单是政府的事，更不仅仅是执法部门的事情，它事关千家万户的切身利益，因此必须得到全社会的响应和支持，只有全社会都积极行动起来参与依法治市建设，这项工作才能获得源源不断的动力。同时，只有全社会的法律意识提高了，对政府依法行政的监督才更加科学有效。
( 四 ) 转变“法不责众”和以往片面注重教育的旧观念，树立“法律至上”、“守法光荣、违法必究”新思想。 在加强说服、引导、教育的同时，从严、从重、从快打击各种违反城市管理法律法规的现象和个人，提高违法者的犯罪成本，维护守法者的合法权益，使胆敢以身试法或心存侥幸者及时受到应有的制裁而不敢越雷池半步，只有这样，依法治市的良好社会环境才能真正形成并发挥应有的作用。
四、继续抓好“小城管”工作，使“小城管”上档次、上水平，努力营造优美、整洁、舒适、宜人的市容环境和生态环境
在加强“小城管”过程中，应着力抓好以下几项工作：
( 一 ) 根据“属地管理与部门管理”相结合的原则，进一步理顺市容环境整治中区政府、街道办（镇）与城市综合执法部门之间的分工协作关系。 对一些破坏市容的违法现象行为，在采取集中整治的同时，更多地采用社会综合治理的模式，使之制度化、规范化，坚持日常管理与集中整治相结合、以日常管理为主，纠正以往存在的“有利大家都来管，无利谁也不来抓”的不正常现象。
( 二 ) 积极推进园林、市政、环卫、绿化的社会化、市场化运作。 首先，应积极稳妥地推进这些部门单位的企业化改制，使其成为自主经营、自负盈亏、自主管理、自我约束的相对独立的法人实体，解除与政府的依附关系；其次，实行上述工作的招投标制，变养人为项目资助，减轻政府财政包袱，提高公共资金的使用效益；第三，政府采取有效措施，放开政府对上述领域的专管专营，允许民间资本和外资进入该领域，同时制定有关优惠政策，使进入这些领域经营的各类主体有利可图，能够通过合法经营发展壮大；第四，政府应以维护社会公益的角度出发，出台有关的市场准入和监管条例，使上述工作实现市场化、社会化运作后不降低服务效率和质量，实现城市政府的管理目标。
( 三 ) 建立类似“ 110 ”的城市管理快速反应机制和市民投诉接办、督办、反馈制度。 及时妥善处理“小城管”范围内的日常问题和突发事件，避免各类问题日积月累、久拖不决。与此同时，通过推行“小城管”政务公开制度，使“小城管”接受社会的广泛监督，使广大市民了解、理解、关心、支持“小城管”。
( 四 ) 从科学化入手，加速“小城管”的现代化。 一是提高机械化程度，实现工作效率升级；二是提高专业化程度，实现工作水平升级；三是提高信息化程度，实现信息管理全覆盖。
五、加强社区建设，夯实城市管理的基石，全心全意为广大市民营建安居乐业的理想家园
社区是城市的细胞，是与人民群众生活工作最密切的地方，尤其在政府职能转变、城市管理重心下移、人们从“单位人”向“社会人”转变以后，社区更是成为城市管理建设工作中的重中之重。要通过广泛有效的社区建设，营造广大市民关心和参与城市管理的氛围，形成团结和谐的人际关系和社会安全秩序以及舒适优雅、健康向上的社区文化与环境，提高市民的生活质量和文明程度，升华城市的整体形象和凝聚力。社区建设涵盖的内容非常广泛，包括社区经济、社区党建、社区服务、社区文化、社区卫生、社区治安、社区政治、社区教育等等。当前更要重点抓好以下几方面工作：
( 一 ) 加强对社区建设的规划、指导、协调。 社区建设事关城市发展规划的落实与否，因此应妥善处理好城市规划与社区规划的关系，使社区规划在符合城市总体规划的前提下体现地域特色，使城市规划通过社区规划得到实施、丰富和延伸。社区建设事关千家万户和各类社会组织、团体的切身利益，因而对各种利益的调整需要政府进行必要的指导和协调，消除利益纠纷引发的各种矛盾和隐患。
( 二 ) 整合社区资源，适当扩大社区规模。 加强现有社区规模整合，在考虑人文、历史、习惯、地缘等因素的前提下，从居民认同、方便管理的角度出发，尽快采取妥善办法整合现有社区，实现社区建设和经营管理上的规模效益，降低社区管理的综合成本。
( 三 ) 加强社区党建。 通过采取党员在所在社区义务服务，社区参与对辖区党员进行考核管理，党员在所在社区兼任一些社会性职务的办法，真正落实党员尤其是在职党员的“属地管理”。同时，逐步建立以街道党工委为核心的社区建设议事协调机构，通过条例、规定的形式明确“属地单位”参加社区建设的责权利，使社区党建真正成为社区建设的“核心”内容，以此带动其它各项社区建设工作的健康发展。
( 四 ) 加强社区服务。 加强社区服务建设。社区服务首先应该围绕社区组织、团体和社区居民所关切的日常工作和生活需要开展，急它们之所急、想它们之所想，充分发挥扶贫济困、排忧解难的作用。在社区服务中，要妥善处理好不同种类服务之间的相互关系，使其做到相互补充、相互协调。政府型的服务应根据公开、公平、公正的原则，多提供“窗口”办公和“一站式”服务，在提供贴身、贴心服务的同时，不断提高服务效率；对于各种营利型的服务，政府应规定好市场准入条件并加强监管，确保其在合法经营前提下实现适当的盈利。同时，营利型服务不应画地为牢，搞所谓“大而全、小而全”，而应按市场机制的要求由各经营主体自主决定。要采取有效措施，推动社区营利型服务的规模化、系列化、网络化经营，实现规模效益；对于各类社会公益型服务，政府应通过减免费用、减化手续、提供补贴、创造便利的方式予以帮助、扶持和引导，使其规范、健康发展。
