带土哪一集变好的:解析地勘单位改革发展的三大体制性障碍

内容摘要：今年3月份，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》下发以来，地勘事业单位改革再次引发业内的热议，地勘单位分类改革的路径如何走，面临哪些现实困难，有哪些体制性障碍，现编发杨伯轩同志在今年第4期《中国国土资源经济》刊出的文章，旨在为这些探讨抛砖引玉。

1999年以来，以《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（下称“37号文”）为标志，我国地质找矿工作体制进行了重大改革，主要是公益性地质工作、商业性矿产勘查的分体运行，国有地勘单位属地化管理。总体上看，这十多年的改革方向是正确的，成效是显著的。但还存在一些突出问题，比如，国有地勘单位事企不分、公商混合的问题仍然存在，企业作为商业性矿产勘查市场主体的地位尚待巩固，近年来国家和各地大幅增加对地质找矿的投入，却鲜见有宏观影响的大成果，等等。这些问题的存在，有思想观念和执行力的问题，也有体制性障碍等深层次的原因。

地质找矿成果交易的有限性

地质勘查是经济建设的先行性、基础性工作，地质勘查工作的主要特点是提供地质矿产信息形态的产品。虽然同为信息产品，但其社会属性与经济属性在工作的不同阶段、不同部门是不同的：地质调查工作提供的是地质资料信息（包括可供进一步勘查的地质信息），具有公共性社会属性，其产品为公共物品或准公共物品，大都属公益性地质工作范畴；资源勘查工作（预查、普查、详查、勘探）提供的是可供开采的矿产储量等信息产品，当受政府委托、承担财政资金安排的矿产勘查项目时，收取成本费用，不谋求利润，具有准公益性质；当受企业或其他矿权人委托开展勘查时，是市场经营行为，属商业性矿产勘查的范畴，如无特殊约定，具有加工承揽合同的法律特征。

事实上，现阶段乃至今后一个较长时期，矿产资源作为重要战略资源的地位不会改变，仍将是国家和地方政府宏观调控的重要抓手。政府直接投资资源勘查，通过勘查成果有偿出让，引导商业性勘查投入和掌控重要矿产资源，实现资源安全供应并获得相应的经济收益。在这个过程中，国有地勘单位是财政出资的地质勘查项目的主要承担者，取得的找矿成果交给政府，由政府根据产业发展规划部署进行资源配置，不能够在市场上进行自由交易。矿产资源公共物品性、自然垄断性的社会属性决定了资源勘查的产品和服务只允许在市场中有限度交易，是其经济属性必须让位于社会属性的根本表现。

因此，有专家指出，现有的地质工作“两分法”（即：公益性地质工作、商业性地质工作）值得商榷，采取“三分法”（即：公益性地质工作、准公益性地质工作、商业性地质工作）来界定现阶段地质工作的性质，似乎更符合目前的国情。相应地，比照国家事业单位的分类原则，应考虑将现有的国有地勘单位进行“三分法”归类：一是为社会公众提供地质服务、成果由社会共享的地质调查评价工作，属于公益一类事业单位。公益一类地质调查工作范围大致为：①基础性的区域地质调查工作, 这是为经济社会发展提供基础资料的公益性工作；②为社会服务的公益性事务性工作, 例如各类相关基础图件编绘、及时更新和各类相关信息的收集整理，通过多种渠道、方式的及时发布等；③作为政府宏观调控的规划工作所需的资源勘查工作，例如资源量调查、环境地质调查等；④政府为引导社会资金进行资源开发或环境治理减少风险所做的资源勘查工作，例如矿产调查、预查、资源区划等。二是主要承担中央财政和省财政资金安排的矿产勘查工作，其找矿成果不能在矿权市场上自由交换。其身份是给“政府打工”，具有准公益特征，属于公益二类或三类事业单位。三是开展商业性矿产资源勘查和开发工作，成果可以在市场上自主处置，将其列为事业单位分类的大三类，即“从事生产经营活动的事业单位”，在政府相关政策支持下，逐步发展壮大，过渡为综合实力强的大型资源勘查开发集团公司。

