打造娱乐帝国2080:郭济《学术界关于深化行政管理体制和管理方式改革的建议》

郭济《学术界关于深化行政管理体制和

管理方式改革的建议》

1998年以来我国行政管理体制和机构改革，牵动着行政管理学界。我们课题组以江泽民总书记"三个代表"重要思想为指导，在跟踪研究我国行政管理改革现实，关注国际行政管理改革新动向的基础上，对近年来学术界关于政府职能转变、机构改革和人员分流、行政审批制度改革、政务公开、公共人力资源开发等问题研究中出现的新观点、新视角进行了较广泛的搜集和研究。以下分别择要概述部分学者对深化行政管理改革的建议、思路、争鸣，供领导参阅。

一、关于政府职能转变

　　我国行政管理体制方面的改革，从1982年起，在全国范围内进行了4次。改革的基本指导思想始终是，围绕建设有中国特色社会主义，适应政治民主化和经济市场化要求，建设科学化、法制化、现代化政府。具体的改革目标是逐步清晰起来的--开始是简单地解决精简机构和人员的问题，后来提出了转变政府职能，突出了行政管理体制的转轨，再后来又进一步提出了规范政府行为，创立有中国特色的公共行政。随着认识的深化，改革的实践也在逐步深入--从治标到治本，即从满足于机构、人员数量的减少，发展到要打破"精简--膨胀--再精简--再膨胀"的循环，朝着适应社会主义市场经济的改革目标过渡。对政府职能的认识不断深化，现在比较一致的意见是"经济调节、规范市场、社会管理、公共服务"。这一认识的深刻性在于抓准了政府的主要矛盾。但是，在经济全球化背景下观察政府职能，就会发现这一认识的初步性和局限性。一是对这些职能的结构如何配置、诸职能之间如何协调、通过什么方式实现这些职能，研究得不够；二是这些职能主要是从政府的国内工作方面考虑的，对政府与国际组织的协调职能基本上未予以概括进去；三是在眼光向内的过程中，又比较重视从政治、经济、社会的客观方面，而对政府自身主体方面存在的问题考虑不够，寄希望于政府和公务员运用原来熟悉的计划经济那一套方法来推动职能转变，这也是导致这些年转变职能进展缓慢的一个原因。

　　学者们认为，下一步深化行政改革，应该从"过渡性"改革转为"逐步到位式"改革，从体制改革转为制度创新，建设与政治文明相配套、与社会主义市场经济相适应的，廉洁高效、运转协调、行为规范、服务周到的公共行政体制、政府管理制度和管理方式。

　　国家行政学院教授王健在《入世后政府管理方式和政府职能的转变》中认为，政府职能转变应具体体现在七个方面：

（一）宏观调控：从半封闭经济到开放经济。重点从调整结构转向调整总量；建立公共财政，调整财政政策；改进和完善货币政策；更新国际经济政策；

（二）微观规制：侧重市场准入转向全面规范市场主体。根据WTO法律调整微观规制政策；简化市场准入；强化市场监管，规范市场秩序；

（三）公共服务：从市场主体以政府为中心转向政府为市场主体服务。

（四）社会保障：从初步建立转向完善和健全社会保障体系。

（五）就业政策：从下岗再就业转向提供更多就业机会。

（六）收入分配：从追求结果公平转向追求机会公平。

（七）经济安全：从关注发展转向发展与安全并重。

　　北京大学政府学院教授张国庆在《21世纪初中国行政改革的十大关系及政策选择》中建议，新一轮行政改革需要处理好以下几大关系：一是行政改革理论与行政改革政策阐释的关系。中国政府行政改革的理论争论和论证不足直接导致了关于中国政府行政改革的公共政策选择的局限性。二是行政改革基本价值标准与行政改革政策选择的关系。现阶段，中国政府行政改革的基本价值标准除了巩固和拓展市场经济体制，实现国家行政管理制度创新，有效提升政府公共行政能力外，至少还应该包括国家利益至上和社会正义、公平并重两个要项。三是行政典范革命与转变行政观念的关系。中国行政改革需要进一步确认政府公共行政是规范行政、责任行政，"阳光行政"、"制衡行政"的理论典则和思想观念；四是机构改革与行政制度创新的关系。现阶段政策警示的指向，并不在于继续精简机构和人员，而在于继续调整政府的功能结构，提高政府的能力，同时阻断机构和人员恶性循环的通道，控制法定编制外人员的数量的增加，控制消费性政府开支的增加。中国正处在重大转折时期，国家意识形态主导的国家行政制度创新及其良性的运行机制，才是中国政府行政改革的历史性诉求，并合乎逻辑地成为政府行政改革的中期政策目标。五是法制行政和法治行政的关系。法制基本健全是前提，法治才是更重要的问题。六是集权和分权的关系。适度集权是基础，强政府仍是中国实现跨越式发展的选择，但同时要坚持分权改革的基本价值取向。

