行政管理体制改革新思维

行政管理体制改革新思维
  
      深化行政管理体制改革是当前人们关注的重点问题之一。胡锦涛总书记2007年6月25日在中央党校的重要讲话中要求：“加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能。”在党的十七大报告中胡锦涛总书记又进一步强调：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”改革开放28年来，我国的行政管理体制改革取得了很大的进展，但是，仍然存在不少问题，因此，很有必要深入研究在当前的历史条件下如何进一步改革我国的行政管理体制，以促进经济的发展和社会的和谐与进步。
  
  第一章逻辑起点：行政管理体制的基本含义及其属性与地位
  
  一、行政管理体制结构简析——四要素说
      研究行政管理体制改革问题，首先需要回答究竟什么是行政管理体制。研究清楚这个问题的意义在于进一步明确我们改革的对象是什么和需要改些什么，有利于促进改革的深化。
      在定义什么是行政管理体制之前，如果再往前追问一步，什么是行政管理？简单地说，行政管理就是行政机关根据法律的规定，运用行政权力控制社会成员，规范、约束、强制其行为的活动。由此可见，行政管理的内涵中，涉及谁管理、管什么、怎么管等问题。谁管理是关于行政管理的主体问题。行政主体，一般来说应当是指政府，但是，由于多年来形成的惯例，部门往往替代了政府而成为实际的管理者，因而讲行政主体常常就成了政府和政府部门。在法律上也把政府和政府部门统称为行政机关。管什么，指的是行政管理的客体，包含行政管理相对人及其行为。从管理的角度看，在法律的表现形式上除了行为规范外往往转化为行政主体的职责权限规定。怎么管，主要是行政管理适用什么依据、运用什么程序、使用什么方法和手段、依靠什么机制的问题。谁管理、管什么、怎么管等问题，在法治社会中都是应当由法律加以明确规定的，无法律即无管理就是这个意思。
  那么，体制又是什么呢？关于什么是体制，《辞海》的表述是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”。诸多词典的定义基本也是这样的表述。也有人认为体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。颜廷锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第5页。这些表述显然是认识角度不同的结果，没有原则的分歧，尽管有具体描述与概括的不同，但是都包含了主体结构、权力、制度以及相互关系等要素。
  研究行政管理体制的任务之一，就是对行政管理的结构从宏观上进行解构和描述。对各种具体的行政管理活动进行体制上的抽象，我们可以看到，把谁管理、管什么、怎么管等问题放到体制的语境中考察，所谓行政管理体制，其实就是指由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。
      从结构这个角度来明确行政管理体制内涵的意义，有利于分析行政管理体制不同部位和相互关系中的问题，有利于加强改革的针对性和有效性，有利于把握改革的着力点、深化度。据此，有如下几点需要进一步阐析：
  第一，行政管理体制由四个基本要素构成。行政管理体制，简单地说，也就是行政管理的体系和制度。体系包括主体体系（机构设置、领导隶属关系、组织形态等主体结构）、权力体系（权力配置、义务设定、管理程序和运行机制、保障机制、监督机制等），制度就是规定主体和权力及其相互关系的法律规范以及作为管理依据的法律规范。行政主体、管理权力、相关机制、法律制度构成行政管理体制的四个基本要素。缺少其中任何一个要素，都构不成完整的行政管理体制。由此，可以有四点认识：
  
   一是行政管理体制是一个由多个要素构成的复合体，不能将其简单地归结为某一点。比如，不能将权力的不同配置等于行政管理体制的全部。改革权力的配置并不等于行政管理体制改革的全部。
  
  二是行政管理体制的要素是对动态过程分析的静态描述，体制是各要素的总和，但是，它不是各个要素的简单堆积或直接相加的代数和，而是有机的整体。这个“机”在哪里？就在于各要素的不可分割的联系和协调运作。如像汽车的各部件是构成汽车的元素，但是仅有这一堆部件很难说它们就是汽车了，还要把各部件按照各自的功能和作用组合起来并且能运行，才是本来意义上的汽车。
  
  三是行政管理体制四要素说的提出，主要是出于论述的方便和对实践中的问题更加有针对性，仅仅是笔者从静态进行的不太成熟的理论概括。比较理想的是既从静态的要素也从动态的运动对行政管理体制加以概括。
  
  四是改革行政管理体制，就是改变行政管理体制四要素的构成，调整四要素之间的关系，以革除其弊端。由于行政管理体制各要素存在的问题以及问题的严重程度在不同的历史阶段和不同条件下是不一样的，因此，改革的任务在不同的时期就有所不同。深化行政管理体制改革，就是要解决当前行政管理体制存在的总问题和各构成要素及其相互间的关系上存在的问题。
  
  第二，对行政管理体制，按照其主体构成要素，可以依管理部门的不同而分为具体的管理体制，如公安行政管理体制、工商行政管理体制、环境行政管理体制等。按照法律制度规定的不同行政管理行为可以细分为行政许可体制、行政处罚体制、行政征收体制、行政强制体制等。按照管理的职能不同，还可以分为外部行政管理体制和内部行政管理体制。不同的分类，有利于从不同的角度深入研究行政管理体制改革问题。
  
  第三，行政管理体制决定行政管理行为，行政管理行为体现着体制的状态，解决行政管理中存在的问题重在改革行政管理体制。行政管理，从字面上看，是指行政机关依照法定的权限和程序管理行政相对人的活动。由于行政机关的根本性职责是依法管理社会，处理行政管理相对人的种种事项，因此，行政管理实际上就是行政机关依法对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为，包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等行政行为。行政管理体制则是组织行政管理活动的诸种体系和法律制度。行政管理行为是微观的活动，是具体行政行为，是对行政管理相对人的权利义务所进行的直接处理或影响。行政管理体制是宏观的存在状态，是体系和制度构成的社会管理结构，它不直接针对行政管理相对人，没有行政管理的具体性、针对性。但是，它规定着行政管理的权力关系、方式方法、运行机制、发展方向，是行政管理符合法治原则的制度性和机制性保障，因此，行政管理体制决定着行政管理活动的方向和方式，行政管理行为反映着体制的优劣状态，要提高行政管理的整体质量和水平，关键在于建立符合《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）要求的行政管理体制。
  
      关于行政管理体制是什么，有同志认为，是指一个国家或地区的行政机关实施行政管理的过程中，通过具体执行法律规范来行使行政权力、调整权利义务、处理社会关系、达到行政目标的基本模式，例如权力集中型、权力分散型，单一主体型、多元主体型，等等。袁曙宏主编：《全面推进依法行政纲要读本》，法律出版社2004年版，第170页。有同志认为，行政体制相对立法体制、司法体制而言，指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称；是有关行政的“体”（行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系）和“制”（相关基本制度）的总和。颜廷锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第5页、10页。还有的同志认为，行政体制从狭义上讲，就是为了确保目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总和。广义上的行政体制还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度——公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等——的总和。薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第6页。对行政体制是什么的这些论述，见仁见智，各有千秋，都从不同的视角揭示了行政管理体制的内涵，对深入研究很有参考意义。但是，从行政管理体制的结构式上看，即对行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度的解析上看，体制的构成要素还不够清晰和全面。
  
  二、行政管理体制改革的属性
      行政管理体制改革的属性与地位，是研究行政管理体制改革中一个相当重要的理论问题。研究这个问题，对推进行政管理体制改革具有重要的实践意义。
  这个问题的关键点是行政管理体制改革与经济体制改革和政治体制改革的关系。目前，在这个问题上主要有几种不同的观点。
  
  第一，政治体制改革组成部分说，即行政管理体制改革是政治体制改革的组成部分，是经济体制改革的保障，是政治体制改革的基础。吴江：“行政管理体制改革的新走向”，2007年5月16日在中央党校的演讲。
  
  第二，“两个改革的组成部分”说，即“行政体制改革既是经济体制改革的组成部分，也是政治体制改革的组成部分”。吴江：“行政管理体制改革的新走向”，2007年5月16日在中央党校的演讲。
  
  第三，“接合部”说，即“行政体制改革既是经济体制改革的组成部分，又是经济体制与政治体制改革的接合部”。颜廷锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第14页。
  
  第四，独立说，行政体制改革具有很强的技术性，可以相对独立于经济体制改革，尤其是可以相对独立于政治体制改革。以往把行政体制改革视为政治体制改革的组成部分的观点并不正确，尤其以为行政体制改革就一定会引起政治体制改革,从而过于谨慎的做法更不可取。薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第1页、22页。
  
      本书赞同第一种观点。笔者认为，行政管理体制改革属于政治体制改革的范畴，是政治体制改革的组成部分。为什么这样说呢？
  
  第一，我国《宪法》规定的政治制度中包括了行政制度，也就是说，根据《宪法》的规定，我国的政治体制包含了行政管理体制，行政管理体制是政治体制的组成部分。《宪法》规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。在第一章总纲中明确规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
  
