重生之死神碎蜂:中国消费者协会关于交强险制度改革的建议

[字号：大中小]
2007-12-21
交强险在中国是一个新生事物，它与一般商业保险不同，具有社会保障功能，是一种政策性保险制度。其目的是有效化解交通事故带来的社会矛盾，对事故中的受害人提供基本救助。其实施也有助于增强民众的道路交通安全意识。对于交强险，国家投入了大量人力、物力，包括制定有关法律、法规，制定条款、厘定费率，建立信息共享平台，制定与交通事故和违法行为相挂钩的浮动费率等。交强险的初衷是好的，符合以人为本、构建和谐社会的总体趋势，但由于经验不足，在具体实施过程中，难免会有各种各样的问题。
对于交强险问题，我会一直十分关注。并于今年7月向全国人大、国务院法制办、中国保监会发出建议函，其中提到交强险听证和法律制度完善等问题。目前，全国人大、国务院法制办正在着手修改《道路安全交通法》第七十六条，中国保监会也于12月14日召开了听证会，就交强险费率调整问题公开听取各方面意见。这些做法充分体现了我国人大、政府和有关部门对群众意见高度重视，对民生改善热切关注，是对以人为本、科学发展观的具体落实，是为民众办实事、办好事的重要措施。
为更好地保护消费者权益，对于交强险有关问题，我会提出如下建议：
一、关于交强险法律制度
（一）修改道交法，完善法律基础。
1、道交法涉及民事侵权归责原则、强制保险赔付原则，两者密切联系却有本质区别。
发生交通事故时，在机动车方、保险公司和事故第三者之间存在三个法律关系，即机动车方与第三者之间的人身财产侵权关系、机动车方与保险公司之间的保险合同关系、保险公司与第三者之间的损害代偿关系。修改时，建议区分侵权责任归责原则和交强险赔付原则，将二者分开表述。
原《道路交通安全法》第七十六条建议修改为：
第七十六条 机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故造成人身、财产损害的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明事故是由受害人的过错所致的，根据机动车驾驶人在避免事故发生中的谨慎和勤勉程度，减轻或免除机动车一方的责任。交通事故导致受害人死亡和重伤，机动车一方没有责任的，承担不超过受害人依过错应当承担的直接损失的百分之十。
有证据证明交通事故的损失是由受害人的故意或重大过失造成的，机动车一方不承担责任。
机动车之间发生交通事故造成人身、财产损害的，由有过错的机动车一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。
机动车未投保机动车交通事故强制保险不得运行。投保后发生交通事故的，由保险公司在保险责任限额范围内，承担投保机动车应负的交通事故赔偿责任。
这样，既讲清侵权责任，又讲清交强险保障范围，可以使人们有清晰的认识。
2、不仅赔人身，也要赔财产。
按照民法通则第123条规定，“从事……高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业，造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”侵权赔偿，不仅赔财产损害，也要赔人身损害。从国际惯例和交强险类保险的发展趋势看，大部分国家和地区都是人身、财产均予赔偿，只有日本和我国台湾地区只对人身损害进行赔偿。有些人提出，赔财产会挤占人身保障空间。但从具体情况看，日本、我国台湾地区是只赔人身，但其保障程度并不比其他人身、财产均予保障的国家高。目前，交强险的焦点问题是保费过高、保额过低，实际存在较大赢利空间，关键问题是要大幅度提高保额，不是财产损失该不该赔。
3、受害人故意和重大过失，机动车应予免责。
道路安全是各方均需关注的问题，行人、非机动车也应遵守相应的法律法规，过度保护可能会加重另一方的责任，对民众道路安全意识的培养并无多大益处，且可能增加新的社会问题。建议修改为：有证据证明交通事故的损失是由受害人的故意或重大过失造成的，机动车一方不承担责任。
4、应明确规定受害人对交强险赔偿的直接请求权。
5、救助基金制度加快建立和完善（总体比例、提取方式）
从目前公布数字来看，交强险的承保率只有38%，尚有大量的机动车未投保，由此造成的交通事故未投保车辆不能得到保险赔款，另外交通肇事逃逸造成无法赔偿的情形也较多，而国家的交通事故社会求助基金时至今日尚未建立，使许多受害人不能得到及时的赔偿。所以，强烈建议尽快建议救助基金会制度，以充分保障受害人的权利。
