凉拌抱子甘蓝:西方国家机构的主要体制

当代资本主义国家普遍把“三权分立”的原则作为构筑国家机构体制的依据。西方国家各种政治体制之间的差别，不在于各“要素”之间的差别，而在于对各个“要素”之间的不同的组合方式，在于贯彻这一原则的程度和方式有所不同。
   分权和制衡原则在当代有总统制、内阁制、总统—内阁混合制三种主要体制；还有一种属于资产阶级国家机构体制范围，但不实行分权原则的委员制。

一、总统制
这个体制以美国为代表，最充分地体现了“三权分立”的原则。“现代国家的最完善的例子就是北美。” 一些南美国家和圆周的菲律宾等也实行这种体制。学术界历来把美国的总统制作为资本主义国家机构体制的典型和缩影。了解了这一体制，可以说就在很大程度上了解了分权原则的最基本特点。
以美国为例，总统制有以下特点：
（－）三权完全分立
    在美国，立法权由国会掌握。参议院代表美国各州，所以参议员由各州选出，每州两名，共100名；众议院代表美国人民，所以众议员按在全国由相同人口划分出的选区选举选出，共435名。国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权、监督财政权等四大国家权力。
    行政权由总统掌握。美国总统是国家元首、政府首脑和陆海空军三军总司令。他对选民直接负责，国会对他的政治行为不得干涉。总统以向国会提出“国情咨文”的方式行使立法倡议权。
    司法权由联邦最高法院掌握。联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法两项重要权力。联邦政府和州政府的法令如被最高法院认定为不符合宪法，均无效。联邦法院和各州的法院系统均独立行使审判权。
（二）三权密切制衡
   立法权与行政权相互制约。总统对国会通过的法案拥有否决权；总统的行政命令与法律有同等效力。反之，总统任命的高级官员需经参议院同意；国会握有弹劾权。
    行政权与司法权的相互制约。最高法院法官终身任职，由总统任命，但绝不是傀儡，他们可以利用解释宪法的权力宣布总统的法令违宪。
立法权和司法权相互制约。总统任命最高法院法官要经参议院同意；参议院还有弹劾最高法院法官的权力。反之，司法部门也以利用监督立法等方式就国家的政策方针提出自己的见解。
（三）总统在国家权力系统中的核心地位
    美国总统并不是一个“纯粹”的行政长官，学术界习惯于把他看作“暂时的独裁者”。他的巨大权限和独特的社会影响力，来自于宪法的规定、其本人的威望和华盛顿、杰弗逊、林肯等较早的一些总统的良好作为的铺垫，来自于整个统治集团和所在政党的支持。但也要注意，在严格实行三权之间的分立与制衡的社会背景下，美国总统是美国权力最大的人，但同时也是受制约最多的人。
（四）联邦与州的分权
   美国是一个联邦制国家。根据联邦宪法的规定，各州有自己的“专有权力”，有自己的“三权分立”的权力系统，有自己的税收系统；未经州本身的同意，联邦也不能改变其疆界。虽然，随着资本主义的发后美国出现了联邦权力不断膨胀的倾向，但至今州权和州权观念仍是政治生活中的一支重要力量。

二、内阁制
内阁制体制的典型是英国和日本，但实行内阁制的国家，并不一定是立宪君主制国家，意大利、印度等共和制国家也实行内阁制。相对于总统制，内阁制比较“简便易行”。大概是由于这个因素，多数西方国家实行的是内阁制。它的主要特点是：
（一）立法机关和行政机关之间负有连带责任
     在这一体制下，整个行政系统，包括内阁和总理（首相），对议会负有连带责任。与总统制不同，行政机关是由议会中的多数党组成的，政府首脑由多数党的领袖担任。因此，如果丧失了议会的信任，行政机关必须总辞职，或者按照一定法律程序宣布解散立法机关，经过重新大选，重新建立立法权和行政权的一致。
（二）内阁和政府首脑是三权中的核心
    首相（总理）是内阁的核心，内阁是全部国家权力的核心，首相（总理）与总统制下的总统，在这一点上是一致的——他们在权力上具有优越的地位。内阁制国家的政府首脑既可以作为议会多数党的领袖操纵立法工作，又可以不受虚位元首的约束。
（三）虚位元首处于三权之外
    在内阁制国家，国王或总统仅仅是名义上的国家元首，“统而不治”，行使一些法定的礼仪性、程序性职权。在实行内阁制的共和国，总统的作用是超脱于各党派之上，在统治者的各个势力集团之间起有限的调停作用；在立宪君主国，君主不介入政策，而是以“国民道德感情的表现，国民象征的焦点”的方式发挥政治影响力。