　　浙江省委党校教授娄朝晖、张华兵在《论市场经济改革中政府职能的理性化创新--一个以中国为例的学理探讨》中，基于市场经济一般本质对政府职能进行重新界定，认为要求政府由管理向服务转变，是产权对政权的诉求；政府与市场、社会除了恪守各自功能外，中间地带需要共同协调承担，当前政府要积极主导产权改革。他们提出近期政府职能要突出产权规制、公共服务、宏观调控、自我调控和创新。政府职能输出方式以公共服务市场化导向为主，以管理法律化、民主化为保障。

　　湖北行政学院副教授张继久在《全球化时代发展中国家政府经济职能覆盖面的延伸》中，从全球化角度探讨政府职能，认为目前政府经济职能还应该有所延伸。在一国范围内，政府的经济职能是：1、政府通过竞争，控制诸如污染这类外部性问题以及提供公共物品等来提高效率。2、政府通过税收和支出项目等手段，向某些团体进行有倾斜的收入再分配，从而增进平等。3、政府通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长-在鼓励经济增长的同时减少失业，降低通货膨胀。在全球化时代需要向三方面延伸：1）由反"不完全竞争"扩展到反"经济强权"，限制和利用"经济王国"；由控制一国内诸如污染这类负外部性问题扩展到控制、减少与共同治理发达国家负外部性问题转移。2）由一国范围内的反贫困扩展到全球反贫困，3）加强国家经济安全。他认为解决的途径在于：1）致力于建立一种新的国际经济秩序。2）谋求建立一种全新的保护生态环境资源的机制。3）把反国内的贫困与反"南北差距"融为一体。4）制定符合本国国情的对外开放经济政策。

　　广东行政学院讲师王玉明在《论政府的制度创新职能----从新制度经济学的视角分析》中认为，制度创新是政府的一项基本职能。它在于完善国家的宪政制度和法制；培育先进文化和主体意识形态；提供有效的产权制度安排。

　　国家行政学院教授宋世明、胡奕军在《从"部门行政"到"公共行政"--入世后中国政府基本定位》中认为，入世后中国政府基本定位应该从"部门行政"到"公共行政"。

1、行使公共权力：做到"职权法定"杜绝"职权自定"。

2、建立公共财政："吃皇粮、办公差"杜绝"自费行政"。

3、决策与执行适当分开：弱化部门利益，实现公共利益。

4、推动公共行政服务市场制："打破垄断，竞争发展"。

　　上海WTO研究中心主任刘光溪研究员在《"入世"与政府管理职能的战略转变》中指出，加入WTO后须强化的政府管理职能有：以立法方式扶持产业发展；建立提高企业竞争力的扶持体制；建立政策性金融支持体制；建立增强企业国际竞争力的制度环境。政府职能强化的内容有：保持贸易平衡与促进市场多元化；运用争端解决体制，争取宽松的国际环境；为企业做好全球性信息收集服务工作；建立国内统一市场与公平竞争机制；统筹协调成套技术设备的引进，推动高新技术产业发展。

　　在地方政府职能转变的问题上，学者们也有具体的关注，普遍认为地方政府转变职能的任务更重，尤其是观念转变的难度大。

　　苏州大学管理学院教授沈荣华、钟伟军在《信息非对称视角下我国地方政府的职能转变》中，从信息对称角度研究地方政府职能转变，认为地方政府职能转变的关键在于，打破对中央政府和地方民众的信息垄断，建立透明、竞争和民主、有效的地方公共物品供给机制。在于将中央与地方政府的权限配置纳入法治轨道，中央政府应该更多加强和完善政治职能，以规制型作用方式取代权力型作用方式；地方政府应更多发挥服务功能，以服务型行为方式取代命令型行为方式。