我会建议，一是明确该基金一次性从交强险中提取，以后不用每年提取。基金从保费中提取应有限制，达到应有的基金总量不应再提取，因基金可以从其他渠道中获得补充，每年提取，会加重投保人负担。二是指定专门机构对该基金加强监管，切实保证专款专用。三是制定抢救费垫付、基金支付等的具体规则，保证有关费用及时发放到位。
（二）对《机动车交通事故责任强制保险条例》的修改建议。
在遵循《道路安全交通法》立法原意基础上，对条例进行修改、完善。
1、 取消分项限额的规定。
《道路安全交通法》中仅提出责任限额，并未提到还要分项。从实际情况看，由于医疗限额过低，难以给受害人足够救济，也使投保人承受了较大负担。建议不要分项，如果一定要有，也只分人身、财产两大项，不要再行细分。
2、严格对交强险费用的管理、财务信息披露。如果采用现有模式，通过法律规定明确事前预算，事中独立帐户、独立核算，事后国家审计，定期披露交强险财务信息，保证消费者的知情权和监督权。
3、对于费率、责任限额调整严格听证和审定程序。因涉及公众利益，应每年举行听证会，公开听取各方面意见，增加决策透明度，依据法定程序，科学合理定价。
4、明确交强险条款出台的法定程序。
（三）对《机动车交通事故责任强制保险条款》修改建议
目前，交强险条款存在较多个性化解释，如：
一是责任限额是每次保险事故所有受害人的最高赔偿。条例中无此规定；
二是对无责赔偿增加细分；
三是规定了每次事故的赔偿限额标准；
四是规定赔偿的具体项目；
五是只提投保人不得向保险人提附加条件，未强调保险人的相应责任。（保险人不得强制投保人订商业保险合同及提出其他附加条件）
目前交强险条款是由保险行业协会提出，有关政府部门批准。保险行业协会是保险公司利益的代表，由他们单方提出涉及消费者直接利益分配的条款不妥。建议，对于交强险条款也应通过法定程序，在公开协商基础上确定，使消费者有知情权、参与权、表达权、监督权。
费率和责任限额调整后，交强险条款将进行修改。建议在修改时，依据法定程序，公开协商，科学修改。
二、关于交强险费率调整方案
我会是这次交强险费率调整听证会的特邀代表。我会感到消费者的期望是沉甸甸的，作为弱者，消费者在专业知识、信息占有等各方面处于明显劣势，要与提出方案的有关方面进行平等地协商，十分不易。为更好地履行相应职责，切实加强对消费者权益的保护，我会于听证会前举行了由各有关方面专家、代表参加的听证预备会，在综合十几位专家意见的基础上，形成了我会听证会意见，并在会上做了介绍。
要讨论交强险费率定的是否合适，就要考虑上一年交强险的总体经营状况。（一）关于交强险财务汇总报告的分析
在听证预备会上，有关专家为我们作了如下分析：
1、听证会提交给会议代表的是专题财务汇总报告，非审计报告。普华永道咨询（深圳）有限公司明确提出，对交强险专题财务报告审计是各公司独立审计师的责任，自己仅是汇总，未对所汇总的数字进行复核或审计，因此，不会对数据及汇总结果发表意见。
2、专题财务汇总报告是对各保险公司审计报告数据的汇总。而审计报告是各大保险公司单方委托审计的结果，在程序上存在缺憾。交强险不同于商业保险，是政策性、强制性保险制度，其经营状况涉及广大消费者切身利益，其审计过程，应该是双方委托，也就是说，在征求公众的意见的基础上，聘请独立的注册会计师，对保险公司的经营状况、财务状况等等进行外部审计。单方提请审计，提交的审计报告，难免令人生疑。
3、只有总体数据，缺乏详细资料。包括经营交强险业务的人员、电脑、场地、设备、宣传费等，我们只有一个总的数据。但是这些数据是不是反映了真实的情况，成本是不是都是交强险的应有的支出，因为是事后审计或者说事后的报告，很难作出一个相应的结论，也是存疑的过程。
4、对于交强险的经营，是商业保险公司在做，保险公司要追求商业利润，他们是不是对所有的费用都单独立帐、单独核算，有关的费用摊销是不是足够清晰？特别是分摊的共同费用占总费用的比例高，而且各家保险公司分摊的共同费用在总费用的占比相差较大，说明各家公司在成本摊销上是非常不均衡的。由于没有事前的预算管理，对交强险的经营费用是否合理无法作出判断。
5、各家公司的未决赔款准备金占保费收入水平差异过大。有的22%，有的13%。对此，应该有一个综合的分析。可以说，交强险经营一年以来，已决赔款支出是44亿元，未决赔款准备金是95亿元，相差2倍多，有关专家认为不够合理。因为未决赔款准备金提取带有较大的主观性，而财务报告没有对此作出更为详细的解释，如：对现有未决赔款准备金提取所依据的数据、方法、假设等做出解说，难免令人生疑。