地勘队伍“戴事业帽子、走企业路子”的局限性

“戴事业帽子、走企业路子”是除地质调查院、地质环境总站之外，现有大多数地勘单位的生存状态，指的是在“三不变”（保留事业单位的性质、建制级别不变，单位职工身份不变和财政拨款渠道不变）的前提下，地勘单位要“积极开展多种经营和服务创收，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”（引自37号文）。在当时的历史条件下，这种事业体制、企业管理两方面“利益均沾”的制度安排有其合理性。地勘单位靠着“经费上边拨一点、任务纵向来一点、缺口市场补一点”的传统事业单位发展模式，基本实现了“思想不散、秩序不乱、工作不断”的预期目标，保存了大部分地质找矿的有生力量。但是，随着地质工作的改革发展，这种制度的局限性越来越突出，“双刃剑”的特点越来越显化。主要表现在，一是，事业单位和企业单位两类不同的组织形式之间的矛盾难以协调。作为事业性质的组织，要求地勘单位以“提供公益性公共服务”为基本宗旨，公共性、非盈利性是其显著特征。但为适应2020年我国完善的社会主义市场经济建成后的生存发展的需要，过渡期内的地勘单位必须要进行扩大再生产和必要的资本原始积累，增强发展的活力和动力，切实提高地勘单位生存发展的综合实力。而在事业单位的框架下实现这一目标，显然有很多障碍难以突破，这也是长期以来“戴事业帽子、走企业路子”难以从法规层面明确界定的根本原因。二是，事业单位预算管理体制阻碍了地勘单位跨越式发展壮大。2003年矿业权市场化改革以来，一些地勘单位利用自有资金开展了自有矿权勘查，取得了一些探矿权转让收入，但地勘单位将这些收入用于扩大再生产的政策并不明确。特别是2011年1月1日起施行的《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，要求“将全国各类事业单位预算外收入全部上缴中央国库”。大多数地勘单位为财政补助类型的事业单位，严格“收支两条线”管理后，全部收入缴至指定账号，支出由同级财政安排，地勘单位实现资本快速积累和加快发展的困难就会进一步增加，而且随着国家对事业单位收入财政管理的进一步规范，这种制度“掣肘”现象将会有增无减。三是，事业单位的用人和分配机制不利于地勘队伍创造力的发挥。地勘事业单位的主体执行预算管理体制，劳动用工关系相对固定，工资薪酬与岗位挂钩，与单位盈利能力的关系不甚密切。在这种制度体系下，易于产生循规蹈矩、安于现状的思维定势，改革创新的源动力不足。在事业单位框架下兴办的各类地勘实体，尽管在转换经营机制、建立有效的激励和约束制度等方面进行了积极尝试，激发了队伍活力和创造力，但是随着这种效应的放大，因越“雷池”而饱受争议，甚至因没有具体的政策条款规定而受到监督部门的追究。

新时期的地质工作正面临新的发展机遇：国家和一些省份大幅度提高地质勘查财政投入，明确了一系列支持鼓励地勘单位发展的政策措施，国家制订了《全国矿产资源规划（2008~2015年）》，国土资源部提出了“358”地质找矿宏伟目标，新启动的地质保障工程每年投资150亿元、要连续投3年，一些省份也制订了重大矿产勘查财政专项、深部找矿计划等；属地化管理后，特别是《国务院关于加强地质工作的决定》实施以来，地勘单位的综合实力和自我生存发展能力显著增强，广大职工改革的心理预期趋向明朗。这些，为地勘单位更好地发挥地质找矿和地学服务主力军作用提供了广阔的空间，也为加快发展、做大做强提供了难得的好时机。另一方面，还应该看到，由于各地国有勘查单位发展道路、产业特征大多雷同，在深化改革做强发展的过程中，依靠市场机制的整合重组将不可避免：一些不具备矿权和技术优势的地勘单位将被重组或者兼并，一些地勘单位将被大型矿业集团并购，也会有少数地勘单位凭借其矿权和技术优势脱颖而出，成长为新的勘查开发一体化的矿业集团，从而形成成熟市场经济国家曾出现的地勘产业组织生态模式。

因此，深入推进地勘单位改革发展，需要重新审视“戴事业帽子、走企业路子”命题的可行性和历史局限性。如果地勘单位一味地沉湎于小富即安、小进即满的自我陶醉中、而不愿意接受这只是一种“权宜之计”的话，就会因“安于现状不想改、畏首畏尾不敢改、视野狭窄不会改”而贻误改革发展时机，丧失改革发展动力。其结果可能会在完善的社会主义市场经济体制建成后，使队伍的生存发展面临更大的困难，会更加“被”边缘化。