  第二，政治体制改革的核心内容是国家的政权问题。而行政体制作为国家结构形式中重要的管理形式，直接构成了国家政权的主要部分，因此，行政管理体制无疑是国家政治体制的重要组成部分，行政管理体制改革属于政治体制的范畴，它无法离开政治体制而孤立存在。
  
  第三，党的多次代表大会的报告，都是把行政管理体制改革作为政治体制改革的重要内容和组成部分来加以阐释的。比如，党的十五大报告在第六部分政治体制改革和民主法制建设的标题下，提出要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；党的十六大报告在第五部分政治建设和政治体制改革的题目下，强调深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
  
  第四，国务院在专门研究深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，加强政府自身建设的会议上曾明确指出，行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分。“温家宝主持召开国务院常务会议研究深化行政管理体制改革等”，载http://gov.cn/ztzl/yzn/content_479494.htm。
  在这个问题上尽管过去有一些讨论，但是还不够重视。明确这个问题的意义，主要在于有利于在改革的攻坚阶段澄清一些认识上的误区，进一步推动改革的深化和发展。比如，明确这个问题，我们就会更好地理解，经济体制改革要求政治体制改革的主要内容其实是行政管理体制改革，行政管理体制改革既要协调政治体制内部的关系，更要符合政治体制适应经济体制改革的总体要求。又如，有的同志把目前经济发展中存在的一些问题，往往说成是由于政治体制改革滞后引起的。明确这个问题，可以知道行政管理体制改革其实就是政治体制改革的重要内容，我们可以更好地化解一些诘难，有利于统一思想，减少阻力。再如，明确这个问题，我们可以纠正那种把政治体制改革仅仅理解成是关于执政党的问题的狭隘认识，等等。
  此外，还需正确认识行政管理体制改革与经济体制改革的关系。从改革发展的历史来看，我国行政管理体制改革是以经济建设为中心来推动行政改革，有它的特殊性，也有它的复杂性。特殊性是主要围绕经济建设推动行政改革，是从国家经济建设的层面上来考虑。我们一切围绕着怎么样把经济建设搞上去来改造政府。围绕经济建设改造政府，与围绕政府自身的经济包袱改造政府，是两个不同的价值取向。
  
      另外，我国的行政管理体制改革的特征是适应性改革，也就是说，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，传统的行政管理体制已经不适应经济发展的要求，必须改革。行政体制改革的动力来自经济体制改革，改革的目的和任务是适应经济发展的需要和要求。因此，这种特征说明行政管理体制虽然与经济体制有着十分密切的关系，甚至可以说是相互依存，但是，这两者并不是一回事，行政管理体制改革并不是经济体制改革的组成部分，否则就不存在行政管理体制改革与经济体制改革两种不同主体性之间的适应性问题。
  
  三、行政管理体制改革的地位
      行政管理体制改革的地位，探讨的是行政管理体制改革在政治体制改革中的位置和重要程度问题。研究这个问题，对正确认识行政管理体制改革的方向，推动行政管理体制改革的深化，有着积极的意义，也有利于进一步深化对政治体制改革与经济社会的发展。
  
      那么，行政管理体制改革在政治体制改革中究竟处于一个什么样的地位？一般认为，行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分或重要内容。（比如，2006年11月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，加强政府自身建设。会议指出，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。“温家宝主持召开国务院常务会议研究深化行政管理体制改革等”，载http://gov.cn/ztzl/yzn/content_479494.htm。）
  
      我们说行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，那么，它在政治体制改革中究竟有多重要？重要到什么程度？
  有的同志做了这样的论述：行政体制改革已经成为全面深化改革、全面提高开放水平的关键，已经成为全面落实科学发展观重要的体制保障。在贯彻落实科学发展观中，政府管理和行政体制改革应该成为重要突破口。实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。应当强调，在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革能推进其他方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。“落实科学发展观推行行政管理体制改革”，载http://news.xinhuanet.com/politics/2006-11/15/content_5335120.htm##。
  
      在这个问题上，华建敏同志指出：“要坚持科学发展观，不断通过制度创新，积极稳妥地解决改革发展中的矛盾和问题，革除体制性、机制性障碍，为改革发展创造良好的法制环境，提供有力的法制保障。要继续抓住转变政府职能，深化行政管理体制改革这个关键环节，进一步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。”“党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要真正实现人民当家做主。行政权力是运用极为广泛的一种国家权力，直接关系到人民群众合法权利和利益的实现。能否始终坚持依法行政，直接关系社会主义民主政治的发展。”华建敏：“落实依法执政要求全面推进依法行政”，载《人民日报》2005年8月11日第8版。
  
      党的十六届五中全会指出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。
  
      应当说，这些论述比较充分地阐述了行政管理体制改革在政治体制改革中的重要性。此外，我们还可以从以下几点来讨论行政管理体制改革的地位。
  第一，政治体制的根本问题是国家的政权问题，而国家政权结构中，政府的地位是十分重要的。可以说政府体制是构成政治体制核心的重要因素之一。这一点，从政府在整个社会中的职能和作用可以得到证明。因此，政府体制改革亦即行政管理体制改革，在政治体制改革中的地位也就不言而喻了。有的同志将其称之为“关键环节”，原因也就在于此。
  
  第二，政治体制改革要适应经济体制改革的要求，主要在于要改革行政管理体制。因为在法律上，是政府代表国家对经济社会的各方面进行管理，经济发展所要求改革的体制主要是直接管理经济并对其发展有根本性制约作用的行政管理体制。这一点，是行政权直接干预经济、控制经济主体和经济行为的特性所决定的。同时，社会管理体制的种种改革，其实质仍然是政府管理社会的改革。据此，我们也可以将行政管理体制直接对经济社会的作用称之为行政管理体制改革的外部性。这个外部性，用另外一种说法，就是改革的突破口。
  
  第三，党的领导是我们根本的政治原则，党政关系是最重要的关系之一。党的执政理念、执政能力、执政的路线、方针、政策等，很多都是通过政府来贯彻落实的。党政关系是内部关系，政府则与市场主体和公民构成外部关系。在坚持我们的基本政治制度不变的前提下，政府的外部性改革，其重要性也就显而易见了。
  
      此外，范恒山同志还从经济体制的角度做了比较深刻的分析，他说：政府作为经济社会管理者所处的特殊位置，以及我国正由计划经济体制转向社会主义市场经济体制、由不发达经济转向发达经济的具体国情，决定了政府在改革发展中的主导地位和政府行政管理体制对于整个体制的特殊制约作用。上面的分析清楚表明，制约经济社会全面协调可持续发展的体制障碍，主要体现在行政管理体制不完善。理顺行政管理体制是实现科学发展的关键环节。建立健全落实科学发展观的体制保障，必须把理顺政府行政管理体制放到突出重要的位置。随着改革向纵深推进，行政管理体制改革对其他改革的制约作用进一步增强。完善的社会主义市场经济体制，从体制构架本身来说，应该是建立在社会主义经济制度之上，自主、能动的微观主体，开放、有序的市场体系，科学、有效的调控机制，普惠、适度的保障体制和严整、完备的法律制度的有机统一体。而无论其中哪一个方面的形成，都取决于政府行政管理改革的深入推进：要形成规范的现代企业制度，就必须通过有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带，切实解决政企不分、政资不分问题;要形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，就必须打破行政性垄断和行政主导的地区封锁；要形成灵敏有效的宏观调控和经济调节体系，就必须进一步规范政府职责，优化政府组织机构、创新行政管理方式；要形成完善的社会保障制度，就必须进一步理顺各级政府的事权关系，建立健全公共财政体系；要形成严密的市场法律体系，就必须依靠制度建设严格约束行政权力，推行依法行政。范恒山：“深化我国行政管理体制改革的重点”，载http://www.ssmp.org.cn/ATTACHMENT/article/116744548.doc。
      可见，行政管理体制改革属于政治体制改革，是政治体制改革的重要组成部分，这是我们对行政管理体制改革的属性和地位的判断和评述。这种判断，给我们提供了一种探讨和解决问题的思路：在坚持四项基本原则和党的领导、人民当家做主、依法治国三者统一的前提下，在现阶段，可以考虑在基本政治体制不变的原则下集中精力改革行政管理体制，把政治体制改革的着力点放在行政管理体制改革上，在政治体制改革中凸现行政管理体制改革的作用，通过行政管理体制改革，来达到政治体制改革的促进经济社会发展进步的目的，来消除妨碍经济发展的体制性障碍，解决社会中存在的矛盾和问题，进一步适应经济体制改革的要求，促进社会的科学发展与和谐、进步，促进民主政治的发展和进步。正如李君如同志讲：“在经济制度上，我们找到了社会主义基本经济制度和市场经济相结合的社会主义市场经济体制。在政治上也要有创造性，要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机地统一起来。这三者的统一就是我们推进政治体制改革的重点和关键点。”周天勇等：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2006年版，第3页。政治体制改革的重要点和关键点是三者的统一，行政管理体制改革就是三者统一的重要方式之一。其实，我们上述这些文字想要表达的意思和传递的信息主要是三点。
  