( 五 ) 加强社区文化建设，不断创造城市“文化精品”。 首先，应通过资源共享和政府、企业、个人共建方式，搞好文化阵地建设、经营与管理；其次，应加强社区文化队伍建设，做到专兼职相结合，组织专业文艺骨干对业余队伍进行培训指导，提高业余队伍的艺术水平；再次，抓好社区文化建设中作品创造、表演策划工作，使社区文化有看头，看了之后有思考、有影响。最后，在一段时间，集中人力、物力、财力创造“文化精品”，极大地提升城市的文化品位和城市人文形象。
( 六 ) 积极加强、扶持、引导社区居委会等社区群众自治组织建设，使它们成为社区建设的主力军。 加强社区居委会组织建设不仅是搞好社区建设的现实要求，更是加强社会主义基层民主政治的重要内容和必然要求。街道党工委、街道办在充分发挥社区建设领导核心作用的同时，应积极支持社区居委会当家作主，提高它们参政议政的水平和自我管理、自我服务、自我约束水平。这样既可以转变政府职能，避免党委和政府对社区建设事务的过多干预和包办代替，又能充分发挥社区居委会的积极作用，减少党委、政府与社区居民之间过多的直接矛盾和冲突，营造良好的社区自治环境。
( 七 ) 大力培养社区领袖，全面开展“公民运动”。 社区建设最根本的力量是人，选拔、鼓励和训练社区领袖人才是社区发展计划中的主要工作。要通过努力培育和建立一支社区领袖队伍，充分发挥社区领袖的带头作用，最大范围地影响和动员全体市民，促使全体市民热心参与社区工作，尤其是重视妇女和青年的参与，以扩大参与的基础并获取社区的长期发展。同时，要组织全社会各方面、各部门参与的联合行动，开展各式各样的“公民运动”，形成“人民城市人民管”的良好社区氛围和社区精神。
应当强调的是，社区建设既具有广泛性特点，又有系统性特点，在实践中，既要抓住重点，带动全面，更要注意社区建设诸内容是互相影响、互相依赖的，甚至在一定程度上是互相交叉、互相渗透的。因此，社区建设各个方面工作的统筹、协调就显得十分重要。也只有做好这一点，才能使社区建设对“小城管”工作和经营城市工作起到其核心的、根本的作用。
六、搞好城市经营，盘活开发城市资源，将资源优势转化成为经济发展优势，提高现代城市综合竞争力
所谓经营城市，是城市的管理者适应市场经济的发展要求，把整个城市看作一个资源的聚合体，努力将市场机制、市场手段全方位、全过程地渗透到城市管理的各个方面、各个层次、各个过程，通过对城市各种经济要素的集聚，重组和资本运营，实现城市资源配置的最优化，从而提升城市的整体价值和整体效益，实现城市的可持续发展。从某种意义上讲，经营城市标志着城市发展模式的转变和创新。广义的城市经营，包括经济体制、经济结构和产业结构等方面，我们这里所说的只是狭义上的内容，即对城市发展中已经形成的城市公共资源的经营。
( 一 ) 树立经营城市的新理念。 一是转变“无偿使用”观念，树立城市基础设施是“特殊商品”的意识。城市基础设施是一种非常重要的商品，因此要用市场法则去经营城市基础设施，实现产业化发展，为城市发展开辟资金来源；二是转变“独家经营”观念，树立多元发展意识和“借力发展”意识。城市基础设施建设单靠政府的有限投入是远远不够的，必须跳出传统模式下“有多少钱办多少事”的圈子，多元化筹措资金经营城市，发展城市；三是从偏重有形资产开发到有形资产与无形资产统筹兼顾的转变，尤其要注重无形资产的开发。
( 二 ) 明确经营城市的总体思路。 经营城市的总体思路是：在社会效益、经济效益与环境效益协调统一的前提下，整个城市资源和经济要素，通过市场化的资本经营，使城市资产由产品变成能出效益的商品，使城市建设管理由简单的建设养护过程变成产业化经营增值过程，实现政府从经营企业为主变为以经营城市为主，把城市资产从企业放大到行政事业单位，从经济领域扩大到包括城市基础设施在内的所有领域，从有形资产扩大到无形资产，甚至包括潜在资产在内的所有资产。通过经营城市，改善城市环境，树立城市形象，建立城市品牌，增强城市综合竞争力，达到城市保值增值及持续、健康、快速发展的目的。
( 三 ) 做好城市经营的几项具体工作
1 、理顺城市经营体制，确立城区政府在经营城市中的主体地位，赋予其在经营城市中的管理权、经营权以及收益权。
2 、培植城市经营品牌。城市环境已不是一般意义上的社会问题，而是实实在在的经济问题。在城市经营实践中，既要经营具体的环境，又要经营泛化的环境，以树立良好的城市形象，营造城市特色，打出城市品牌，提高城市档次与品位，增强城市综合竞争力。