　　重庆行政学院教授赖邦凡、谭兴中在《县级政府管理创新探析》中，认为县级政府职能转变的"瓶颈"在于：行政主体急于求成，按自己的想法包办代替农户和各企业内部的经营活动；不能按市场原则有效配置资源；缺乏足够的市场监管；为农户和企业提供政策、科技和信息服务的功能较弱。

　　安徽大学管理学院教授王辉在《论县级政府在发展小城镇中的职能履行》中认为，县级政府在发展小城镇中应该履行"规划"的职能--配合上级政府作好小城镇体系规划；作好县城内小镇建设规划，尊重规律，科学设计，因地制宜，体现特色，节能用地，利用空间。"建设"的职能--多渠道筹集资金；落实户籍改革政策，推动人口聚集；加强工程施工的监督管理。"管理"的职能--科学配置职能，组建新型管理机构；动员和组织镇民参与管理；搞好县的派出机构与镇政府的职能吻合；实施小城镇"人才工程"；加强小镇居民现代文明教育，推动农村社区整体居民素质提高。

　　许多学者认为，在确定政府职能时，一个重要的问题是要逐步厘清中央与地方的事权划分。国家行政学院教授薄贵利认为，改革开放以来我国政府权力的调整取得了很大进展。一是1982年新宪法规定了地方人大的立法权，变过去一级立法为两级立法体制。二是通过财政体制改革，使中央财权与地方财权有了明确划分。三是通过金融体制改革，明确了央行的地位，突出了指定和执行货币政策的职能和监管职能。四是通过投融资体制改革，明确了中央与地方的投资责任和权限。五是通过计划体制改革扩大了市场对经济的调节作用。六是建立经济特区和扩大沿海开放城市对外贸易权限。七是通过地市合并和市管县改革，扩大了城市政府行政管理的权限。但是在中央和地方关系问题上仍然存在不是问题。比如，中央与地方政府权力配置始终没有科学、合理、具体的界定；划分中央与地方权限时过多低考虑利益，较少考虑责任；权力调整基本上以行政性分权为主，缺乏规范性和法制化； 分权的着眼点基本上放在政府之间，而向企业和社会分权不够。薄教授认为，中央与地方权力划分要有实质性推进，一是必须致力于创新。中央政府管理国家大事--外交、国防、国家安全、铁道、邮政、央行、国土整治、行政区划分、省际事务协调、特大型基础设施建设、宏观经济调控等；地方政府管理地方社会事务--民政、教育、人事、劳动、计划生育、科技、文化、卫生、体育、市政建设、公用事业、地方治安、消防、娱乐、社会保障、环境保护等。如果仍然囿于过去的思路，在中央与地方事权划分上只作一点小的调整，是不能解决根本问题的。二是要维护中央权威。提高政府汲取社会资源的能力，通过税收把社会资源转化为政府资源；提高中央政府运用财力的能力，减少浪费。三是要建立稳定的分权机制。把分权建立在市场经济和企业自律的基础上，就可以避免"放权--收权--再放权--再收权"的循环。四是要实现法治化分权。

二、关于机构改革

　　行政学界对下一步深化机构改革的研究，是在总结成绩与不足，参考深圳等地试点经验的基础上进行的。共同的认识是，要以制度体制创新、制度创新，设计机构改革的思路。多数学者倾向于在同级政府中将决策、执行、监督适度分离，各有侧重，各尽其责，做到分散决策权，集中执行权，强化监督权。有的学者提出，机构改革要坚持以人为本原则，服务为本原则，注重绩效原则，适应市场原则和国际化原则。

　　首都社会经济发展研究所研究员辛向阳在《三年政府机构改革进展与走势》中总结三年政府机构改革进展时认为，深化机构改革要进一步提高政府适应社会主义市场经济的程度，关键在培育中介组织和提高政府信息网络化程度。

　　学者王明山、高继红在《关于政府人员分流若干问题的探讨》中认为，下一步首先要把还没有做到政企分开的机构（如乡镇企业局）拆掉。其原有的行政管理职能纳入综合经济部门中去，加强对经济的宏观调控。