  第一，坚持中国共产党的领导毫不动摇，是我们政治体制改革必须遵循的基本原则。离开这个原则，不符合中国的国情。坚持这个原则，是处理好改革、发展、稳定三者关系的前提。动摇这个原则，中国社会不可能有稳定的局面，没有稳定就没有发展。如果因改革而出现这种情况，那么改革的意义又在哪里呢?苏联、东欧国家剧变的历史教训，是值得我们认真研究的。
  
  第二，政治体制改革的目的是要消除妨碍经济社会发展的体制性障碍，进一步适应经济社会发展的要求，促进社会的科学发展与和谐、进步。在坚持党的领导不动摇的原则下，通过大力改革行政管理体制，也能够达到这个目的。因为妨碍经济社会发展的体制性障碍比较集中地体现在行政机关管理经济社会中存在的问题上，同时，经济社会中的有些矛盾，恰恰是行政公权力的行使引起的，特别是行政管理者的违法或者不当行为引起的，与党政等关系并无多大的联系，相反，这些违法和不当的行政行为正是违反了党的路线、方针、政策的，不符合“三个代表”和科学发展观的要求。此外，不管坚持党的领导、人民当家做主和依法治国如何有机地统一，内部关系如何分配，最后都要转化为行政权力管理经济社会，落实到管理每个人的各种各样的经济活动和其他活动，对每个人的权利的赋予、保障、限制、剥夺和义务的强制履行产生影响，发生作用。因此，应当突破一谈政治体制改革就只针对党政等关系的狭隘视野。应当看到，政治体制改革的重要之点在于行政管理体制的改革。
  
  第三，行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分的属性，决定了两者的同一性和相互关系的相对性。因此，行政管理体制改革的成果就是政治体制改革成果的体现，是政治体制不断适应经济社会发展和要求的过程，也是其不断自我完善的形式。这一点是不好否认的。认为我国没有进行政治体制改革的观点是既不能成立也不符合客观实际的。
  
  第二章不适应性：当前我国行政管理体制存在的主要问题
  
  主要问题
  
  一、基本适应：对我国行政管理体制的总体判断
      我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革的要求不断发展完善的过程。改革开放近三十年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。
  
      这个判断的理由是十一届三中全会以来，我国改革开放不断深入，经济和社会发展很快成就巨大——社会生产力不断发展、社会主义市场经济体制日趋完善、综合国力大幅度提升、社会主义物质文明和政治文明及精神文明建设不断加强、人民生活水平不断提高、生活显著改善、社会更加文明进步和繁荣稳定。党的十六届三中全会指出：“十一届三中全会开始改革开放、十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以及十四届三中全会作出相关决定以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。改革的不断深化，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高，使我国经受住了国际经济金融动荡和国内严重自然灾害、重大疫情等严峻考验。”党的十六届六中全会进一步指出，党的十一届三中全会以后，我们党坚定不移地推进改革开放和现代化建设，积极推动经济发展和社会全面进步，为促进社会和谐进行了不懈努力。我国社会主义市场经济体制日趋完善，社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设和党的建设不断加强，综合国力大幅度提高，人民生活显著改善，社会政治长期保持稳定。28年来，我国经济持续快速发展的客观事实，说明了我国行政管理体制的基本适应性，否则，经济社会不可能发展到今天的程度。正如华建敏在国家行政学院2006年春季开学典礼上的讲话中指出：“总的看，我国的行政管理体制改革已取得重要进展，是基本适应经济社会发展要求的。否则我们也不可能做到改革开放以来取得年均9.4%的增长率，城市居民收入年均递增10%，农村人均收入年均递增6.2%，这样一个25年持续的良好发展态势。”
  
      据《人民日报》2006年4月24日报道，国家主席胡锦涛在耶鲁大学斯普拉格礼堂发表重要演讲时，回答了有关中国经济体制改革和政治体制改革关系的问题。胡锦涛主席说：“我认为，上层建筑的发展要适应经济基础发展的要求。我也认为，没有民主就没有现代化。如果把28年来中国经济社会发展所取得的成就，仅仅归因于中国进行了经济体制改革，这显然是不全面的，也是完全不符合实际的。事实是，从1978年以来，中国进行了包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革等在内的全面改革。凡是对中国有比较深入了解的人就会得出这样的结论。无论是在经济体制改革方面还是在政治体制改革方面，中国都取得了重要成果。20多年来中国经济持续快速发展的事实也表明，中国的政治体制是基本适应中国经济发展的要求的。”
  
  二、不适应性：当前我国行政管理体制存在的主要问题
      行政管理体制改革是一个历史发展的过程。中国的改革发轫于经济体制改革。随着经济体制改革的不断深入，作为政治体制十分重要组成部分的行政管理体制也迫切需要改革，以适应经济发展的要求。正如邓小平同志指出，“现在我们的经济体制改革进行得基本顺利。但是随着改革的发展，不可避免地会遇到障碍。重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”。《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第176页。因此，尽管从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求，但是，现行的行政管理体制还存在着不少问题，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，仍然有相当一些不适应的地方。因此，进一步深化行政管理体制改革，迫切需要我们找准当前行政管理体制存在的问题，分析清楚产生问题的原因，探讨解决问题的路径，明确发展的方向和目标。
  对此，胡锦涛总书记指出，推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。我国目前的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面，需要进一步加以解决。要通过推进行政管理体制改革，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。“政治局学习胡锦涛：推进行政管理体制改革”，载http://news.xinhuanet.com/politics/2005-12/21/content_3953059.htm##。胡锦涛总书记的这段话深刻揭示了行政管理体制改革的许多重要内容，对我们研究行政管理体制改革问题具有重要的指导意义。
  
  第一，贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家就必然要求改革我们现行的行政管理体制，这既是经济社会发展的客观需要，也是经济基础和上层建筑相互关系的规律所决定的。
  
  第二，我国目前的行政管理体制存在的主要问题，或者说行政管理体制改革需要进一步加以解决的问题，就是行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面，亦即行政管理体制的不适应性。
  
  第三，加快转变政府职能、改进行政管理方式、加强行政法制建设等任务，需要通过推进行政管理体制改革来完成。改革是解决行政管理体制适应经济社会发展要求问题的根本道路。
  
  第四，改革行政管理体制是为了形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。如果现行行政管理体制不改革，不解决其适应性问题，就实现不了这些目的。
  
      可见，我国的行政管理体制之所以要进行改革，是因为它存在问题。从大的方面看，主要问题就是我国目前的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面。也就是说，行政管理体制在一些方面存在的不适应经济体制改革和社会发展要求的这种不适应性，是我国行政管理体制存在的主要问题。
  
      那么，为什么说这种不适应性是我国行政管理体制的主要问题呢？
  
  第一，经济基础与上层建筑的关系是整个社会最基本的关系。这个基本关系中，现存上层建筑出现的与经济基础的不适应的问题就成了社会的基本问题和基本矛盾的反映、体现，因此，作为上层建筑的行政管理体制，其主要的问题也是受制于这种矛盾的。
  
  第二，经济要发展，社会要进步，是人类历史的规律。行政管理与之矛盾，因而，违反这个发展规律的矛盾是根本性矛盾，其问题只不过是这个矛盾的外部体现。
  
  第三，政府管理社会的性质，行使权力的主体地位决定其问题是主要问题。同时，从行政管理的性质、作用、功能、任务看，其根本点就是维护、促进经济社会的发展，如果起不了这些作用，甚至起反作用，也就是说不适应经济社会的发展要求，这就危及这种行政管理的存在基础和理由，所以，行政管理体制对经济社会发展要求的不适应问题是其根本性问题。
  
  第四，从经济体制的要求看，根据党的十六届三中全会的分析，在经济方面，主要“存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，其重要原因是我国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革，进一步解放和发展生产力，为经济发展和社会全面进步注入强大动力”。因此，完善社会主义市场经济体制的目标，就是按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。据此，我们可以看到，经济方面存在的这六大问题的背后，显然都有一个经济发展与行政管理的关系问题，它们和行政管理体制是有密切关系的，因而才可能说造成这些问题的原因中存在诸多体制性障碍，也才有充分发挥市场的作用、完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障的问题。可见，这些体制性障碍显然主要是指可以制约经济发展的行政管理体制。
  
  第五，从社会发展的要求看，在社会发展方面，“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定”。见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过。
  