3 、拓展城市经营空间。 (1) 有偿转让市政项目的经营权，采取市场手段，在不改变原来用途的前提下，有偿有期转让城市道路、桥梁、公园、公厕等城市公共设施经营权，提前发挥基础设施的预期收益，加快城市发展步伐； (2) 有偿转让供水、供电、公交、污水处理等公用事业企业的全部或部分股权。深化公用事业的企业化改制，适应市场经济的要求，走社会化服务、市场化运行、企业化经营的路子，由福利性服务向经营性服务转变； (3) 转让市政设施养护管理权，节约开支。对城市环境卫生绿化等项目的养护管理在已取得成功经验基础上全面向社会公开招标； (4) 有偿转让公用行业的无形资产。通过出让公益设施冠名权，将街名、路名、桥名、站名、校名、医院名、文体场馆名、黄金路段广告位、公交线路牌、有偿有期转让，促使无形资产商品化，更多地转化为价值形态； (5) 积极拓展教育、文化、体育以及社区服务等新兴产业。随着城市人口和流动人口的增加，不断运用市场机制开辟新的产业领域。
4 、创新城市经营机制。 (1) 运行机制。大力推行公共产品采购制、项目运作中介代理制、项目开发招投标制、资产转让拍卖制、工程建设包干制等措施，使城市经营朝市场化方向有序发展； (2) 投入机制。破除静止封闭的政府独家投资的观念，树立动态开放的筹资运作观念，形成政府、企业、社会、外资一起上的多元化参与机制，尤其要鼓励民间资本、外国资本进入市政设施建设领域； (3) 经营机制。利用城区国有、集体企业在深化改革过程中寻求商机的机会，通过开发、转让、置换黄金地段的土地、厂房、设施等项目，重新配置生产要素，使“静”资产动起来，使死资产变活，小资产变大，盘活资产再发展； (4) 监督管理机制。制定一套定性与定量相结合、重在量化的目考核标管理体系，增强管理的可操作性，强化监督机制，确保城市经营处于公开、公平、公正和高效运作状态。
5 、运用科学的市场营销策略，把城市通过包装整体推向市场，提高市场知名度和美誉度，实现城市资产保值增值。
七、提高各级领导干部素质和全民素质，努力培养造就一支高素质的、专业化的城市管理队伍。
城市管理的主体是人，城市管理的服务对象也是人，因此，在构建“大城管”模式中核心的是提高人的素质，使各级领导者、管理者、市民的文明素质与现代城市的发展要求相适应。
( 一 ) 提高各级领导干部的素质。 使他们真正懂得城市管理，由经验型决策向科学型决策转变，不断学习、掌握、运用现代城市管理原理和方法指导城市建设，确保城市沿着正确的方向建设和发展，不至于因为决策失误而给城市带来重大损失。
( 二 ) 努力培养和造就一支高素质的专业化的城市管理队伍。 为此，一要把好“进入关”，防止不合格人员混入这支队伍，影响干部队伍的整体素质的提高；二要加强管理，通过建立实施目标责任制和岗位责任制，使他们能够尽职尽责、各施其职；三要创造良好的社会环境，解决他们的后顾之忧，做到事业留人、感情留人、适当的待遇留人，让人们愿意进入这支队伍，进入之后能健康成长，成长之后有事业成就感；四要加强对这支队伍的培训，做到不达标者不上岗，使他们能够运用先进的工作方法与手段开展工作，适应城市管理科学化、现代化的要求。
( 三 ) 加强对广大市民的宣传教育，提高全民文化素质。 我们一直提倡“人民城市人民建，人民城市人民管”，前提是市民应有较高的文化素质能够理解并参与城市管理。如果市民不懂得什么叫城市管理，不知道如何参与城市管理，不愿意参与城市管理，就会给各级城市领导者和管理者带来很大的压力，尤其市民因个人利益与城市管理的要求相冲突时，更会增加管理的难度。因此，首先，要通过教育引导，使广大市民了解城市管理是什么，与自己的工作生活有什么关系，使他们从关心自己的生活开始关心城市管理。其次，要采取适当的措施，建立相应的渠道，确保“人民城市人民管”的理念落实到实处，真正实现人民群众当家作主。
结 语
“大城管”理念将其复杂的系统通过相互联系、相互作用的方式有机地结合起来，用微观、中观、宏观三个层面构架起城市管理的科学结构。该结构以微观管理来实现城市空间的生态系统的良好运行，这是城市的活力之源；以中观管理来保证城市社会系统的健康发展，这是城市的生存要义；以宏观管理来确定城市战略系统的大政方针，这是城市发展的保障。
“大城管”是一项庞大的社会系统工程，城市内部各个子系统的功能发挥对城市的整体功能至关重要。有针对性地在不同层面上采取不同的管理思路和管理方式，保证各个子系统的良好运行，特别是属于“结构核”地位的子系统的优化，以实现城市系统内要素耦合后的整体效用最大化，并促进整个系统的不断升级，是现代城市管理理念与模式关注的首要问题，是提高城市管理水平、快城市化进程、实现城市可持续发展的关键所在和出路所在。
“大城管”塑造了城市管理的现代化模式，它既是现代城市管理理念的必然选择，也是现代城市管理实践的必然选择。
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湖北襄樊“两实”管理创新服务新理念
http://www.sina.com.cn  2010年03月16日10:56  荆楚网
荆楚网通讯员 马卫东 刘惠