　　安徽行政学院教授周业柱在《WTO与地方政府机构改革》中认为，地方政府必须按社会主义市场经济体制与WTO法律体系框架接轨的要求，定位好自己的经济管理职能，然后再做相应的机构改革。他认为地方政府经济管理职能定位是：制定和执行政策，统筹规划，服务保障，组织协调，监督控制。因此，地方政府机构改革应该遵循职能优先原则，加强宏观调控机构；遵循综合服务原则，调整服务保障结构；遵循开放规范原则，健全行政执行结构；遵循创新发展原则，完善创新发展制度；遵循信息网络原则，建设网上行政系统。

　　汕头大学学者侯保疆在《论县级市政府职能转变的制约因素》中认为，政府机构改革要有整体方案，自上而下整体推进；改革现行的县级市行政管理体制，实行省直管县级市体制；建立"条块结合，以块为主"的新型市镇管理体制，县级市还放权于各镇派驻机构；积极探索县级市城区管理新模式。

　　在乡镇机构改革问题上，学者们认为，乡镇的行政组织改革可以有不同于县级以上的行政组织改革的特点，要让乡镇一级真正拥有一级行政组织的权力，需要县市一级的放权和乡镇一级对上级派出机构的统一管理权力。撤并乡镇须量"度"而行，撤并一些小乡镇已经具备条件，但要注意加强县城中心镇和重点镇建设；而且撤并后管理与服务功能不能放松。

三、关于精减人员

　　人员精简历来是我国行政管理改革一大难点。学者们集中的意见是：要把人员分流与促进生产力发展有机结合起来，除了将一部分人充实到执法和监管部门以外，其余大部分人应流向为生产服务的中介组织和基层一线。

　　浙江行政学院教授马宏力和云南行政学院副教授钱素华《乡镇机构改革两大难点如何突破》认为，精简人员要以政治、经济和法律手段控制回潮--上级行政机构作出榜样；给新增机构和人员"断奶"，县人大对乡镇行政管理费用控制；强化法治，尽快出台《编制法》。同时，将乡镇的涉农部门转变为经济实体，吸纳分流人员。50岁以上的可以提前退休，对申办个体私营或创办农场、养殖场的给予贷款扶持和最初几年税费减免或优惠的政策。建立完善乡镇经济服务组织吸引分流人员。

　　民政部区域地名司副司长戴均良在《撤并乡镇量"度"而行》中认为，1、至少以县市为单位优化乡镇干部队伍及其他工作人员，真正使乡镇工作人员优中选优。2、区别对待、分类安排，重点安排好专业技术人员。3、鼓励自谋职业。4、充实农业经营服务队伍，加强农业专业化服务体系。

　　绥化地委党校学者王明山、高继红在《关于政府人员分流若干问题的探讨》中认为，一、机构改革、分流人员，首先应加大反腐败力度，加强审计监督、法律监督、群众监督，把机关里的腐败分子清除掉，不能再让他们混在机关干部队伍中。值得注意的是，干部世袭化的倾向已显露端倪。二、坚持实事求是的思想路线，以转变职能为核心搞好"三定"，合理分流人员适应地方社会、经济发展要求的实际，定职能、定机构、定编制是搞好人员分流的前提。他们认为，需要采取的方法：一是要把机构改革、人员分流与完善公务员制度配套进行，总结实行公务员制度以来的经验教训，借鉴西方公务员制度的先进经验，颁布《公务员法》；二是与引入竞争机制，解决干部能上不能下、能进不能出的问题结合起来进行，从而建立健全公开、公平、公正、竞争择优的用人机制；三是与健全法制、加强监督、完善干部考核、交流等制度结合进行，从而逐步做到干部能官能民、能上能下，废除干部领导职务终身制。四是落实市场配置人才资源的优惠政策，促进人才市场的发育，开发性地分流人员。随着市场经济体制的逐步建立和完善，人才资源也必然逐渐由组织人事部门分配过渡到由市场来配置人才资源。将来的公务员队伍的补充和更新，除了政务类公务员由人民代表大会选举产生外，其余事务类公务员必然要由市场机制来调节。政府机关干部分流是人才资源的再调整和再开发的过程，也必须发挥市场调节机制的作用，实现人才资源的优化组合与合理配置。