      我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾，统筹兼顾各方面利益任务艰巨而繁重。特别要看到，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。因此，整个行政管理体制必须适应社会的要求。可见，无论是影响社会和谐的矛盾和问题的具体表现形式，还是这些问题的原因以及构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，政府及其行政管理都是矛盾和问题的主要方面。也就是说，经济社会存在的各种问题，其根子在行政管理体制上。正如温家宝总理指出：“当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高要求。我国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题，包括经济结构调整和增长方式转变滞后，投资盲目扩张、重复建设严重，乱占耕地、破坏矿产资源现象屡禁不止，土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、安全生产等方面损害群众利益的问题没有得到有效解决，主要原因在于体制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。我们一定要深刻认识政府自身改革和建设的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府。”温家宝：“加强政府建设推进管理创新”，载《人民日报》2006年9月11日。
  
      由上可见，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，与经济体制改革密切相关，不适应的问题如不切实加以解决，势必影响社会主义现代化建设进程。深化行政管理体制改革，进一步消除不适应经济社会发展的体制性障碍势在必行。因此，深化行政管理体制改革,是全面深化改革、提高对外开放水平的迫切要求和关键，是建立完善的社会主义市场经济体制的重要条件，也是解决目前我国行政管理体制不适应经济社会发展的诸多深层次矛盾和问题的客观需要。只有全面深化行政管理体制改革，解决这个不适应的问题，才能更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；才能更好地落实以人为本的执政理念，切实维护好最广大人民群众的根本利益，促进社会主义和谐社会建设；才能更好地贯彻依法治国方略、全面推进依法行政，促进法治国家、法治政府和法治社会建设;才能更好地推动其他方面的改革，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和社会文明全面发展。
  
      在这个问题上，美国著名经济大师艾伦·格林斯潘在其新出版的回忆录《动荡时代：新世界中的冒险》中做了评述。像许多造访过中国的人那样，格林斯潘对自1978年邓小平启动的经济改革以来中国所经历的巨大变化留有深刻的印象，甚至感到大吃一惊。中国人看着自己的人均国内生产总值在改革期间增长了8倍。中国的出口额从1980年的180亿美元增长到2006年的9700亿美元，年均增长17%。但这种情况会持续下去吗？格林斯潘认为，中国的经济前途正受到威胁，因为它缺乏可以保障美国经济繁荣的那些因素：稳固的财产权与支持这种权利的民主体制。他写道：“财产权不只需要一部法律，还需要能执行法律的行政和司法体制。在这方面，中国是落后的。”在分析中国经济发展中的若干问题后，他认为，归根结底，所有这些问题，拥有一个共同的深层次的原因：缺乏坚实的、受民主保障的法治环境。“格林斯潘新书‘点评’中国经济”，载《参考消息》2007年9月22日。
  
  三、我国行政管理体制不适应性问题的具体表现：政府自身的视角
      行政管理体制与经济社会发展要求的这种不适应性，即我国行政管理体制存在的主要问题，既是当今历史阶段我国行政管理体制的一种客观状态，也是对当前行政管理体制存在问题的概括性表述。行政管理体制的不适应问题，是一个总的、一般性问题，它是由多方面的具体要素构成的，因此，不适应的问题体现在不同的方面，表现为种种现象，具体化为现实中的实际问题。正如小平同志指出，国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。
  如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上？
      许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强。
  
      然而，温家宝总理却做了这样的概括：转变政府职能是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重点。多年来，我们在转变政府职能方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，目前的问题还很多：政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策，经济管理方式方法亟待改变；一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。这些问题影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也影响了政府职能的正常发挥。为此，必须按照发展社会主义市场经济的要求，进一步推进政府职能转变，使政府正确履行职责。温家宝：“加强政府建设推进管理创新”，载《人民日报》2006年9月11日。
  
      华建敏同志也指出：看到成绩的同时也要看到，与全面贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设相比，现行行政管理体制仍有许多不相适应乃至很不适应的地方。目前，我国经济发展中的许多深层次问题，大都与政府职能转变不到位有直接关系,社会发展中的突出矛盾和潜在风险，都要求政府强化社会管理和公共服务职能，推进行政管理体制改革的任务依然十分艰巨。行政管理体制中存在的问题，突出表现在：政府职能转变还没有完全到位，社会管理和公共服务职能相对薄弱；机构设置不尽合理，部门之间职责不清、效率低下、权责脱节、行政成本过高等问题还没有得到根本解决；中央和地方的关系有待进一步理顺，政出多门、政令不通的现象依然存在；各级政府及其部门开了很多不必要开的会，办了很多不必要办的文，协调了许多不需要协调的事，批了很多不需要批的事项，一句话，管了很多本来不要管、也管不好的事情。华建敏：“贯彻落实科学发展观，深化行政管理体制”，在国家行政学院2006年春季开学典礼上的讲话。
  
      目前，关于行政管理体制存在的问题的表述，大都是如此。比如，唐铁汉同志认为，“我国经济发展中的许多深层次问题，很多都与政府职能越位、错位和缺位有直接关系。行政管理体制存在的问题突出表现在：政府职能转变还没有完全到位，社会管理和公共服务的职能相对薄弱；政府及其部门仍然管了许多不该管也管不好的事，行政审批事项过多；有些地方政府仍然直接干预企业生产经营活动，代替企业招商引资；机构设置不尽合理,部门之间职责不清、效率低下、权责脱节、管理方式落后、行政成本过高等问题还没有得到根本解决，政绩考核体系不完善不科学；中央和地方的关系有待进一步理顺，政出多门、政令不通的现象依然存在；依法行政的能力不高，行政执法体制不健全、执法行为不规范、执法方式不适应的现象，以及有法不依、执法不严、多头执法等问题还不同程度地存在”。唐铁汉等著：《深化行政管理体制改革》，国家行政学院出版社2006年版，第35页、36页。国家行政学院簿贵利教授认为，我国行政体制改革存在的主要问题是：（1）行政体制改革缺乏总体战略规划和指导；（2）行政体制改革目标的界定不够全面，不够准确；（3）只注重行政体制改革与经济体制改革的适应性，忽视了与政治体制改革的协调配套；（4）政府职能转变不到位；（5）政府组织结构不合理；（6）行政体制改革的法制化程度不高。
  
  由上可见，目前大家认为我国行政管理体制存在的不适应问题，主要体现在这样几个具体问题上：
  
  第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制还不够完善,社会管理体系不健全，公共服务职能仍然比较薄弱；
  
  第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题还比较突出；
  
  第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题没有得到很好解决；
  
  第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。
  
  四、我国行政管理体制不适应性问题的具体表现：理论的视角
      如前所述，从理论上对行政管理的结构从宏观上进行解构和描述，所谓行政管理体制，是由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度，简单地说，也就是行政管理的体系和制度。它由行政主体（机构设置、领导隶属关系、组织形态等主体结构）、管理权力（权力配置、义务设定）、相关机制（管理程序和运行机制、保障机制、监督机制等）、法律制度（规定主体和权力及其相互关系的法律规范以及作为管理依据的法律规范）四个基本要素构成。从理论的视角看，不适应性具体表现为哪些问题呢？
  （一）从行政管理体制的主体结构来分析，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”
  1.行政管理主体改革的历史回顾
  我国行政管理主体的改革历史如下：
  （1）机构林立，行政管理主体过多，曾是行政管理体制的主要问题，是行政管理体制与经济体制改革之间矛盾的集中体现，也是它们之间不适应的主体性和综合性反映。解决这个问题，就是当时行政管理体制改革的核心任务和主线。
  
      我们知道，在计划经济条件下，资源的配置，产品的生产、分配、交换、消费，都是由政府来控制、支配和分配；国民经济中的各个部类、各个环节、各种经济活动，都是由政府来规划、调节、组织，因此，与此相适应，必然需要一个管理部门齐全的强大的政府。但是，随着以市场为导向的经济体制改革的不断发展和深入，与计划经济相适应的行政管理体制，既受到强烈的冲击，丧失了原有的基础，也适应不了新的市场经济的要求。“以经济建设为中心的一系列新政策，在贯彻实施中，缺乏新体制的支持，不得不借助传统计划经济的模式。于是，就出现了这样的现象：一方面新政策的市场导向，客观要求管理体制有更多的灵活性和自主性；另一方面旧体制以其传统的管理功能和管理手段，阻止对新政策的实施。”汪玉凯：“中国行政体制改革20年的回顾与思考”，载《中国行政管理》1998年第12期。据统计，１９８１年，国务院的工作部门有１００个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。对此，邓小平同志在1982年1月11日至13日在中央政治局讨论精简机构的会议上指出：精简机构是一场革命。如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。这确是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。我们要坚持社会主义道路，要坚持实现四个现代化，能够容忍这种状况继续下去？总之，这是一场革命。当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命。这场革命不搞，让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路，不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。如果不进行这场革命，不论党和政府的整个方针、政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩，我们怎么能得到人民的谅解，我们自己又怎样能安心？不要只看到我们的工作确实有成绩，天天暴露的问题不晓得有多少啊！《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1993年版，第396页。
  