所谓“两实”管理，指的是抓好实有人口（含常住人口和流动人口）、实有房屋（含住宅和店面）的管理服务，通过集中采集人、房信息，科学分类、分责落实，推进政府公共服务在基层社区的拓展延伸，力争达到管理不留缝隙，服务不留盲区。今年1月份，襄樊市将樊城区定为“两实”管理工作试点区；其中，所辖的红光、洪沟、施营、菜越等四个社区做为试点社区全面展开“两实”信息采集工作。
百姓：享受便捷服务
从年前到现在，湖北襄樊市樊城区红光社区居委会的工作人员和社区民警们的两条腿一直没停过，向辖区居民发放“两实”管理宣传信、挨户到居民家中宣传、大量收集“两实”信息，然后将完整准确的信息输入社区的信息服务平台……到目前，辖区3168户居民10048人，已经完成9000多居民真实完整的个人信息和住房信息的采集工作。
所谓“两实”管理，指的是抓好实有人口（含常住人口和流动人口）、实有房屋（含住宅和店面）的管理服务，通过集中采集人、房信息，科学分类、分责落实，推进政府公共服务在基层社区的拓展延伸，力争达到管理不留缝隙，服务不留盲区。
今年1月份，我市将樊城区定为“两实”管理工作试点区；其中，所辖的红光、洪沟、施营、菜越等四个社区做为试点社区全面展开“两实”信息采集工作。
工作启动后，四个试点社区开始了规范地址命名和房屋编号，对辖区范围内所有建筑物门栋楼号牌按规定进行编定；社区民警与社区干部按照“以房管人、以房找人”的实有人口管理要求，深入到住宅楼、居民区、写字楼、建筑工棚等供人居住的场所进行拉网式入户清查登记；对出租房屋户实行与房主和承租人见面，对出租人采取（身份证、户口簿、房产证）“三证合一”，对承租人采取（身份证、婚育证、暂住证、房屋租赁备案登记证明）“四证合一”的清查办法，做到小区不漏楼，楼栋不漏户，户不漏人。
樊城红光社区民警方岚告诉记者，为了获取有效全面真实的两实人口信息，社区民警和社区干部利用中午晚上的时间挨家挨户亲自登记，摸清辖区内各种人员底数，收集了完整准确的信息。虽然信息录入的工作量很大，但是这项工作完成之后可以给老百姓带来很大的便利。例如：以前老百姓要到派出所开一个无违法犯罪记录的证明，社区民警到下面走访调查其个人信息就需要2到3天的时间，但是将“两实”信息录入信息平台后，就可以通过这个平台在短短几分钟内查清他的现实表现，这样就大大减轻了老百姓办事的时间。不仅如此，“两实”工作信息录入全部整理结束后，老百姓如果想要办理低保证、计划生育证、暂住证等等，相关部门只需通过社区公共服务信息平台就可以直接查询到自己所需的相关信息，为百姓带来很大的便捷。
政府：管理无缝隙
人口管理是整个社会管理的基础。我市作为全省人口大市，近年来经济社会快速发展，随着改革开放特别是工业化、城市化、信息化进程的不断加快，大量的“单位人”变为“社会人”，人口流动的规模、速度加快，人口流动的范围扩大。
据统计，目前，我市共有常住人口580万人，流动人口达80万人。人口流动在促进经济社会发展的同时，也给社会管理带来了新挑战，对资源配置、公共服务和社会保障等提出了许多新要求。随着社会的发展进步，人们的民主权利意识越来越强，个性需求日益增强和突出，要求提供更加人性化的服务。面对新形势、新任务，人口管理工作在工作观念、体制、机制等方面还存在一些不适应问题，工作还处于应急被动状态，人口服务管理的职能分散在不同职能部门，缺乏有效统筹和整合，管理效能不高。实有人口、实有房屋底数不清、情况不明，影响了党委政府科学决策，影响了社会管理服务水平，特别是对城乡结合部、城中村等重点地区，中小旅馆、出租房屋等重点部位，洗浴中心、歌舞娱乐中心等重点场所，高危人员、社会闲散人员等重点对象，管理薄弱，成为治安的乱点和群众的“怨点”。
市委、市政府相关负责人表示，为了有效加强社会管理和公共服务，必须抓住实有人口和实有房屋这两个关键环节，摸清实有人口的基本情况和分布现状，全力夯实社会管理的基础，并以此为突破口，创新管理服务方式，做到既管理好人口、切实维护社会和谐稳定，又服务好群众、切实维护他们的合法权益。
据了解，目前，樊城区“两实”管理工作试点社区的基础信息采集工作已提前达标，各项配套机制逐步建立，初具雏形，试点工作达到预期目标。樊城区这一行动只是“先头部队”。市政府已决定，从现在开始到10月底，将在全市范围内开展实有人口、实有房屋信息大调查、大采集、大核对、大录入工作，建立“以房找人”和“查人知住”的人房一致、双向互联的动态管控机制。
延伸：建立公共服务平台
“两实”工作只是抓手，我市开展此项工作的真正的意义在于以实有人口实有房屋管理为载体，开展基层社会管理体制机制创新，建立社区公共服务站，实现社区公共服务人力资源的有效整合，信息资源的有效共享，组织资源的完善优化。
据了解，长期以来，在社区工作体制上，一直存在政居不分、职责不清、关系不顺、责任不明的问题，制约着社区社会管理服务职能的发挥。而繁重的“两实”管理服务必须依托一个职责明确、结构优化、管理规范、运行高效的工作平台。针对这一情况，樊城区统一整合社区现有综治、计生、劳动、民政、城管等部门协管力量，统一建立社区公共服务站，作为政府设立在社区层面的政府组织。