　　山东省委党校学者刘淑珍、韩强在《我国当前机构改革中人员分流问题研究》中提出推进人员分流工作的对策与建议：

(一)在积极推进人员分流的同时，重视解决改革带来的利益冲突与矛盾，以减轻或化解分流阻力，防止分流人员成为社会不稳定的因素。

(二)围绕政府职能转变，着眼于市场经济体制的发展与完善，促进分流人员的安置与消化。在加强企业的具体措施上：一是应当实行定向培训，使分流人员具备企业管理等方面的知识和技能；二是应当实行企业与干部双向选择,不能以牺牲企业自主权为代价来安置干部。三是建立特派员制度。加强企业的方式应当科学,应着眼于企业的发展，而不单单是为了安置机关的分流人员。

(三)以工作需要和职能设置为首要原则，通过精"官"带动精"兵"，促进分流工作的顺利。

(四)法制和财政约束相结合，克服人员的反弹。最关键的因素在于哪一级政府应设多少机构、承担什么职能、应配备多少人员等都应有较严格的法律规定，突破编制必须经过法定的程序。在立法约束的同时，辅以财政约束；在实行财政包干的同时，规范机关的经济行为。

　　云南省委党校教授蒋玉林、蒋建在《县乡机构改革、人员分流对策思考》中认为，县乡机构改革中分流出来的人员可以充实基层，加强基层组织政权。可将一些党性强、思想好、有开拓意识的干部充实到基层，促进基层政治权力的分化与重组，使国家和社会之间原有的紧张关系得到缓解，以利政府对基层社会各阶层实现有效动员。可充实到街道办事处与居民委员会，也可以兴办社区服务机构，加强社区自我服务意识与管理能力。

四、关于行政管理方式改革

　　学术界关于行政管理方式改革的讨论，涉及到行政管理的各个层面，比较集中的是三个热点问题--政务公开、行政审批制度改革、政府绩效评估。在讨论这些问题的过程中又与研究电子政务的发展紧密地结合在一起。

（一）政务公开

　　政务公开工作近几年取得明显成效。如何在深化行政管理改革中对进一步推行政务公开，学者们普遍认为最重要的是加快立法，制定我国的《行政公开法》、《政府信息公开法》等相关法律。法律的具体内容应包括政务公开的实施机关、政务公开的方式、政务公开的内容、政务公开的程序、政务公开的范围以及法律责任和救济手段等。

　　中国人民大学教授毛寿龙认为，随着中国加入WTO，政务公开成为WTO对政府的制度化、法治化要求，而不是临时性的、运动性、政策性的要求。当前政务公开要寻求技术手段的支持，电子政务在政务公开过程中具有革命性意义。但是，现在网络技术的利用呈现"肤浅化特征"。善用科技，尤其是充分利用互联网促进政务公开，是我国各级政府的努力方向。

（二）行政审批制度改革

　　目前，行政审批制度改革正在各地推进，取得了一定的成效。但也出现了很多与改革本意背道而驰的现象。有学者认为，现行的审批制度改革存在着以下四个误区：为减而减--简单地迎合行政审批制度改革中的数量与比例的要求；边减边设--一边减掉某些行政审批事项，一边又"争权"为自己设定某些权力；减完了事--对取消的审批事项未建立有效的监管制度，管理脱节；各行其是--各地方各部门各"减"各的、各改各的，缺乏统一标准。

　　　江苏省人民政府法制办公室副主任张耀东指出，现行的行政审批种类繁多、内涵不一；有些部门对清理行政审批态度不积极，或避重就轻，或搞数字游戏，或清理结果有水分；同时，行政审批清理工作中央与地方不同步，中央"上位法"滞后，地方孤军深入，作为有限。

　　针对行政审批制度改革中出现的问题，学者们建议：首先，应当科学地界定行政审批的范围和标准。对于以下社会经济发展中的一些重大事项，应当进行行政审批。(1)涉及国家安全、社会治安、外事方面的重大事项 ;(2)涉及国家重要资源 (土地、水、森林、海洋、文物等 )的开发利用和保护的事项 ;(3)涉及城市规划、建设以及环境保护方面的重要事项 ;(4)带有自然垄断性质的公用事业产品和服务的定价 ;(5)关系人民生命财产安全的特种行业和项目、少数专营专卖项目 ,如出版印刷的经营许可、食盐专营许可等 ;(6)财政支出项目、政府基金管理项目和国有资产管理方面的重要事项 ;(7)涉及机关事业单位机构编制、职能配置和人事、劳动管理等方面的重要事项。