      在这个背景下，１９８２年３月８日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从１００个减为６１个，人员编制从原来的５１万人减为３万人。此后，就拉开了以机构改革为主线的行政管理体制改革的进程。各地方政府也相继进行了机构改革。
  １９８８年４月９日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。通过改革，国务院部委由原有的４５个减为４１个，直属机构从２２个减为１９个，非常设机构从７５个减到４４个。在国务院６６个部、委、局中，有３２个部门共减少１５万多人，有３０个部门共增加５３００人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了９７００多人。这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。
  １９９３年３月２２日，第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的８６个减少到５９个，人员减少２０％。１９９３年４月，国务院决定将国务院的直属机构由１９个调整为１３个，办事机构由９个调整为５个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为８个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。
  １９９８年３月１０日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。根据改革方案，国务院不再保留的有１５个部、委，新组建的有４个部、委，更名的有３个部、委，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的４０个减少到２９个。从１９９８年开始，国务院机构改革首先进行，随后党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；１９９９年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；２０００年，市、县、乡机构改革全面启动。截至２００２年６月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制１１５万名。
  
      2003年，十届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。根据改革方案，国务院设立国有资产监督管理委员会，中国银行业监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，组建商务部，组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的29个减少到28个。
  
  （2）通过5次大的机构改革后，我国行政管理体制中的主体问题已经基本解决，主要矛盾和问题已经转移和变化。也可以说，机构改革是整个行政管理体制改革中力度最大、成绩最大、成效最明显的改革。现在，我国行政管理体制中的主体结构已经基本或者说能比较好地适应经济社会发展的要求。这是对我国行政管理体制中的主体性改革的一个基本判断。
  
  （3）行政管理体制改革是一个历史过程，在不同的阶段上有不同的改革主线和重心是符合发展规律的。之所以在一定时期以机构改革为核心，是因为它在经济转轨时的不适应性上首当其冲。当然，由此也产生了一个至今都还有影响的观念，即认为行政管理体制改革就是机构改革，把机构改革等同于行政管理体制改革。诚然，机构是行政管理体制的主体，是体制的根本性部分，在体制改革的根本问题是机构问题时，将行政管理体制改革看成是机构改革也没有什么大的问题，但是，当情况发生变化，机构问题已经基本解决后，行政管理体制改革重心转变后，仍然坚持这种观点，就不利于行政管理体制改革的深化了。
  
  （4）如果说从经济发展的角度看，机构改革基本解决了行政管理主体的不适应问题的话，那么，从另一个角度或者用新的标准和原则来看（比如，用精简、效能、统一的原则和社会和谐的标准等），行政管理主体还会存在一些问题，行政管理体制改革还有深化的余地和必要。因为行政管理体制不仅要适应经济的发展，同时也要适应社会发展的要求，而且其设置还要符合自身的科学性和合理性。
  
  （5）需要更加关注2003年政府机构改革提出的一些重要观点和内容。首先，再次强调深化行政管理体制改革是推进政治体制改革的重要内容，是完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是贯彻落实党的十六大精神的重要举措。其次，进一步肯定了1998年的机构改革的成就，认为各级政府机构改革取得了重要进展。这是改革开放以来力度最大的一次机构改革，并且作出了这样一个重要的论断——适应发展社会主义市场经济要求的行政管理体制正在形成。再次，对机构改革的经验进行了总结，认为通过5年来的实践，使我们加深了对行政管理体制改革的认识，积累了5条宝贵的经验：一是坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；二是坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；三是坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；四是坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；五是坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。又次，进一步指出这次深化行政管理体制改革，是在过去5年改革的基础上进行的。一方面，5年来的政府机构改革已经取得显著成效，国务院机构设置总的格局需要保持相对稳定；另一方面，经济和社会的发展，要求继续深化行政管理体制改革，社会主义市场经济体制的建立和完善是一个长期的过程，行政管理体制改革也要逐步推进，不断深化。随着经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展，现行政府机构还存在着一些不适应的问题，必须通过深化改革加以解决。最后，进一步说明了深化机构改革的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
  
  2.目前行政管理机构设置不尽合理的表现形式
      行政管理体制的主要问题——机构林立、部门过多——解决后，其不适应的问题就主要表现在职能方面了。但是，这并不等于说行政管理主体就没有问题。现在的问题是如何进一步调整和完善政府机构设置，精兵简政和优化政府组织结构。换言之，目前行政管理体制在主体上存在的主要问题，就是温家宝总理所说的“机构设置不尽合理”。那么，机构设置不尽合理的问题有哪些体现呢？这主要表现在：
  （1）还有个别政企不分的情况（如铁道部）；
  （2）有的机构中还有人浮于事的现象，而有的机构中却存在有事无人干的现象；
  （3）强调部门上下对口，强化条条的情况还相当严重；
  （4）中央垂直部门和地方政府的关系还需进一步理顺；
  （5）地方政府层级问题需要进一步研究解决；
  （6）实际上相当政府部门的直属机构、临时机构、事业单位的设置问题；
  （7）有些部门的设置与精简、统一、效能的原则要求还有一定差距，相近或者相似的工作分别由几个部门管的情况还存在。
  
  （二）从行政管理体制的职能要素上分析，政府职能转变不到位是目前整个体制的主要问题
      政府职能转变不到位是目前整个行政管理体制的主要问题，这个结论基本上是各方面的共识。温家宝总理指出，转变政府职能是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重点。
  
      华建敏同志强调：要继续抓住转变政府职能，深化行政管理体制改革这个关键环节，进一步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。王忠禹同志在机构改革的说明中要求坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。
  那么，为什么政府职能转变不到位成了目前整个行政管理体制的主要问题呢？这主要是因为：
  
  第一，从行政管理体制改革的历程看，机构林立、部门过多的问题基本解决之后，职能问题就顺次成了目前的主要问题。其实，在前述的几次机构改革过程中，都同时在强调职能的转变问题。
  
  第二，机构和职能的关系十分紧密，可以说是相互依存。只有机构没有职权，这个机构就没有作用和意义；只有职权，没有机构来承担和行使，这种职权就无法实现和发挥作用（这就是为什么撤掉一些部门会消除一些经济发展障碍的原因）。正是这种关系，使得职能问题在整个体制中居于重要地位，并在当前的条件下成为关键性问题。
  
  第三，从内部和外部的关系看，行政主体存在的意义，在于行使行政权力管理经济社会，管理行政相对人，这是行政体制最根本、最本质的关系。这种本质关系的静态体现就是职能配置，动态体现就是行政权力的行使。在计划经济条件下，行政权力从宏观到微观、从单位到个人、从经济活动到社会行为、从生老病死到衣食住行，可以说是无所不管。随着市场经济体制的建立和社会的发展进步，与这种全能政府式的管理必然要发生冲突和矛盾。经济社会发展与这种全能式管理之间的矛盾，即经济社会发展与行政管理职能的矛盾，就构成了决定行政管理体制内部关系的根本矛盾。行政管理体制与经济社会发展适应与否就是由这个矛盾关系决定的。并且，这个矛盾是贯穿行政管理体制始终的。其实，机构林立、部门过多的问题，也只是这种矛盾在一定阶段上的表现。可以极而言之，哪怕有1万个机构，只要不行使职权，并不会对经济社会的发展构成阻碍，大不了只是多养几个人，增加些社会成本而已。可见，政府体制的中心是管理，管理的要害是权力及其权力的行使，所以，权力问题是行政职能的灵魂，是体制的基石。而权力往往又是以职能的形式作为行政体制的核心构成要素，其他构成要素都以它为基础并围绕它而展开，因此，职能就是行政体制的核心问题。政府职能转变不到位是行政体制的主要问题。职能不转变，行政机构就会按照原来的方式行使管理权力，就会成为阻碍经济社会发展的体制性障碍。现在政府在“管”的方面出现的许多问题，根子就在于此。
  
  政府职能转变不到位，主要表现在以下几个方面：
  （1）政府尚未从支配、控制、规范、强制人们行为的管理模式转变为服务型政府。也就是说，职能还没有从纯粹的管理转变为主要为相对人服务，或者是管理与服务并重。公共服务比较薄弱，建设服务型政府的任务还很重；
  （2）一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动；（3）政府及其部门仍然管事过多，管了许多不该管、管不了也管不好的事。一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全；（4）一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题也比较突出；（5）中央和地方的职责关系有待进一步理顺，事权划分还不很明确；（6）依法行政还有问题，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。
  政府职能转变不到位，直接的后果就是制约了经济社会的发展，不适应深化改革扩大开发的要求，不利于和谐社会的构建。因此，行政管理体制改革，迫切需要在转变政府职能上深化。
  
  （三）从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题
      在行政管理体制中，相关机制是比较重要的构成要素。它是体制运行的重要条件，也是职能发挥作用的过程和方式。行政权力运行过程中的许多机理，都体现在相关的机制上。因此，机制从根本上说是权力运行的机制，机制有问题会影响权力的正常运行，当然，权力的行使有问题也会使机制受到损害。
  