社区公共服务站统一建立社区综合信息平台，结合这次“两实”信息集中采集，把原来分散于各职能部门的人房基础信息全面整合、筛理、归并，形成全面、准确、详实的全要素基础信息，特别是对各类流入人员、重点人员和出租房屋，做到底数清、情况明，在社区这个层面，实现了一网“打”尽，一线链接、一链直通、一站运用，提高了基层社会管理的信息化、规范化、科学化水平。
“原来我们社区居委会要担负政府各职能部门的工作，成立了公共服务站以后，把政府职能部门的工作交于社区服务站来完成，社区就腾出了大量的精力，能够更好的为社区建设和居民服务做出更好的服务。”谈起社会公共服务站的好处，樊城区红光社区居委会书记孟建玲更是身有体会。
“公共服务站的建立，不单单是增加了一块牌子，它使政府公共服务在社区有了“腿”，老百姓身边有了“小政府”。社区公共服务站的建立，将打破了各职能部门的职能局限，实行一岗多责，集中办公，统一对外开展服务。让居民‘只进一个门，办成要办的事’。”樊城区相关负责人这样告诉记者。
周永康：建立健全中国特色社会主义社会管理体系
2011-05-01 09:18:15  来源：新华法治
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[提要]  ５月１日出版的第９期《求是》杂志，发表中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志的文章，题目是《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》。文章指出，要顺应经济社会发展的新形势新要求，树立以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策的社会管理理念。
５月１日出版的第９期《求是》杂志，发表中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志的文章，题目是《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》。
文章指出，要顺应经济社会发展的新形势新要求，树立以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策的社会管理理念。要坚持从我国实际出发，在总结我国社会管理经验、借鉴国外有益成果的基础上，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，积极推进社会管理体制机制制度创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，不断提高社会管理科学化水平，进一步形成与中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。
文章如下：
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《求是》杂志发表周永康同志文章《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》
政法管理干部学院与街道共建社会管理创新基地
深化法治建设提高社会管理水平
加强和创新社会管理
建立健全中国特色社会主义社会管理体系
作者:周永康
中央举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，是全面把握国内外形势、从党和国家事业发展全局出发作出的重要决策。胡锦涛总书记在开班式上作了重要讲话，深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，深入分析了社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、根本目的、基本任务、重点工作，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化，对新形势下加强和创新社会管理具有十分重要的指导意义，我们一定要认真学习领会，坚决贯彻落实。
我们党历来高度重视社会管理工作，以毛泽东同志、邓小平同志、江泽民同志为核心的党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央，团结带领全党全国各族人民，在不同历史时期分别做了大量卓有成效的奠基性、开创性工作，初步形成了中国特色社会主义社会管理体制。作为一个拥有13亿人口的发展中大国，面对人类历史上规模空前的深刻变革和快速发展，能够保持社会大局和谐稳定，充分证明我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。
