浙江温州的主播:华建敏《贯彻落实科学发展观 深化行政管理体制改革》

华建敏《贯彻落实科学发展观 深化行政管理体制改革》

2006年

一、充分认识深化行政管理体制改革的重大意义

　　党的十六届五中全会指出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，全面实现“十一五”时期的各项目标和任务，不断开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，对深化行政管理体制改革提出了新的更高的要求。我们必须站在历史和全局的高度，深刻认识深化行政管理体制改革的重大意义，增强工作的责任感和紧迫感。

　　（一）深化行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观是统领我国经济社会发展全局的重大战略思想和指导方针。全面贯彻落实科学发展观，必须坚持发展是硬道理，切实深化行政管理体制改革，为促进经济社会全面协调可持续发展创造良好的体制环境。长期以来，一些地方单纯追求经济增长速度，上项目、拼速度，搞“形象工程”、“政绩工程”，导致出现经济社会发展不平衡、增长方式粗放、资源环境矛盾加剧等突出问题。这些问题之所以久治不愈，不仅说明我们一些地方和部门的施政理念存在问题，也说明我们的政府职能转变还不到位，政绩评价和考核体系不够科学，责任追究不够有力等等。只有大力推进职能创新、制度创新和管理创新，革除体制性、机制性障碍，才能使这些问题从根本上得到解决，为全面贯彻落实科学发展观提供有力的体制保障。总之，一方面，我们必须以科学发展观统领经济社会发展全局，行政管理体制改革同样必须以科学发展观为指导；另一方面，行政管理体制改革又必须为全面贯彻落实科学发展观提供体制保障，必须确保科学发展观得到全面贯彻落实。

　　（二）深化行政管理体制改革是建设社会主义和谐社会的必然要求。随着改革的深入推进和经济的快速发展，我国的就业结构、分配结构、组织形式和福利模式都在发生深刻变化，社会利益关系日趋复杂，统筹兼顾各方面利益难度加大。同时，人民群众要求享有公正的社会待遇、完善的社会保障、较高水平的社会服务和良好的社会环境的愿望日益增强。但从另一方面看，我国的社会事业发展却相对滞后，政府管理社会的体制机制还不够健全。近几年来，收入差距持续拉大，“上学难”、“看病贵”问题突出，群体性事件不断发生，社会稳定压力加大，都是这些矛盾的现实反映。因此，推动社会主义和谐社会建设，必须加快行政管理体制改革，全面提高政府实施社会管理和提供公共服务的能力和水平。

　　（三）深化行政管理体制改革是建设法治政府的必然要求。建设法治政府的基本要求，就是要做到“职权法定、依法行政、监督有效、高效便民”。当前，一些地方和部门在行政管理中违法违规现象还不同程度地存在。例如，一段时间以来，因农村土地征用、城市房屋拆迁、国有企业改制破产、水库移民等引发了大量的群体性事件，一个重要原因就是有的地方、部门及机关工作人员不依法按政策办事，损害了群众的合法权益；有些执法机关机构设置重复、职能交叉、行政自由裁量权过大，造成多头执法、交叉执法和执法扰民、人情执法等问题。解决这些问题，一方面要靠完善相关的法律法规、严格行政执法和加强行政监督；另一方面必须着眼于体制创新，通过完善机构设置、职责定位、管理方式和监督手段，从管理方式和手段上为建设法治政府提供保障。

　　（四）深化行政管理体制改革是全面深化经济体制改革的必然要求。政府作为经济社会管理者所处的特殊地位，决定了行政管理体制对整个经济体制具有重要的主导作用。随着改革的不断推进，行政管理体制中存在的问题，对其他改革的牵制和影响日益突出。如果政企、政资不分的问题不完全解决，规范的现代企业制度就难以真正建立；如果行政性垄断和地区封锁不彻底打破，统一、开放、竞争、有序的现代市场体系就难以真正形成；如果政府职能和管理方式没有根本转变，有效的宏观调控体系就难以真正健全，各项社会事业也难以得到健康快速发展。只有加快行政管理体制改革的步伐，才能有效推进其他相关体制改革，最终建立起完善的社会主义市场经济体制。

　　（五）深化行政管理体制改革是全面提高对外开放水平的必然要求。我国正处在加入世贸组织后过渡期，与全球经济联系更加紧密，面临的国际竞争日趋激烈。这对我国行政管理体制与政府管理能力提出了更高的要求。当今世界，哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，社会环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，获得更多的发展机会。深化行政管理体制改革，进一步规范政府行为，提高工作效率和服务水平，有利于我们更好地履行加入世贸组织的各项承诺；有利于促进各级政府和有关部门自觉按照国际通行规则办事，提高我们的“制度竞争力”；有利于在扩大开放的过程中不断增强防范各种外部冲击和风险的能力，切实维护国家经济安全。