      在行政管理体制中，有关权力运行的机制类别比较多，主要有权力分工制约机制、权力监督机制、权力运行的保障机制、考核机制、奖惩机制等。而这些机制又往往和一些程序交织在一起，或者构成机制的一部分，或者共同发挥作用。
  
      在行政管理的机构要素上，存在的主要问题是机制不健全和不完善。具体表现为：政出多门、推诿扯皮、权责脱节、监督不力的问题还比较突出；有令不行、有禁不止和执行不力的问题没有得到很好解决；行政不作为和乱作为的情况时有发生；有些行政行为效率不够高；有些行政行为与利益挂钩；有的行政机关保障不力、运作不畅、协调不灵的现象还不少。反映在执法上，主要是还存在多头执法、重复处罚；有些领域处罚过多过滥；有的为处罚而处罚；有的罚款、收费与利益挂钩；选择性执法、随意性执法、执法不公等现象还比较普遍等。
  （四）从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题
  
      行政体制有体系和制度两大板块。如前所述，主体系统、职能系统、机制系统，这些都是实体性的元素。这些元素的内容、相互间的秩序和关系需要一种稳定的形式来确立并将其表现出来，这就是制度。制度主要靠法律来确立和表现，比如，就主体系统而言，有行政组织方面的法律来规定，职责权限有行政行为方面和行为规范方面的法律来规定，程序机制方面有行政程序方面和运行、保障、监督等方面的规定。由此可见，作为行政管理体制的构成要素，它有以下几个特点：
  
  （1）制度本身也是一个体系，它是由诸多不同的制度构成的制度系统。这个特征要求各制度之间要协调、衔接，相互之间不能矛盾、打架。
  
  （2）制度以法律为最稳固的表现形式。制度虽然有时也表现为习惯的做法、惯例，但是，惯例往往带有很大的随意性，稳固性不好，可靠性也就常常要打折扣。这个特征要求制度的表现形式法律化。
  
  （3）从行政管理体制内部四要素的关系看，法律制度是主体、职权、机制的载体，并以此为内容，其实也就是形式与内容的关系。内容决定形式，但是内容要靠形式来表现，因而，法律制度形式也会反作用于其他因素。这个特征所要求的就是法律制度形式的健全和完善，否则就难以全面满足各要素的要求，难以覆盖制度的实体和程序内容。
  
  （4）法律是社会关系的调节器。行政法律制度既反映行政主体的权力和责任关系，也反映行政相对人的权利义务关系；既调节管理者的内部关系，也调节管理者与被管理者之间的外部关系。调整的核心是行政权力和利益的分配和行政权力与公民权利的关系。这个特征要求的是法律制度要反映客观规律和人们普遍的价值取向以及道德追求。因此，法律制度的科学性、合理性和维护公平、正义的原则，就成了制度存在的基础，同时也是整个行政管理体制的根本。
  
      根据以上分析，除了行政管理体制内部的诸要素中存在的问题最终都会反映在法律制度上外，它本身存在的问题主要是不健全、不完善。具体体现：一是制度欠缺，该有的制度规定还没有，或者是虽然有规定，但是不明确具体，缺乏可操作性；二是制度规定滞后，不适应发展的要求，还改不动，这就是人们常说的“体制性障碍”；三是制度规定的科学性、合理性不够，大众不认可，缺乏实施的基础，机制程序不严密或者太繁琐而效率低下，或者制度之间有矛盾冲突等。
  
  五、我国行政管理体制不适应性问题的具体表现：市场主体和社会和谐的视角
      分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大，力量不够强，经费不够多，手段不够硬，处罚不够重等。这些当然都是问题，谁作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下成为问题了呢？我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，老惦记着用原来的那一套来管，所以始终感到管不过来，不好管，因而需要更多的权力、人员和保障条件。可见，根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体和社会和谐的视角，实际就是从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题。从这个角度看，主要是对行政审批、行政处罚、行政收费等最为关注。二是，从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题，可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面。三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，也正因如此，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度写在纸面上很好看也没有什么问题，但是，实际运作的情况与其完全是两个概念，这种情况也要注意。
  
  （一）从相关数据看行政管理体制的问题
      从市场主体亦即企业的角度看行政管理中的问题，这方面的实证资料比较缺乏。王小鲁同志在这方面提供了比较翔实的数据。
  一是以医药业为例，一个时期以来药品审批和流通环节极为混乱，每年上万种药品通过国家药监局注册上市，大多数仅仅是更换了包装、型剂、药名，价格虚增几倍到几十倍，给医药行业和相关权力部门某些人带来了巨额灰色收入，而对普通居民却造成了沉重负担，患病放弃治疗和因病致贫的情况相当普遍。据2003年卫生部调查，城乡居民患病两周未就诊率达到48.9%，比1998年上升了10个百分点。
  
  二是据2006年一项企业调查，对“企业去年用于政府和监管部门人员的非正式支付”这一问题，全国近4000家企业有802%回答发生了这种“非正式支付”。在“对当地政府官员廉洁守法的评价”中，认为“很好”、“较好”的不到21%，其余79%认为“一般”、“较差”或“很差”，其中评价“较差”、“很差”的占到35%。这说明政府官员受贿索贿等腐败现象已发展到非常严重的地步。
  
  三是另据2004年一项企业家调查，全国各地四百多家私营企业负责人中，有65%认为官员贪污腐败对企业的经营和发展造成了影响，其中36.5%认为问题“比较严重”，或甚至“威胁到企业生存”。这说明贿赂的动因不单在企业，一些党政官员滥用职权、索贿敲诈等行为已严重影响了企业经营和发展。
  
  四是世界银行2006年进行的中国120个城市竞争力调查指出，企业的旅行和娱乐花费是一个可以衡量对政府官员“非正规支出”（行贿的委婉说法——引者注）的指标。这项花费占企业销售额的比例在各地区和各类企业有所不同，最低0.7%，最高2.3%。如果以0.5%作为企业的正常支出水平，超过部分成为行贿部分，按2006年全国工业、建筑业和第三产业销售收入55万亿元计，企业用于行贿的旅行和娱乐花费约为5000亿元。需要注意，这只是行贿的一小部分，未包括直接的现金、存款、实物、信用卡划账、股权赠送等行贿方式。
  
  五是2005年有价出让国有土地16.3万公顷，其中“招拍挂”出让面积只占1/3。“招拍挂”与其他方式出让的平均地价相差4~5倍，差价每公顷500多万元。除去其中0.5万公顷经济适用房建设用地不适于采用“招拍挂”方式，其余10.1万公顷土地少收5400亿元，这成为房地产开发商的暴利和权力相关者灰色收入的来源。未采用有价出让方式但进入了市场的土地还未计入。此外，在土地征用开发过程中估计地方政府获益平均每亩10万元，合计2080亿元。这部分本该用来补偿失地农民和用于社会长远发展的土地收益，在大多数情况下作为地方当期的额外收入花掉了，其使用严重缺乏监督。
  
  六是垄断行业收入，2005年电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等垄断性行业共有职工833万人，不到全国职工人数的8%，但平均工资和工资外收入总额估算达1.07万亿元，相当于当年全国职工工资总额的55%，高出全国职工平均工资水平的部分约9200亿元。其中相当部分来自行政性垄断。
  
      以上有些内容还无法进行数量分析，但以其中有数量依据的项目推算，包括金融腐败、土地收益流失、企业用于行贿的旅行和娱乐支出、垄断行业灰色收入等，已接近3万亿元，占了4.8万亿元遗漏收入的大部分。这说明我国国民收入分配体系存在巨大漏洞和严重的制度缺陷。目前收入分配差距过大的原因，主要不是由于市场化造成的，而在于制度不健全所导致的腐败和灰色收入。
  
      在改革期间，市场化是会带来一定程度上收入差距的拉大，这与过去平均主义的分配相比是一个进步。特别是在市场竞争条件下，对人类资本的回报比过去有大幅度的提高，例如专业技术人员、高级技工、科研人员、管理人员等，以及企业经营者通过正当经营对经济和社会进步做出了贡献，从而得到较高的报酬，这是有积极意义的，有利于促进提高生产率，推动科技进步，保持经济的长远发展。但是制度缺陷造成的灰色收入所起的作用完全不同，它干扰了国民收入的正常分配，扰乱了正常的经济秩序，不仅造成收入分配不公平，而且带来低效率。在初次分配领域，灰色收入扭曲自然竞争条件下形成的要素配置格局，导致资源配置劣化，影响经济发展。在再分配领域，灰色收入造成国民收入的逆向再分配，把本该用于居民的资金通过非正当途径转移到权力相关者手中，进一步扩大了收入差距。事实上，一个时期以来广大群众对收入差距扩大的不满和愤怒，主要针对的是后一种情况。因为它造成严重的收入分配不公平和不公正，并会引发社会冲突。王小鲁：“灰色收入来源分析”，载《中国改革》2007年第7期。
  