6、测算方法不同，结论不同，专家认为交强险总体上应为赢利30多个亿。有关专家指出，保费收入与经营费用在会计核算上未做到严格配比。如果不考虑交强险的沿续性，交强险一年的赔付责任将在两年中全部到期。也就是保费收入两年才能完整测算。现在经营费用只摊销在一年，如果按比例的话，费用也应只算相应部分，以便形成对应。按此算下来，第一个保险年度的利润：已赚保费－赔款－经营费用×（已赚保费÷保费收入）＋投资收益＝2270681－1394946－1407147×（2270681÷5071807）＋139254＝385000万元（38.5亿元）。
这是很保守的数字，因未考虑经营费用可在今后逐年摊销的部分、未决准备金是否提取过多、分摊的共同费用是否过高等因素。
（二）我会对交强险费率调整方案的建议
1、应进一步提高保额。
（1）因第一年有赢利，理应降价和提高保额。
在亏损39亿判断基础上，做出家用六座以下保费950元，保额12万的方案，那么，如果第一年是赢利的，理应进一步提高保额。
交强险的保障核心是保额的提高。降价是好的，但保额应提高到位。
就其他国家的做法看，如下表
图表 1：最高保额与保险金额比率 国家
最高保额与保险金额比率
英国
（100英镑 ＝1499.60元）
－
美国
（100美元＝   736.47元人民币）
3300：1
纽约州（发达）
法国
-
德国
（100欧元＝1080元人民币）
25,000：1
日本
（100日元＝6.6元人民币）
1500：1
只赔人身
新西兰
100新西兰元＝573元人民币
-
我国台湾地区
（1人民币＝4.2新台币）
3200：1
只赔人身
我国（旧费率）
57：1
相比之下，我国保障水平相差很远，保额应有较大提高空间。
（2）更为重要的是，现在的规定是保额按每次所有人的最高限来定。这种方式存在重大缺陷，它解决不了一车多人伤的实际问题。如果一次死伤三人，每人只能得3万，无多大意义。因此，我会强烈建议将保额规定改为每次每人最高限。建议保额按每次每人21万元计算，或向这个方向努力。
这将给投保人和受害人带来更大的保障。
2、不仅赔人身，也要赔财产，但人身为核心
从世界各国发展来讲，起初就是保障人身损害，随着经济社会的发展，慢慢逐渐将财产及车上人员纳入赔偿范围。但人身是核心。“以人为本”并不仅仅关注人的生命权、健康权等基本的权利，也要关注人的基本财产权。
发达国家或地区交通事故责任强制保险的承保范围：
（1）只承保人身损害的国家或地区主要有：日本、我国台湾地区；
（2）将两者都予以承保的则主要有：英国、德国、法国、荷兰、意大利、西班牙、葡萄牙等国、新西兰。美国由于自身的特殊原因，各州的做法并不一致。
3、责任限额不应分项
（1）分项限额不利于对受害人的救济，也不利于投保人利益维护，而且分项会增加运营成本，所以责任限额不应该设分项限额。
（2）如果一定要有，建议只有人身、财产两个大项。人身为核心，财产为辅助。如：最高限额人身20万，财产1万。如果再细分医疗费等，会使受害人、投保人利益保障不足。建议取消细分。
4、不仅赔行人、非机动车，也应赔车上乘客
如：台湾、日本、英国、美国部分州的类似保险均对乘客给予保障。
5、无责财产赔付未得到很好解决
涉及法律修改问题。
6、公益事业应予以减、免税
交强险具有社会公益性，不应对其征收营业税，这样可以降低其经营成本。即使征收营业税，也应相应减免，其征收到的税款也应用于建立救助基金，而不应另作他用。
7、保险行业协会不宜作为方案提出者。
保险行业协会毕竟地位特殊，它的人员都是由保险公司构成。交强险不同于商业保险，具有社会保障性和公益性。现在经营已经交给了保险公司，制定调价方案时再由保险公司的代表来做，明显不妥。因为，方案数据来自保险公司，精算机构由保险公司的代表来选，这样提出的定价方案，无论定得合适不合适，别人可能都要质疑。
8、信息披露不全面，费率是否合理无法短期定论
听证材料只提供了费率调整方案，但并未公布做出这一方案的依据，包括数据、方法和假设。在不知情的情况下，难以对方案的合理性做出评价。
应进一步公布：
第一个投保年度内，每个风险类别（根据不同车型和使用性质分类）的投保车数、交通事故次数、损失金额、赔偿金额。事故次数和损失金额应区分死亡伤残、医疗、财产损失，并按照有责和无责分开列示。详细程度至少要与当前费率表和责任限额一致。
因按不同车型、类别定价，就应提供相应的赔付率细分数据。
需要比较详细的数据，才能对交强险责任限额和保费下降方案等问题做出较好的判断，仅提供财务报表很难做到实质性的判断。交强险的经营第一年情况较为特殊，周期较短，经营的真实情况难以判断。所以，建议保监会将更多的信息向公众披露，切实维护公众利益。