　　总之，我们现在谈深化行政管理体制改革，应该从十六大以后的大背景下来理解和把握它的重大意义。十六大以来，党中央、国务院提出了很多新的要求和新的任务。比如，提出了全面建设小康社会，并对小康社会下了新的定义；提出了科学发展观、正确的政绩观和科学的人才观；提出了构建和谐社会、提高党的执政能力的要求；提出了经济建设是第一要务、维护稳定是第一责任、人才是第一资源；前不久召开的全国科技大会和十六届五中全会，重申了科技是第一生产力、建设创新型国家等等。贯彻落实党中央、国务院的这些要求和任务，很重要的一条，就是靠政府深化行政管理体制改革和推进制度创新来实现。当前，我们的发展面临着很多瓶颈制约，其中最大的一个制约就是制度供给不足，能源制约、其他资源制约都没有制度制约影响大。2003年，家宝同志在国家行政学院的重要讲话中提出，行政管理体制改革“一马挡道，万马难行”，就是强调，不深化行政管理体制改革，其他方面的改革就难以推进。反过来，我们把行政管理体制改革搞好了，就可以通过上层建筑推动经济基础的完善，生产关系推动生产力的发展。

　　二、深化行政管理体制改革必须解决好的几个问题

　　行政管理体制改革内容丰富，涉及方方面面，是一项复杂的系统工程。主要涉及政府的职能、政府的机构、政府的管理和政府的监督等几个方面的问题。通俗地说，也就是政府应该做什么、谁来做、怎么做、做得如何和为谁做的问题。这些问题都是深化行政管理体制改革必须搞清楚、解决好的问题。

　　（一）关于政府职能问题。政府职能问题，换句话说，就是政府应该做什么的问题。这是行政管理体制改革的核心问题，也是当今世界各国政府共同面临的课题。党的十六大明确提出政府职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。近几年来，我们围绕转变政府职能进行了一系列的改革和探索。实践表明，转变政府职能必须坚持四个“凡是”，即：凡是企业的事情，要交给企业去决策；凡是市场能够解决的问题，要让市场去解决；凡是基层能处理的问题，要依靠基层去处理；凡是应该由政府办的事情，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。首先，要搞清楚在宏观经济领域政府应该办好哪些事情。我认为，第一件事情，就是确保中国经济又快又好地发展，避免大起大落。第二件事情，就是管好物价，避免通涨通缩，防止价格扭曲。第三件事情，就是实施就业优先战略，扩大就业岗位。第四件事情，就是保持国际收支平衡，创造一个相对稳定的外部经济环境。其次，在切实履行好经济调节、市场监管职能的同时，务必更加注重社会管理和公共服务。要进一步调整政府的职能定位并取得实质性进展，推动各项社会事业的全面发展，切实解决经济社会“一条腿长、一条腿短”的问题。这些年来，我们经济发展很快。但是，社会发展指数、社会福利系数、幸福度还有很多不尽如人意的地方，这个问题必须从根本上加以解决。造成经济社会“一条腿长、一条腿短”的原因很多，一个重要原因是经济投入这条腿长，社会投入这条腿短。还有一个原因，就是经济政策研究腿长，社会政策研究腿短。再次，抓政府职能转变，既要抓好常态条件下的行政管理，也要抓好非常态下的危机管理和风险管理。

　　总之，当前和今后一个时期，要按照全面贯彻科学发展观和加强和谐社会建设的要求，着力在以下几个方面下工夫：

　　一是建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。

　　二是创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。

　　三是保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。

　　四是努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。要通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造活力，切实维护社会的公平正义。特别是要着力为城乡低收入群体提供必要的社会保障和教育、医疗等方面的公共服务，保障他们的基本生活，扶助他们提高自身发展的能力。

　　（二）关于政府机构改革问题。政府机构改革是回答谁来做的问题。政府机构是实施行政管理的主体，只有建立起科学合理的政府组织机构体系，才能保证政府有效履行职能。改革开放以来，我们先后进行了五次大的机构改革，取得了很大成绩，积累了许多宝贵的经验。但是，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调和适度分离的要求，目前的政府机构还有待进一步改革。要通过改革，着力解决机构重叠、职能交叉、责任不清、行政成本过高等问题，下大力气理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。

　　还需要强调的是，在深化行政管理体制改革过程中，要把公务员队伍建设作为一件大事来抓。解决好“谁来做”的问题，除了机构设置问题，最终要依靠公务员这支队伍。各级政府和有关部门要以贯彻实施公务员法为契机，以思想政治建设为基础、能力建设为重点、公务员精神培育为主线，切实加大公务员队伍建设的力度。要进一步建立健全公务员的考核奖惩制度、教育培训制度，把培育“热爱祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作”的公务员精神，贯穿于公务员队伍建设的始终，努力建设一支善于治国理政的高素质的公务员队伍。