　　关于行政审批设定权问题，重庆教育学院谢明认为，西方发达资本主义国家一般把行政审批的设定权限定在比较高层级的法律文件或国家机关层级上。根据我国地大人多、各地区情况差异较大等国情 ,应当允许地方在设定行政审批上的一定的自主权 ,行政审批的设定权应当限定在地方性法规及其以上层级的法律文件上为好 ,一方面可以纠正当前行政审批项目过多过滥的毛病 ,取缔大量行政规章及其以下层级文件设定的行政审批项目 ;另一方面由地方国家权力机关以上的国家机关来设定行政审批 ,可以保证地方国家权力机关在决定地方重大事务上的权威性 ,保证行政审批的严肃性 ,地方政府在设定行政审批项目上也有一定的灵活性。

　　审批制度改革在减少审批事项的同时，对于保留的行政审批事项应当切实改进审批方式。有的学者提出了三个具体措施。一是积极推进政务公开，通过多种方式公开确定和保留的行政审批、审核、核准、备案事项；二是搞好便民服务窗口建设，设立行政审批中心，有关部门和单位进中心统一办公；三是大力推行审批工作"五办"，即一般事项直接办、特殊事项承诺办、重大事项联合办、上报事项负责办、核准项目明确答复。

　　学者们普遍认为，要真正解决行政审批事项的设定范围和种类、设定权限、设定程序等一系列关系到行政审批的性质和地位的重大问题，必须依靠立法来保障。现行行政审批制度，大多散见于一些法律、法规和规章之中，还有不少审批事项根本没有法律、法规依据，缺乏统一、权威性的行政审批基本法律规范政府机关的审批行为。我们应按照发展市场经济的要求和加入WTO的需要，注意吸收和借鉴国外行政审批制度改革的经验教训，结合我国行政审批的实践，尽快制定一部权威性高、操作性强的《中华人民共和国行政审批法》，这对切实转变政府职能，规范行政审批行为，从源头上防止腐败，推动生产力的发展和社会进步都具有积极的作用。

　　除了依靠法律对行政审批进行规制，成都行政学院黄仕红等认为，必须加强对行政审批行为的监督，建立和完善监督约束机制是确保政府机关依法行政、规范行使审批权的关键。一要健全内部监督机制，明确审批人员的责任和义务，制定严厉的惩戒措施，由上级行政机关或专门监督人员对下级行政机关或审批人员的审批行为进行监督；二要建立外部监督机制，对审批机关和审批人员的违法违纪行为实行社会举报制度；对审批事项的增设、变更、撤销，以及审批依据、条件、程序等实行公示制度；对审批结果不服允许相对人申请复议或提起诉讼的救济制度；建立定期的社会质询和人大代表、政协委员定期检查制度；要充分发挥专门监督机构（如监察监督和审计监督）对行政审批行为的监督作用；三要建立审批责任追究制，对违法审批、越权审批或者审批不当造成严重后果者，应当依法追究其行政责任，构成犯罪的，要移送司法机关追究其刑事责任，以确保审批的公正性，防止腐败行为的发生。

　　学者查庆九认为，行政审批制度改革应当是一场"组合战"，除了立法保障、加强监督外、还应当以精简机构来保障行政审批制度改革成果。必须撤销那些靠自行设置的行政审批收费或者所谓的"行政执法"罚没收入来生存的部门。这样才能保证被撤销的审批项目不会死灰复燃。

（三）政府绩效评估

　　现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，因而政府绩效评估作为一项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。

　　南通师范学院教授臧乃康认为，政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。他认为，要科学而辩证地把握政府绩效的概念，一是政府绩效侧重于满足行政客体的需求；二是对政府绩效的评价应以社会利益需求、社会公正需求、社会发展需求为依据。对于提高政府绩效，臧乃康教授提出了相应的措施，他认为必须在各级政府机构内部建立充分的竞争机制，把市场竞争原则适度引入到非市场组织的政府机构之间，具体包括（1）政府业务合同出租。把政府的工作任务包括公共产品的供应推向市场。竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成合同规定的任务，后者支付合同约定的报酬。诸如，环境保护、决策咨询等项目。（2）以私补公。打破政府垄断，在政府调控下，把私人资金引入到政府包揽的事业中，如公共教育、低价住宅，从而弥补政府财务和服务的不足。（3）公共权力部门权力分散化。虽然权力分散会带来规模不经济的弊端，但是它可以提高劳务质量。这样有利于减少垄断，增加竞争，提高效率。当这种机构不具有明显规模效益时，应作出这种分解。（4）公共服务社区化。鼓励和支持社区组织、自治组织参与公益事业，提高服务和保障的社会化程度，维护稳定，控制犯罪。（5）通过市场或引入市场机制进行人力资源的配置。广泛设立人力资源流动网络，运用市场的办法疏通人才资源流通的"进口"和"出口"渠道，采用合同制、轮换制、淘汰制、竞岗制等灵活方式，通过竞争把最优秀人才吸引到公共管理岗位上来。