同时也要看到，目前社会管理领域存在的问题还不少，特别是发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，地区之间、城乡之间的发展差距以及部分社会成员之间的收入分配差距依然较大，统筹兼顾各方面利益难度加大；随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，长期以来在封闭半封闭环境和计划经济条件下形成的社会结构发生了全方位、根本性变化；人们的思想意识、价值取向、道德观念多元多样多变，公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，共享改革发展成果的愿望日益强烈，这些都给社会管理提出了新的要求。要深刻认识加强和创新社会管理的重要性紧迫性，以强烈的政治责任感和历史使命感，把加强和创新社会管理置于更加突出的位置，作为第一责任，纳入领导班子、领导干部任期考核的重要内容，切实抓紧抓好，推动社会管理取得长足进步，实现经济社会协调发展。
一、顺应经济社会发展的新形势新要求，切实转变社会管理理念
我们要进一步树立与社会主义初级阶段基本国情相适应，与社会主义市场经济体制和我国政治制度相适应，与开放、动态、信息化社会环境相适应的社会管理理念，确保中国特色社会主义社会管理更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。
第一，要树立以人为本、服务为先的理念。社会管理，说到底是对人的管理和服务。我们必须按照以人为本、执政为民的要求，贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持人民主体地位，把人民满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，把加强和创新社会管理同人民群众意愿和需要紧密结合起来，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。各地区各部门要全面梳理社会管理工作中存在的不符合、不适应问题，采取有针对性的措施加以解决，努力向服务型管理转变，让人民群众切实感受到权益受到保障、心情更加舒畅，从而自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理。
第二，要树立多方参与、共同治理的理念。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。在社会管理中，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断增强社会自我管理能力。我们必须树立多方参与、共同治理的理念，在发挥好党委领导核心作用和政府主导作用的基础上，发挥好各种社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。上世纪90年代，中央就作出了对社会治安实行综合治理的战略决策。实践证明，这是多方参与、共同治理的有效形式，我们要坚持和深入推进社会治安综合治理。
第三，要树立关口前移、源头治理的理念。在我们这样一个处于快速发展时期的发展中大国，发生一些社会矛盾和问题是难以避免的。关键是要及时发现矛盾问题，弄清其产生的原因、发展的规律，从源头上主动解决问题、减少矛盾，把社会管理的关口前移，不断增强工作的前瞻性、主动性、有效性。许多社会矛盾是在改革发展过程中产生的，也要靠改革发展去解决。特别要积极构建源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的新机制，最大限度地使社会矛盾不积累、不激化。这不仅仅是社会管理部门的责任，也是各级党委和政府、各部门各单位的共同责任。
第四，要树立统筹兼顾、协商协调的理念。当前，我们面临的社会矛盾和问题大多属于利益诉求。这就要求我们必须按照统筹兼顾的要求，正确反映和协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求，兼顾好各方面群众的关切，既左顾右盼，又瞻前顾后，促进社会动态平衡。同时，要学会更多地运用民主的方式、群众路线的方式、说服教育的方式，尽可能通过平等地沟通、协商、协调、引导等办法进行社会管理。