　　（三）关于完善决策、管理机制和建设法治政府的问题。建立和完善科学民主决策机制、创新政府管理方式和管理机制、建设法治政府，是回答政府应该怎么做的问题，是深化行政管理体制改革的一项重要任务。

　　第一，要进一步完善科学民主决策机制。决策是政府管理的基本活动之一，正确决策是做好各项工作的前提。政府决策必须坚持民主和集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。为进一步完善科学民主决策机制，当前要着力健全五项制度：一是重大决策调查研究制度，二是重大事项集体决策制度，三是重大决策事项听证和公示制度，四是重大决策事项专家咨询评估制度，五是决策责任制和责任追究制度。要通过健全有效的制度，确保各项决策的民主性、科学性和公开性，确保各项决策真正符合经济社会发展实际，确保各项决策真正落到实处。

　　第二，要进一步推进政府管理创新。重点要抓好以下三个方面的工作：一是要继续深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革，必须与贯彻实施行政许可法和治理商业贿赂结合起来，通过建立完善的制度和有效的监督机制，坚决防止和抵御商业贿赂渗透到政府系统。要按照“巩固成果、防止反弹，突出重点、明确任务，措施配套、深入推进”的总体要求，把取消、调整和保留的行政许可项目和非行政许可审批项目落实到位，尤其是要切实加强后续监管工作；对保留的项目要进一步清理和规范，确保行政许可法的有关规定落到实处。同时，要加快配套制度建设，完善操作规程，积极探索联合办理、集中办理、统一办理行政许可的制度。二是要大力推行政务公开。要按照统筹规划、突出重点、切合实际、稳步实施的要求，以公开为原则、不公开为例外，进一步扩大政务公开的范围，规范公开的内容和形式，使政务公开真正成为各级行政机关施政的一项基本制度；强化政务公开监督机制，把内部监督与外部监督结合起来，构建多主体、多渠道、多层次的监督网络；把政务公开与实施行政许可法、财政管理体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招标投标制度改革和扩大基层民主结合起来，整体推进，形成综合效应。同时，要把提供信息服务作为各级政府的一项重要任务，与政务公开有机结合起来，充分发挥政务信息对经济活动和社会事务的引导和服务作用。三是要加大电子政务建设的力度。要按照中央的要求，把推行电子政务建设与深化行政管理体制改革、推进政府管理方式创新有机结合起来，重点开展网上互动式办公，努力探索运用当代信息技术手段对政府各项管理行为实施实时和全过程的监控，提高政府工作透明度，方便广大人民群众。

　　第三，要进一步推进法治政府建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。当前，要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，把握好两个着力点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。要健全推进依法行政的责任制，明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚持依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定；完善规章和规范性文件的备案审查制度，及时修订或废止不符合备案要求的法规、规章和规范性文件。

　　（四）关于行政监督和效能监察问题。加强行政监督和效能监察，是保证政府廉洁、高效的重要手段，也就是解决监督和评价政府做得如何的问题。进一步加强行政监督和效能监察，必须抓住两个重点：

　　第一，在进一步总结经验的基础上，逐步推行行政问责制。近年来，一些地方对建立行政问责制进行了积极有益的探索并不断向纵深推进，问责方式由上级问责向制度问责转变；问责对象从追究违法违纪官员向不作为的公务员深化；问责范围从安全生产领域向其他领域推进，在治理庸政、行政不作为和提高行政执行力方面，取得了一定的成效，积累了宝贵的经验。实践证明，推行行政问责制，有利于进一步明晰政府及政府部门的职责，全面转变政府职能；有利于提高行政执行力，推动各项工作措施落实；有利于健全干部实绩考核评价制度，规范公务员从政行为；有利于强化行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设。要把建立行政问责制作为行政管理体制改革的一项重要任务，建立健全科学的权力配置机制和严密的监控机制，建立健全政府责任体系，严格规范行政问责的内容、方式和程序，做到行政权力延伸到哪里，行政问责就落实到哪里，确保政府及其工作人员依法行政、规范行政、勤勉行政，坚决维护广大人民群众的根本利益。