三、关于交强险运营模式
费率和责任限额调整是一方面，我会更关注交强险未来的运营模式改进问题。
就世界上看，交强险的经营模式有三种，
1、政府承办
像社会保险一样，国家设立一个机构，由公众到那里购买交强险，经营机构向全体老百姓负责也向政府负责，必须确立比较公平的费率，赢亏均由国家负责。但其前提是较高的行政效率，其缺陷是运营成本比较高，难以对其进行监督等问题。
2、市场化经营
政府通过法定程序确定最高费率、最低保额。如美国，各个车主投保自由决定去哪家保险公司投保，因为市场存在竞争，保险费率会趋于下降，对消费者是有利的。政府做个简单规定如至少买多少额度，费率水平应该有一个高限，这些数据应通过精算和法定程序来确定，由独立第三方提出意见，政府站在公众的立场上来确立费率，并接受公众的监督。
3、代办模式
政府不承办，也不完全交给市场，而是让保险公司代办，大家交的保险费单独立帐。政府通过法定程序确定费率、责任限额。同时，确定费用率比例，也就是保险公司的代办费用。台湾、日本是这种模式。台湾规定35%费用率，65%放帐上用于理赔，理赔后剩余的交给财政部，不足理赔的由财政部添上。
我会倾向于采用市场化管理模式（第二种模式），一是政府负担轻，二是市场竞争有利于定价逐步合理化。
四、关于交强险监管机制
（一）建立长效机制
1、交强险不是商业性保险，而是具有明显社会性、公益性和垄断性保险，交强险的收费和费率不能随意设置，应经过听证。听证应每年举行，形成长效机制，保证定价机制合理、合法。
2、交强险具有强制性、社会性、公益性和垄断性，对交强险运营的成本费用必须进行约束，要有科学合理的成本约束机制。普华永道公司所做的财务报告，只是列出交强险的运营费用，但没有也不可能说明这些费用支出是否合理。建议今后，听证材料中的有关内容应由国家审计部门或公众委托的独立审计机构负责审计，保证审计结果的公正性、可靠性。
3、交强险是一种国家强制性的保险制度，保险公司不过是在代替国家履行某种具有公共性的职能，公众对这种保险的所有信息，都具有知情权。建议在交强险制度的改进中，规定强制性信息披露制度，即每一年度，保监会要求保险公司将交强险运作的收支损益情况制作成年度报告，公开发布，接受社会监督。
4、应成立独立的费率、责任限额审定委员会
成员由消费者代表、运输企业代表、专家学者、律师、会计师、各方面人士共同组成，以便充分了解情况和进行协商，提出费率和责任限额方案。其后，再经法定听证程序，进行审议，以保证公正性。
5、如果继续采用现有模式，必须加强全程监管
如果仍然按现有的方式来操作，我们希望能够真正达到事前、事中、事后都要有管理，前期有预算管理，中期要有独立的帐户、独立的核算，比如由财政部监管，后期要有审计署参与的审计，投保人投了这么多的钱，这样做有助于科学管理、公正审计。
（二）改进听证程序
对于刚刚结束的交强险费率调整听证会，我们总体上欢迎和赞赏，在具体听证程序上建议进一步完善：
1、人员产生——网上报名、抽签不具代表性。参与听证的代表人员应具有广泛性、代表性，具备相应的知识和足够的表达力，能代表不同利益相关方的利益，包括受害人代表。为保证代表产生的科学性、公正性，建议参考国家发改委的做法，由独立第三方负责有关代表的征选工作。
2、时间（报名、准备、质证）——如听证报名时间过短，仅3天时间。得到听证材料到参加会议只有七天，准备时间仓促。发言时间是每人五分钟，过于短暂，难以有效表达相应意愿。建议给予利益相关方充足的时间进行听证报名、准备材料，参与人员应享有充分的询问、质证权和时间。
3、信息披露——事先披露的信息不充分，难以令利益相关方对数据进行分析，从而对交强险经营情况作出全面判断等。
4、主持方——应由各有关部门参与。包括国家发改委、审计署、交通部、财政部等相关政府部门。由比较中立的单位主持。
5、决策程序——交强险费率、保额、理赔规则应由利益相关主体进行充分讨论，协商而确定。听证中提出的问题应予公开，并对公众的质疑作出合理的解释。听证结果需体现公开、公平、公正原则。不仅要听，还要取。
交强险制度设计的本意是为维护社会公共利益。因此交强险制度改革要坚持贯彻社会公共利益优先的原则，公平、效益兼顾，在“以人为本”、科学发展观指导下，为构建和谐社会、营造和谐消费环境服务。我们期待，有关方面能够进一步改进交强险的定价、运营、监管机制，完善有关法律制度，提升和扩大消费者的知情权、参与权、表达权和监督权，切实保护消费者合法权益。