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一、案情简介
2005年10月10日xx市人民政府在张某某等40余农户(以下简称农户)所在的村委会大门处张贴了《xx市人民政府2005年第3号征用土地公告》农户得知本村村北的42亩耕地被xx省人民政府批准征收了，村民都感到很奇怪，因为该片土地早在2004年10月26日被村委会私自出租给xx法律中等专业学校(以下简称学校)并签订了租赁20年的《土地租赁协议》，学校组织施工单位到这片地施工时被村民发现，村民立即进行了阻止，当天即阻止了学校租用耕地搞学校建设的违法行为。此后，全体村民联名向有关部门反映要求处理租赁集体耕地进行建设的违法行为，但一直没有处理，正当村民依法维护承包土地合法权益的时候却见到了xx市政府发布的2005年第3号《征收土地公告》，村民立即到xx市国土局询问原因。农户提出：征地报批前没有听取农户意见，也没有告知农户征收土地。国土部门答复说此次征地已经经过村民代表会议讨论通过，有村民代表签字，征地程序合法。张某某等40农户联名委托了闫凤翥律师代理维权，要求省政府撤销批准征收土地行政行为。律师接受委托后立即调查村民提出的争议事实，经村民代表本人确认征地报批材料中村民代表签字的“会议记录”并非本人签字，也未参加过有关会议。于是，代理律师制定了启动村委会侵犯村民代表姓名权民事案和申请撤销省政府征收土地行政复议案的维权方案，2005年12月5日向xx省人民政府递交了行政复议申请书，要求撤销x政转征函（2005）0323号《关于xx市2004年度第四批次城市建设用地的批复》具体行政行为。村委会侵犯村民代表姓名权民事案经法院调查村委会承认伪造村民代表签字的事实，村委会当面向村民代表赔礼道歉并为每位村民代表赔偿3000元名义损失。2006年7月13日xx省人民政府作出维持的行政复议决定。张某某40农户不服遂向国务院提起行政复议裁决，经国务院审查认为属于弄虚作假骗取征地批复行为，省政府维持的意见不当，建议省政府自纠。省政府听取了国务院的指示于2007年1月23日作出x政转征函[2007] 0015号批复决定撤销x政转征函（2005）0323号《关于xx市2004年度第四批次城市建设用地的批复》具体行政行为，该案成为被征地农户依申请撤销省级政府征地批复行政纠纷案件的全国首例案件。
二、省政府行政复议意见
省政府经过行政复议调查认为：是否有村民代表签字不影响批复的合法性，并且补偿费已经拨付到村委会，虽然程序存在瑕疵。但是，没有侵害农民的合法权益。因此，决定维持该征地批复的具体行政行为。
三、国务院行政复议裁决意见
国务院在审理中经实地调查农户、村干部及做征地会议纪录人村会计，还有人民法院的民事调解书。均证实征地村民代表会议村民签字是假的，认为xx市政府在粗卷上报中提供了虚假的用地审批材料，属弄虚作假骗取批准行为，依法应予撤销。
四、代理律师意见
第一、“村民代表”签字不符合法定“必备材料”的主体要件。
国务院（2004）第28号决定规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地集体经济组织和农户并签字确认，作为组卷上报审批的“必备材料”。这里规定的“必备材料”有两种，一是村集体经济组织的确认材料，二是被征地农户确认材料。没有规定“村民代表”签字材料属于必备材料，当然xx市政府组卷上报时再多上报一份“村民代表会议记录”作为上报材料之一也不违法，但是不能替代农户签字材料。因此，不符合法定“必备材料”的主体要件。省政府作出的批复行政行为没有事实依据，适用法律错误。
第二、“村民代表”签字是伪造材料，市政府属于骗取批准行为。
省政府作出批准征收批复行政行为依据的“必备材料”是经查实认定属于伪造的“村民代表”签字后，应主动纠正并作出撤销批准的复议决定。但省政府明知是伪造不仅不加以纠正，还认为只是一个程序瑕疵的小问题，认为没有侵害农户利益，作出维持的复议决定显然是错误的。
五、对批准征收土地“必备材料”的启发
2004年4月21日，国务院决定暂停审批农用地转用，全面清理各类开发区，进行土地市场治理整顿。为根本解决盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题。正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治。
10月21日国务院作出了《关于深化改革严格土地管理的决定》（简称28号决定）。依据28号决定第(十四)项健全征地程序中规定：“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。因此，将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的“必备材料”，第一次以国务院决定的形式“法定化”。自2004年10月21日起，各地市、县政府在组织征收土地上报材料时应在上报“一书四方案”的同时上报“必备材料”，国务院和省级人民政府在审批上报的征收土地材料时，将审查“必备材料”作为一项审查内容，因此，应全面理解和把握“必备材料”内涵和特征，防止走过场侵害被征土地农民的合法权益，实现在征收土地过程中“维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益”的立法目的。首先，“必备”之意并非可有可无，市县政府要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，是保障农民合法权益的法定职责。“必备材料”不是程序问题，是被征土地农民的实体权利问题，省政府认为属于“程序瑕疵”的观点是错误的，上报是程序，落实知情权、确认权是实体权利问题。因此，报批、审批征收土地的有关政府及部门应高度重视。
二是，必备材料是“农户”签字材料并非“村民代表”签字材料。我国实行的是以家庭为生产单位的集体土地承包制度，农户即家庭。物权法已经明确土地承包经营权属于物权，物权的行使一是本人二是委托代理人，村民代表是村民自治中村民发表民主意见的代言人，不是物权的法定或委托代理人。因此，农户的签字确认权利不能用村民代表签字所代替。但是，实际工作中该项权利往往被忽视，被村民代表签字替代。
三是，必备材料是两个行政性对人主体签字的必备材料，并非只有集体经济组织签字没有农户签字。在实际征收土地工作中有关政府和国土部门只发给集体经济组织听证告知书，村委会主任、书记在听证告知书上盖章签字，表示放弃听证权，笔者几年来代理的土地征收纠纷案件中有关政府在履行告知义务时99%的国土部门在实施征收土地报批前的告知均是只告知村委会而忽略了关键性的经营主体家庭（农户），农户的听证权利、签字确认权等均被剥夺。因此，建议审批机关严格把好审批关，真正落实必备材料不全、没有、虚假均不给予批准，严格履行审查职责。
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