地勘单位经营实体管理的不规范性

上世纪八十年代中期，地质勘查业日渐萎缩，地勘队伍生存面临困境，不得不组建经营实体，划小核算单位，开展“一业为主、多种经营”，大多数地勘单位的经营实体逐渐形成四类产业格局：多种经营、工勘施工、地质勘查和矿产开发。2000年前后，在当时国有企业改组改制的大环境下，地勘单位的各类实体多数改制为股份合作制企业，其中一些实体不是企业法人，但也模拟股份合作改制。矿业权市场化配置后，在“国退民进”、增加职工“财产性收入”的背景下，一些单位相继组建了股份来源多元化的资源型公司，有的直接由地勘单位职工发起注册为全民营公司。由此，形成了今天地勘单位“一队多公司”、各种所有制、多专业覆盖的企业格局。

由于各单位的公司是在地勘事业体制中衍生的，企业机制尚未真正形成，企业内部管理的许多深层次矛盾没有得到妥善解决，由此引发一些问题。主要表现在：一是体制不顺，机制不活。地勘单位是预算管理单位，在事业体制下办的各类企业难以确立在市场中的主体地位，企业依附于事业单位，在企业工作的员工大多是事业职工身份，企业的管理方式受事业体制惯性影响，企业本性不强，盈亏责任弱化，难以做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。二是企业规模小，经济效益差。企业经营规模多数在1000万元以下，抗击市场风险的能力差，多为“一风吹”公司；地勘单位创办的企业产业门类大多雷同，市场级次不高，彼此间相互竞争、相互拆台，经济规模效益难以提高。三是治理结构不规范。在管理体制上，地勘单位将这类实体作为下属单位考核，下达经营目标和制定经济责任制。在治理结构上，企业名义上有董事会、监事会，实则队领导班子才是公司的决策层。在成本核算上，由于地勘企业员工身份和事业单位职工身份的双重性，地勘企业经营中的一些成本费用计入事业单位中，而事业单位“不便处理”的费用又往往在企业里报销，成本费用互为挤占习以为常。造成成本费用、利润不实，在财务、税务部门的检查中往往出现纰漏，甚至招致处罚。此外，还存在着分红行为不规范、投资行为不规范等突出问题。

规范地勘单位二级实体的经营管理，关键是要实现更为彻底的“事企分开”：一是要规范事业单位、企业单位不同的管理定位。对事业单位要进一步强化其事业职能：提高服务功能，使作用的发挥越来越强，注重和谐队伍建设，职工民主管理；对于地勘企业，按照现代企业制度的要求，以提高企业市场竞争能力和经济效益为目的，实现自主发展壮大。二是要建立事企分开的科学考核评价体系。推进地勘事业单位与地勘企业的财务、统计等分体运行。在此基础上，建立事企分开的评价体系，对企业重点考核产值、利润、资产等经济指标；对事业单位重点考核是否确保高标准高质量完成上级下达的地质工作任务，是否确保地矿经济平稳健康运行。建立事业单位、企业单位各自不同的激励机制。事业单位强调岗位责任，给员工以成就感和荣誉感，充分保障职工的合法权益，让改革发展的成果惠及更多职工，提高广大职工的“幸福指数”；企业则与盈利能力、盈利水平相挂钩，实行比较灵活的分配制度。三是要不断完善以聘任制度和岗位管理为核心的事业单位人事管理制度，实行由身份管理向岗位管理转变，由固定用人向合同用人转变，由档案工资向岗位工资转变；探索建立灵活的地勘企业用人制度，在企业工作的原事业身份的员工在原单位保留事业身份，重新与企业签订劳动协议，与企业聘任的其他员工同工同酬，确保地勘单位和地勘企业的发展动力和内部活力。

地勘单位发展中的障碍使身处其中的人们觉得困惑，更感受到改革的紧迫性。处在重要关键节点的地质工作，经过地质找矿改革发展大讨论的洗礼后，会进一步探索出一些打破常规的创新之举。广大地质工作者也会在更高的站位上，以更加宽容的态度对待发展中遇到的各种问题，进一步突破固有的工作模式和管理模式的禁锢，想得深一些，看得远一些，谋划得细一些，更大程度地争取到改革发展的时间和空间。