　　我国的政府绩效评估研究起步较晚，实践上还存在许多缺陷。北京大学教授周志忍做了如下归纳 ：（1）评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障；（2）缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性；（3）评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估；（4）评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。（5）评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；（6）评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学；（7）不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为效绩预防的手段，--当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、转向调查、大评比等方式谋求改进，易陷于被动；（8）政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。另外，政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担；某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。

　　学者们认为，评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。

　　关于进一步完善我国的政府绩效评估，学者们认为要建立多重评估体制，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关（人大）的评估，还应当包括相关专业的专家评估。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对政府工作的满意程度,最终以此作为对政府绩效评价的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。同时民间评估要由一般评估向实质评判转变。在评估方法上，应当采取定性分析与定量方法相结合，建立评估模型，合理确定指标体系和指标的权重。另外，政府绩效评估的成功需要建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析，现代信息技术的应用可以为此提供技术上的支持。

　　南京工业大学副书记王雪峰教授认为，在进行政府绩效评估时，要注意防止形式主义。他认为，当前公共行政系统中形式主义盛行，其主要成因在于社会活动的目标与手段转换过程中的内容失真、公共行政系统政令传递过程中的内容失真和官员因个人利益而制造的内容失真，其深层根源是官员的结果性利益和过程性利益。建立科学的绩效评估体系将有助于遏制形式主义。

五、关于政府人力资源开发

　　随着信息化社会的到来，公共部门正在进行一场新的革命--人才培养与使用的变革。政府人力资源开发已经成为行政管理改革的重要内容。

　　中国地质大学宋斌教授认为，新形势下政府人力资源开发管理将实现"两个转型"，即政府人事行政由"一统论"向系统论的转型，由传统人事行政向现代政府人力资源开发转型。并出现"八化现象"。即人本化（把政府行政管理人才视作资本、资源）、能本化（重视政府行政管理人才的能力--知识、智慧、技能、创新）、能级化（配置和使用能力、评估能力、开发能力、核算能力和审计能力，做到能级相称）、社会化（行政管理人力资源能力的交叉性、岗位的立体性、创造的多维性、流向的多极性）、保障化（行政管理人才的保障将形成由政府、社会、个人三层分别承担的体系）、全球化（行政管理人才跨文化素质，跨国行政管理人才甄选、上岗、培训、报酬、评价等）、模型化（政府人力资源开发要构建相应的模型加以梳理）、网络化（人力资源开发实现开放的网络化格局）。宋斌教授还提出了政府整体人力资源开发需要建构的十五个数据库：一是政府整体人力资源数字开发管理全频道发展目标信息库。二是政府整体人力资源开发的政策合立法数据库。三是行政职业分析信息库。四是政府整体人力资源数字开发战略、规划信息数据库。五是政府整体人力资源数字开发、继续和终身教育信息库。六是政府中央人力资源、后备干部信息库。七是政府整体性人力资源数字开发管理"朝晖工程"、"午阳工程"、和"晚霞工程"信息库。八是政府群体性人力资源数字开发管理的市场配置信息库。九是政府整体性人力资源数字开发行政职业发展信息库。十是政府整体性人力资源数字开发管理全方位评价数据库。十一是政府整体性人力资源数字开发管理会计、管理水平评价信息库。十二是政府整体性人力资源数字开发管理价值和核算信息库。十三是政府整体性人力资源数字开发管理审计、分析、反馈信息库。十四是政府整体性人力资源数字开发管理智囊信息库。十五是政府整体性人力资源数字开发管理的系统和可持续发展信息库。