第五，要树立依法管理、综合施策的理念。在中国特色社会主义法律体系已经形成，全党全国致力于全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下，加强和创新社会管理，必须牢固树立依法管理的理念，加强社会管理领域立法、执法工作，使各项社会管理工作有法可依、有法必依。要加强社会主义法治理念教育，坚持依法行政、公正司法，真正依法调整社会关系、规范社会行为、查处违法犯罪活动，维护群众合法权益，维护社会和谐稳定。要大力加强法制宣传教育，在全社会树立依法办事、守法光荣的风尚，引导群众理性合法表达利益诉求。宪法是国家的根本大法，法律是全体社会成员都要共同遵守的强制性行为规范，对违反宪法和法律的行为，必须坚决依法处理。同时，要综合运用经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。特别是对中华民族的传统美德，我们要很好地传承，使其在社会管理中发挥积极作用。要继承和发扬我们党高度重视思想政治工作、群众工作的优良传统和政治优势，积极探索新形势下加强思想政治工作、动员组织群众参与社会管理的新途径新办法，真正把相信群众、依靠群众和加强教育引导融入到社会管理中。要顺应社会信息化的新形势，把广泛运用现代信息技术作为加强和创新社会管理的有效手段，提升社会管理信息化水平。
三、创新社会管理体制机制，把社会管理提高到新水平
新中国成立以来特别是改革开放以来社会管理的实践，同经济建设一样，也是勇于探索、不断创新的实践。面对工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快的新形势，面对经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新特征，我们必须进一步用时代发展的要求审视自己、以改革创新的精神提高和完善自己，积极推进社会管理体制机制制度创新，使中国特色社会主义社会管理之路越走越宽广。
第一，在人口服务管理方面，要完善居民身份证制度。我们在计划经济条件下建立的一个户口本、一个粮油证、一张介绍信的人口服务管理制度，主要是管户籍人、“单位人”的，而不是管实有人口、“社会人”的，现在迫切需要建立一套能够覆盖全部实有人口的动态管理体系。我们要从我国实际出发，修改居民身份证法，完善居民身份证使用、查验制度，以公安人口信息为基础，融合人口和计划生育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、交通、工商、税务、统计等部门和金融系统的相关信息资源，建立以公民身份号码为唯一代码的国家人口基础信息库，实现对所有人口底数清、情况明、管得住、服务好。同时，要完善公民信息管理、使用的有关规定，依法保护公民信息，维护公民合法权益。
第二，在企业特别是非公有制经济组织建设管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制。企业劳动关系是当前影响社会和谐稳定的一个比较突出的问题。人力资源和社会保障等有关部门和工会组织要认真总结推广一些地方的成功经验，推动建立健全企业特别是非公有制经济组织经营管理者、工会、员工共同参与的员工工资集体（平等）协商机制、正常增长机制、支付保障机制，完善三方协调劳动关系的机制，建立企业特别是非公有制经济组织与员工利益共享机制，健全劳动关系预警和争议处理机制，构建和谐劳动关系。
第三，在社会组织发展管理方面，要建立分类发展、分类监管机制。为保障社会组织成为党委和政府进行社会管理和公共服务的重要补充，必须坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理，建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的管理体制。特别要建立社会组织负责人管理制度、资金管理制度，完善年度检查制度，健全查处、退出机制，逐步形成信息共享、工作协调的管理机制，促进社会组织健康有序发展。同时，要适应全方位对外开放的需要，依法加强对境外非政府组织在华活动的管理和服务，既保护正当交往合作，又依法查处违法违规活动，充分发挥其在促进我国经济社会发展中的积极作用。
第四，在互联网等信息网络建设管理方面，要建立综合管理格局。要以促进互联网健康发展为目的，建立党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理格局，形成法律规范、行政监管、行业自律、公众监督、社会教育相结合的互联网管理体系，提高依法管理、规范管理、系统管理、动态管理的能力和水平。要依法规范网络信息传播秩序，建立投诉、查处机制。要依法严厉打击网络色情、赌博、诈骗等违法犯罪活动，净化网络环境。
第五，在社会矛盾化解方面，要建立主动依法维护群众权益的机制。我们党从成立之日起就把维护群众权益放在首位。要加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，特别要总结开展大接访、大走访、大下访活动和一些地方建设“民心网”的经验，完善信访工作机制，落实领导干部接访、下访、回访、联系群众制度，畅通、规范群众诉求表达渠道，依靠基层党政组织、行业管理组织、基层群众性自治组织，发挥工青妇等群众组织的作用，共同维护群众权益，引导群众理性合法表达利益诉求，积极化解社会矛盾。