  虽然这段文字是在讲灰色收入问题，但是我们从这些数据中也可以看到从企业的角度反映出的行政管理和影响社会和谐的问题。这主要有：
  （1）在市场经济的条件下，企业需要的是自主、平等、公平竞争的环境。然而，行政管理权力一旦通过企业来谋取灰色收入，这个环境就荡然无存了。有些房地产商和行政管理者勾结及其利益的结合，就导致国家土地资源的流失、房价成本的上升和转嫁、征地补偿和拆迁安置矛盾突出等问题，同类企业也不可能平等竞争，市场经济的基本秩序和原则也就受到极大的伤害。有些医药企业与监管部门的利益联系，不仅会产生同样的问题，而且还严重祸害了广大人民群众。因此，必须改革行政管理体制，规范和制约行政权力的配置、运行、监督，建立健全法律制度。
  （2）在市场经济条件下，经济规律要求企业降低交易成本、减少风险，这也是企业追求的目标。但是调查显示全国近4000家企业有80.2%发生了企业用于政府和监管部门人员的非正式支付。这表明这种行政管理并不符合市场经济的要求，不仅没有降低成本，还额外加大了企业的经营成本，降低了竞争力。同时，前述关于“对当地政府官员廉洁守法的评价”、私营企业对贪污腐败对企业的影响的调查数据说明一些政府官员滥用职权、索贿敲诈等行为已严重影响了企业经营和发展。企业既要承担经营风险，更主要的是要应对来自行政管理部门可能随时能够把他们搞垮的风险。因为前者是企业自己可控的，后者是不可控的，并且实际情况是欲加之罪，何患无辞。这不仅仅是企业难以降低交易成本、减少风险的问题，更重要的是危及了我国市场经济的发展，危及了政权的经济基础。
  （3）从企业的调查反映出的普遍情况看，行政管理体制的问题核心还是在权力的配置和运行上，突出点在行政权与利益的联系上。行政不作为或者乱作为、乱许可、乱收费、乱罚款的背后，其实就只有权和利两个字。当行政管理权失去了监督、制约、规范的时候，在不公开、不透明状态运行的时候，压榨企业就是最大的获利途径，刁难、呵斥管理相对人就是权力极大的满足感、权威感的体现。由此想到我们长期提的“公仆与主人”的关系，在现实中实在是反差太大了。
  
  （二）关于行政许可问题
      行政许可（即通常所说的“行政审批”）作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制性障碍。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，其主要表现在六个方面：
  （1）行政许可范围不清，行政许可事项过多，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批。
  （2）行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大，甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争。行政许可设定权不明确，致使有些乡政府、县政府在设定，有些行政机关内设机构也在设定。
  （3）行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，“暗箱操作”，老百姓办事很难。
  （4）重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。其结果是，实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。
  （5）利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一个腐败源。
  （6）行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。行政许可在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。
      为了解决这些问题，打破生产力发展和转变政府职能的体制性障碍，必须进行行政审批制度改革。国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室成立后，第一件事就是清理行政审批项目。清理结果是：国务院65个有行政审批项目的部门和单位审批项目多达4000多项，各省市的审批项目也在2000项以上。从食糖的定价到各种企业资质的认证，从广交会摊位到39度以上白酒广告，审批内容五花八门、无所不包。为从根源上解决这一问题，全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，并形成了行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划。在2002年全国“两会”上，加大行政审批制度改革力度，成为全国人大代表、政协委员们关注的热点话题之一。同年秋，国务院一举砍掉789个行政审批项目，全国各地也纷纷取消了一批地方行政审批项目，这被评价为中国政府的“自我革命”。2003年2月，国务院决定再取消406项行政审批项目，另将82项行政审批项目作改变管理方式处理，移交行业组织或社会中介机构管理。这使得国务院取消和移交的行政审批项目总量达到1195项。程刚：“从审批型政府走向服务型政府”，载《中国青年报》2003年9月1日。
  
      2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）。《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。《行政许可法》实施后，全国开展了大规模的清理工作，对行政许可依据、行政许可项目和行政许可主体进行了全面清理。在国务院先后分三批取消、调整行政许可和非许可审批项目12302项的基础上，各地区、各部门对本地区、本部门的行政许可项目、依据、实施主体进行了全面清理。据统计，31个省（区、市）和58个国务院部门共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。中央和地方总共取消、调整行政许可和非许可审批项目12302项，中央保留了500项，地方和部门的25797项中还剩有15292项，中央、地方共有15792项。目前，据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室负责人宣布，国务院部门共取消和调整行政审批项目1806项，占总数的50.1%,各省、自治区、直辖市也陆续取消和调整了半数以上行政审批项目。张宿堂等：“如铁雄关从头越——全国行政审批制度改革取得重要进展”，载《法制日报》2007年6月21日。2007年9月26日，国务院决定再取消和调整186项行政审批项目，其中取消行政审批项目128项，调整行政审批项目58项。李亚杰：“国务院决定第四批取消和调整186项行政审批项目”，载http://www.gov.cn/jrzg/2007-10/14/content_776035.htm。
      从2001年开始改革行政审批制度至今已有6年了，从2004年7月1日《行政许可法》正式实施到今天已经整整3年了。尽管行政许可在数量上取消和调整了12488项，但是，行政审批制度中存在的问题解决得怎么样了？我们认为可以用四句话来概括：一是成绩很大，问题不少；二是旧的问题解决了，新的问题又产生；三是被管理者的感觉是形式的意义比较大；四是政府职能转变的艰巨性和长期性，反映了行政审批制度改革的程度和成效还需要进一步扩大。目前，行政审批制度至少还存在以下一些情况：
  
  第一，《行政许可法》关于不设许可的规定与真正贯彻执行还有相当的差距。按照《行政许可法》的规定，一是，只要是作为社会成员的公民、法人或者其他组织能够自主决定的事情，都应该留给他们自己去做主，不仅政府不要去干预，自律组织也不要去干预。这应当成为现代政治文明的一个标准。诸如家庭雇请保姆、企业负责人聘用秘书之类的事项，都是完全能够自主处理好的事情，就没有必要由政府去管理。二是，在社会主义市场经济体制下，应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场竞争机制能够解决的问题，政府就不要用行政许可的方式去管理。三是，自律管理一般成本比较低、效率比较高。随着社会主义市场经济体制的完善，现行的许多资质资格的许可、产品质量的许可等，将退出行政许可的范围，由行业组织或者中介机构的自律管理来替代。四是，行政管理的方式多种多样。行政许可作为一种事前监督管理的方式，其主观性强，运作的成本高、风险也大。因此，即使需要政府管理的事项，也应当优先考虑采取事后监督管理的方式。用这四条来衡量现在的行政许可的状况，离法律的要求还有不小的距离。
  
  第二，在行政许可问题上具体还有以下一些情况：
  （1）对《行政许可法》还存在一些模糊认识。一些领导干部思想观念仍然没有完全转变，工作上还习惯于传统的行政管理方式，对已经取消的行政许可和审批，或疏于管理，或采取形式上备案、实质上审批的方式搞变相许可。
  （2）有关配套制度建设任务还很繁重。一些已经出台的配套制度仍然过于原则，针对性不强、缺乏可操作性。一些行政许可项目的实施条件、实施程序方面的配套规定还没有及时出台。行政许可的公示制度、集中办理制度、行政许可听证制度、责任追究制度在一些地方还没有全面建立起来。
  （3）清理工作上下衔接不到位，执行不力。一些地方清理行政许可事项、依据和实施主体的工作还不够彻底。不报、漏报以及地方与中央清理标准不统一的情况还不同程度存在。国务院已经明令取消和调整的一些审批项目，个别地方特别是基层仍在实施。
  （4）非许可类行政审批项目的实施缺乏统一规范，审批过程中的随意、拖延、不正之风问题还不同程度存在。治理乱收费的政策没有得到全面落实；越权审批收费或自立项目、擅自提高收费标准乱收费的行为，在一些地方和有关部门仍然存在；一些部门、单位转移行政职能，通过中介机构和学会、协会等社会团体乱收费、强制收费的现象时有发生；涉及行政审批、行政许可前置条件的培训、考试、评估、鉴定等收费还比较混乱。李立：“实施行政许可法尚存五大问题”，载《法制日报》2005年7月1日。
  这些情况说明什么？说明行政审批中妨碍生产力发展和转变政府职能的体制性障碍问题，还尚未从根本上解决，所以，行政管理相对人还难以真正感受到改革前和改革后有什么实质性的变化。这里我们来看一些具体的情况。
  