　　第二，高度重视并积极推行政府绩效评估制度。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。我们必须着眼于建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色而又行之有效的政府绩效评估体系。但是，这项工作对于我们来说还是一项新的课题，需要进一步研究探索。当前，要重点把握并研究解决三个问题：一是要按照贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设要求，明确绩效评估的具体内容，设计既科学合理、又简便易行的评估指标体系，建立针对不同部门、不同岗位人员的绩效评估标准。这是一项重要的基础性工作，要力争在近期有所突破。二是坚持把群众公认作为政府绩效评估的根本原则，同时处理好上级评估、同级党委和人大评估、政府自己评估与群众评估之间的关系，处理好对公务员个人绩效评估中行政领导与群众评议之间的关系。三是努力提高绩效评估的准确性、公正性、有效性，把绩效评估的结果与行政问责和公务员的选拔任用、升降去留、奖励惩戒和改进工作等有机地结合起来，形成正确的导向和良好的政风。

　　（五）关于施政理念问题。在回答政府做什么、谁来做、怎么做和做得如何的同时，还必须解决好一个更为重要、更带全局性和根本性的问题，这就是施政理念问题。这个问题，说到底是政府为谁做的问题。不容置疑，我们的政府是人民的政府，政府的宗旨是全心全意为人民服务，我们的一切工作就是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。这是我们深化行政管理体制改革的根本出发点和落脚点。

　　深化行政管理体制改革的目的，是建设人民满意的政府。要从理念上并在实践中解决好这个问题，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。要始终坚持人民的利益高于一切，把更多的时间和精力用在帮助人民群众解决实际问题上，把更多的财力和物力用在经济社会协调发展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群众的首创精神，善于依靠广大人民群众的智慧解决发展中的各种矛盾和问题，善于依靠人民群众的力量实现发展目标，善于在基层群众的实践中总结发展的规律；要把维护社会公平放到更加突出的位置，把公平正义作为执政的核心价值理念和基本原则，努力营造公平公正的社会环境，让广大人民群众都能享受到改革发展的成果。

　　总之，在深化行政管理体制改革过程中，必须把实践全心全意为人民服务的宗旨、正确履行政府职责作为根本原则，必须以促进经济社会健康协调可持续发展、不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需求为根本目标，必须以人民群众满意不满意、高兴不高兴作为检验改革成效的根本标准。只有这样，才能保证改革的正确方向，才能在一些重大问题上取得新的突破，才能取得实实在在的效果。

　　以上所讲的，概括起来，就是我们的政府应当是一个服务政府，是一个责任政府，是一个法治政府，是一个廉洁政府，是一个精简高效的政府。归根到底，应当是一个人民满意的政府。

　　三、深化行政管理体制改革要处理好的几个关系

　　行政管理体制改革是一项政治性、政策性很强的工作。为确保这项改革的顺利进行，要注意处理好以下四个方面的关系：

　　（一）继承与创新的关系。应当看到，历经多次改革，我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求。在不断推进行政管理体制改革的过程中，我们积累了许多宝贵的经验。深化行政管理体制改革，必须坚持阶段性和连续性的统一，认真吸取过去的好做法、好经验。同时，要根据新形势、新任务的要求，认真研究在行政管理方面出现的新情况、新问题，坚持与时俱进、开拓创新，积极探索加强行政管理的新理念、新思路、新方法、新途径，不断提高政府的管理能力和管理水平。

　　（二）行政管理体制改革与政府机构改革的关系。长期以来，有些同志对行政管理体制改革的认识存在一个误区，就是把政府机构改革等同于行政管理体制改革，一谈到行政管理体制改革，首先考虑的就是撤并机构、精简人员。这种认识是片面的、不准确的。正如前面所讲的，行政管理体制改革包括多方面的内容，政府机构改革仅仅是其中的一个方面。对这个问题，我们必须要有明确的认识，要把机构改革放在行政管理体制改革的大局中去谋划、去推动。另一方面，在部署行政管理体制改革的同时，必须深入研究政府的职能和组织结构。只有这样，才能增强改革的针对性、有效性和科学性。

　　（三）改革力度与社会可承受程度的关系。行政管理体制改革是各项改革的联结点和交汇点，必然触及深层次的社会问题和矛盾，触及错综复杂的利益关系和利益格局的调整，特别是关系到广大机关和事业单位工作人员的切身利益，处理不好将直接影响到经济发展和社会稳定。在改革的过程中，一定要坚持积极稳妥、循序渐进的原则，既要抓住机遇、大胆推进，又要充分考虑各个方面的承受能力；既要确保改革取得实实在在的成效，又要保证经济社会正常运行。

　　（四）借鉴国外经验与立足国情的关系。在任何工作中，我们都要善于学习和借鉴国外的成功经验和做法。我们必须摒弃国外腐朽丑恶的东西，但必须下决心用大力气把世界各国的先进科学技术、优秀文化和具有普遍性的经济和行政管理经验学到手。但也不能脱离国情，盲目照抄照搬，乃至“言必称希腊”。要下决心深入实际调查研究，必须立足当代中国国情，从我们正在做的，中国特色社会主义伟大事业的实际出发，搞好行政管理体制改革。