第六，在社会治安方面，要建立健全社会治安防控体系。我国是当今世界治安状况最好的国家之一，但社会治安形势也不容乐观。增强人民群众安全感，是提高人民群众幸福指数的一个重要方面。各地区各部门要坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，以深化平安创建活动为载体，建立健全点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合、网上网下结合的立体化社会治安防控体系，完善应急管理体制机制，不断提高预知、预防、应急处置能力，让人民群众感到越来越安全。特别要贯彻落实宽严相济刑事政策，健全社会治安重点地区排查整治长效机制，加大对严重影响人民群众生命财产安全的黑恶势力、涉枪涉爆、抢劫抢夺盗窃、拐卖儿童妇女等犯罪活动的防范打击力度，坚决遏制严重刑事犯罪高发的势头；要善于用好宽的一手，通过完善立法、司法解释、刑罚执行制度等，把减少社会对抗、促进社会和谐的要求落实到侦查破案、批捕起诉、定罪量刑、监管改造等执法各环节。要把近年来大型活动安保工作取得的成功经验运用到社会治安防控体系建设中，大力加强平安志愿者等群防群治队伍建设，积极探索新形势下群防群治的新途径新办法，提高对社会治安局势的控制力。
第七，在市场经济秩序维护方面，要建立社会诚信制度。只有重信守诺，社会才能和谐发展。有关部门要研究制定社会信用管理法律法规，建立完善社会诚信行为规范，建立公民个人和企事业单位信用管理制度；建立统一的信用记录平台，对守信者予以鼓励奖励，对失信者予以惩戒；强化社会信用管理体制，明确有关部门的责任。各地区各部门在探索建立社会诚信体系过程中，要注意营造诚实守信的社会舆论氛围。这不仅对社会诚信体系建设，而且对整个社会和谐稳定，都将发挥基础性、长远性作用。
第八，在精神卫生方面，要建立监测、预警、疏导、救助机制。卫生、民政等有关部门要密切配合，推动建立监测、预警、疏导、救助机制，及时发现、积极疏导、有效解决精神卫生问题，防范和降低社会风险。要在全社会开展关爱行动，在企事业单位、社区建立交流和互助平台，开展帮扶志愿服务；规范、发展专业心理服务机构，提供社会化心理咨询和心理救助服务；建立个人心理危机干预机制，对因工作生活等受到挫折而失去信心的人进行疏导、救助，调适他们的身心，舒缓他们的压力；建立对心理疾患人员的治疗管控机制，预防、减少个人极端案（事）件的发生。
对于我国社会管理领域面临的一些深层次矛盾和问题，必须通过深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、大力保障和改善民生加以解决。比如，关于保障和改善民生问题，近年来，各地区各部门越来越高度重视，采取了很多措施，取得了很大成绩，但还需进一步加大解决力度，特别要把改善民生的制度安排、重大举措落实到教育、就业、医疗、养老、住房等人民群众普遍关心的热点难点问题上，把改善民生的重点放在农村和困难群众上，推进城乡基本公共服务均等化，以民生和谐促进社会管理的改善。又如，关于维护社会公平正义问题，关键是要合理调整收入分配关系，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平，努力缩小城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距。要确立平等保护与特殊保护相结合的制度，给予困难群众一定的倾斜保护，保障他们的平等参与、平等发展等基本权益，真正使改革发展成果惠及广大普通百姓。要通过行政体制、司法体制、教育体制、社会保障体制等方面改革，保障行政、执法公正廉洁和基本公共服务均等化。再如，关于加强宣传教育问题，我国30多年快速发展，客观上也积累了不少矛盾和问题，解决这些矛盾和问题是一个历史过程，不可能一蹴而就，要教育引导人们正确认识这些矛盾和问题，始终给人们以信心、以良好预期，努力培育积极健康向上的社会心态。当前，要在全社会大力弘扬社会主义核心价值体系，增强人们对社会主义核心价值体系的认知、认同，特别要加强有针对性、有说服力的群众工作，加强和改进思想政治工作，加强舆论引导工作，为培育良好的社会心态作出积极努力。对此，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议已经明确了大政方针，中央作出了一系列具体部署。我们要从巩固党的执政地位、维护人民根本利益、保证国家长治久安的高度，紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线研究部署工作，落实民生优先的要求，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设，促进经济社会又好又快发展，为从源头上、根本上、基础上加强和创新社会管理创造条件。
（本文节选自周永康同志2011年2月20日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话。）来源：新华法治