  一是对《中华人民共和国就业促进法（草案）》有关规定的反应。
       2007年1月20日，劳动和社会保障部起草的《中华人民共和国就业促进法（草案）》被提交全国人大审议，并向社会公开征求意见。该草案第43条规定，国家鼓励劳动者不断提高职业技能，建立促进劳动者就业的职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度，具体办法由国务院规定。第44条规定，从事涉及公共安全生产、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，上岗前应当经过专业技能培训。
  本来这些规定的立法本意是为了促进就业，但是，公众并不认可，普遍认为现在是职业资格考试过多阻碍就业。来自《中国青年报》的报道说：
  面对名目繁多的执业资格考试，就业促进法草案面向社会公开征求意见时，很大一部分来自基层的民众认为，当前职业资格考试过多过滥，成为阻碍就业、滋生腐败的环节，建议取消各种非必要的职业资格考试。
  
      公众认为，取消各种非必要职业资格考试的理由是，各种名目的上岗资格考试，一方面给就业者增加了沉重的经济负担，另一方面不必要的准入制阻碍了就业。由于有人掌握了考试权（出题权、考试内容选择权等），大量增加了滋生腐败的环节。一名群众说，现在已到了逢岗必证、逢证必考的地步。很少有人关心考试真正有什么用，考试内容真正有什么用。
  
      还有人指出，现在的职业资格证书只能证明其参加过政府相关部门举办的从业资格培训，并不能证明他的技术水平和职业道德如何，如现在的大专毕业生基本都有中级技术等级证书，但他们的技术水平和工作能力尚未达到普通熟练工人的水平。如强制规定有了职业资格证书才能就业，只能让某些机构增加收入。建议职业资格证书应少而精，应像驾驶证一样记录持证人的技术等级、从业年数和事故等。
  还有人提出，现在就业唯证书第一，有证无工作能力也能找到工作，而无证有能力却不一定能找到工作，这就导致假证泛滥。有许多工作其实是不需要职业资格证书的，对这部分岗位实行职业资格证书制度是人为地设置就业障碍和为部分单位创收。
  有公众建议，删除草案“建立促进劳动者就业的职业能力评价体系”的规定，因为该规定可能导致全民赶考的局面。建议增加“特殊”两字，从严控制政府设立职业许可。
  
      还有人建议，从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，上岗前应当经过专业技能培训，经考试成绩合格者，发给上岗资格证并实行持证上岗。对其他职业逢业必考完全没必要，也难以做到。崔丽：“职业资格考试过多阻碍就业”，载《中国青年报》2007年4月29日。
  这里值得解读的东西太多了，反映了大众对现在的行政管理体制的看法和改革的要求。 
  
      2007年8月30日，全国人大通过的《就业促进法》，吸收大家的意见，修改了上述内容，在第51条做了这样的规定：国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度，具体办法由国务院规定。
  二是资格管理过多过滥，政府部门管了许多不该管、管不了、管不好的事。
  
      如文化部关于从事影视歌唱等文化职业将需持证上岗的规定，就遭到社会广泛的批评。“文化部：从事影视歌唱等文化职业将需持证上岗”，载http://www.sina.com.cn。据中新网4月18日电， 文化行业职业技能鉴定工作会当天在京召开。据悉，经过文化部、劳动和社会保障部等部门长达5年的筹备，对文化行业职业技能鉴定工作即将推开，今后从事影视、歌唱、舞蹈等文化行当将需持证上岗。据悉，在文化行业开展职业技能鉴定工作，是依据《劳动法》、《职业教育法》的有关规定，为提高文化行业从业人员的素质、满足建设社会主义先进文化对各类从业人员职业能力的要求而进行的考核和认定工作。
  
      目前列入文化行业特有职业的有影视演员、歌唱演员、舞蹈演员、演奏员、文物鉴定师、社会文化工作者等30余个职业。目前，大部分文化行业特有职业的国家标准、题库和参考教材已开发完毕。文化部职业技能鉴定指导中心将按照“统一标准、统一试题、统一考务、统一发证”的原则，依托在各省区市及重点城市建立的文化行业职业技能鉴定站，有组织、有重点、有计划、有步骤地开展职业技能鉴定工作。新华社报道称，文化部文化艺术人才中心党委书记王庆表示，推行职业资格证书制度，可以最大限度地选择合格人员进入文化工作者队伍，保证人员专业素质，同时对社会上各种出于商业目的而举办的选秀活动起到降温作用。据了解，文化行业职业技能鉴定面向全社会从事文化艺术工作的各类人员和文化艺术院校及其他高等院校文化艺术专业在校生，对考试合格人员统一颁发国家职业资格证书，争取在三五年内逐步做到持证进入文化行业、持证竞聘工作岗位。文化行业职业资格证书将实行统一编号和注册，是文化单位录用、聘用人员和考核奖惩的基本依据。
  
      对演员持证上岗的做法有些同志提出了尖锐的批评。如陶东风写道：据《中国新闻网》4月18日报道，有关部门将对文化行业从业人员进行资格鉴定，并规定今后从事影视、歌唱、舞蹈等文化行业须持证上岗。据说，在文化行业开展职业技能鉴定工作，目的是为了提高文化行业从业人员的素质、满足建设社会主义先进文化的要求。这个规定初听起来好像冠冕堂皇，但仔细一想又迷惑重重。哪些人属于文化行业的从业人员？据说目前列入文化行业特有职业的有影视演员、歌唱演员、舞蹈演员、演奏员、文物鉴定师、社会文化工作者等30余个职业。这样看来，有关部门显然把艺术家（暂时不知道是否包括作家）也列入了“文化从业人员”。这就让我很犯嘀咕。我可以理解教师、医生、会计需要资格证书，也可以理解文物鉴定师需要资格证书，但是却不能理解艺术家为什么一定需要资格证书。因为需要资格证书的是那些专业技术含量很高、没有经过严格的专门训练就不能胜任、而且资格认定有可操作的统一标准的行业。在这里，专家和一般人几乎不存在可比性，专家就是无可置疑的权威，而且专家和专家之间的意见在一般情况下会具有高度的一致性。换言之，这些专业领域的个性和自由想象空间非常有限。但是艺术活动恰恰不是属于这种标准化的行业。比如笔者曾经在内蒙古地区听到多位酒店或旅馆的女性服务员歌唱得非常出色，有一种非专业歌唱家可比的原始素朴的魅力，但我知道她们根本不懂得专业化的音乐知识，哪怕是很简单的音乐知识，更不要说音乐外的文化知识。如果我们一定要把她们排除在艺术家的行业之外，到底是有利于艺术的发展还是不利于艺术的发展是很可怀疑的。其实，一个人不懂得专业化的（常常也是书面化的）艺术知识并不影响他/她通过非专业的方式和渠道（比如内蒙古的姑娘们在日常生活中经常听到周围的牧民们唱歌，唱歌就是她们日常生活的一部分）把握艺术的秘诀，并具有一般专业人士不具备的那种原始朴素的美，为什么一定要取消她们从事艺术并可能成为大艺术家的机会呢？在这个规定中，反复出现“标准”、“统一”、“组织”、“计划”等字眼，比如国家统一的题库和教科书，以及“统一标准、统一试题、统一考务、统一发证”的四“统一”原则，以及“有组织、有重点、有计划、有步骤”的操作规范。这样的机械统一原则是和艺术创作的个体性、差异性和自由性严重矛盾的。用这样的统一标准来衡量历史上的艺术家，一定会有一大批是“不合格的”。此外，这样的“统一化”“计划化”还使人不愉快地联想起计划经济时代的文艺管理方针，只不过换了一个“保证专业素质”招牌，而不再是保证“政治思想觉悟”。有关人士在解释该规定的必要性时，强调了“对社会上各种出于商业目的而举办的选秀活动起到降温作用。”看来，是要用行政控制的手段来制约商业化的文化活动。对此我不敢苟同。商业化的文化活动不能违反基本的法律和道德底线，不能是非法的（比如偷税漏税），也不能是违反基本道德、危害公共利益的（比如过度的色情和暴力），但却不需要是在艺术上“高质量”的——尽管高质量的艺术活动其实在商业化的文化活动中也可能出现，但是却不是对它的要求。高质量的艺术创作应该有其他的生产渠道。说实在的，我怀疑这个资格证书政策的唯一好处或许就是负责考试和发证的部门可以借此扩大权力、增加收入。陶东风：“什么样的人需要资格证书?”，载《学习时报》2007年5月15日。
  三是依法办事办不成，企业生存困难。在有些行政许可中行政机关互设前置条件或者设些不科学不合理或者难达到的条件，当事人无所适从，依法办事办不成，行政机关又以手续不全去查处、罚款，搞得企业生存、经营困难重重。在有的行政许可的实施中，按照正常的法定程序去办，很难办下来，逼得当事人到处公关。其后果是既妨碍经济的发展，又搞得社会不和谐，人们想守法守不了，但是还要动辄挨罚，造成政府与人民群众的矛盾尖锐化，最常见的现象就是一骂执法人员，二骂政府，三骂共产党。严重的就是出现群体性事件或者暴力抵抗，造成流血事件。
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