三、总统—一内阁混合制
法兰西第五共和国创造了一种集总统制和内阁制特点子一身的混合制，很有独到之处。学术界也有人把这种体制称为“半总统制”，甚至半开玩笑地称之为“家长制”。这种体制，在非洲的一些国家有一定的影响。
法国在传统上是一个内阁制国家。但是，由于第二次世界大战以后，法国不仅政党的数量多，而且主要政党的力量分散，一个政党很难在大选获得半数以上的选票，结果导致经常出现“倒阁”现象，仅仅在1957年至1957年的12年间，法国就换了22届内阁，政局不稳。为了解决这个问题，在戴高乐的领导下，本着寻求政治稳定的基本考虑，法国于1958年通过了法兰西第五共和国宪法，即“戴高乐宪法”，开始实行总统—内阁混合制。这一体制的主要特点有：
（一）在总统的产生和权限方面类似总统制
    法国总统由普遍的直接选举产生。总统的主要权限是任命总理和其他高级官员，主持内阁会议，并担任军队的最高统帅；与美国总统不同的地方是，法国总统还有权解散议会，并且任期较长。按照密特朗总统的理解，他的职责主要有“秩序、权力、仲裁和建议”四个方面。
（二）在议会和政府的关系方面类似内阁制
    法国的立法权和行政权也是相交融的，内阁也要对议会负责。当议会以不信任案的方式追究内阁的责任时，总理必须向总统提出政府辞职，而本来对国家政策负有更大责任的总统则继续他的任期，以保证政局的稳定。
（三）在国家元首和政府首脑的关系方面独具特色
    在英美两国，首相和总统是巨头；在法国，总统负责国家的大政方针，拥有很大的政治权限，但总理也拥有一定的实权，他具体领导政府的活动，确保法律的实施并对议会负责，总统的命令要由总理副署。
法国是一个多党并存并且势均力敌的国家。国内外理论界都认为，法国在坚持内阁制传统的前提下，缩减议会的权力，通过设置实权化的总统来分解政府首脑的权力，是为了从最高层极力结构上抵销多党竞争所带来的不稳定因素，以确立“国内和平和社会安定”。这一体制，特别对于那些处在各种政治力量此消彼长的非常时期，但是既不想放弃民主程序和政治多元化，又要保持政治稳定的国家，有一定的参考价值。

四、委员会制
委员制是瑞士创造的，而且只有瑞士实行。这一体制与一些社会主义国家的政体较为接近，历来为我国理论界所重视。它的主要特点是：
（－）行政权由联邦委员会集体行使
     瑞士的行政权由一个7人组成的联邦委员会行使，7人分兼7个部的部长；委员会设主席、副主席各1人，由委员轮流担任，任期为1年；委员的地位完全平等，任期均为4年；一切问题以多数通过决议，以委员会的名义执行。
（二）行政权服从于立法权
     联邦委员会的委员是由联邦议会议员中选出的。联邦议会是最高国家权力机关，拥有立法权力和国家事务的决策权。联邦委员会的职责就是服从和贯彻联邦议会的决定，更没有解散议会之类的权力。联邦委员会的委员如发生分歧，交由联邦议会决定，因此这个委员会与联邦议会之间并无连带责任。
    委员制确实没有充分反映分权的原则，但也不能说一点没有体现分权的精神。例如；在瑞士也存在着三个权力机关，议员一旦进入联邦委员会就不再享有表决权，而只剩下建议权和发言权。事实上，委员制弥补了上述三个体制的某些不足，确有特点，应当引起人们的关注。

五、核心问题：总统制和内阁制比较
理解总统制和内阁制的联系和区别，是理解西方国家政治体制，甚至是理解整个现代国家政治体制构成的关键环节。一个政治体制，不论如何复杂，如何强调自己的独特性，但说到底也不外乎是一个如何摆布立法机关和行政机关、决策和执行的关系的问题。
    总统制和内阁制的最大的区别，就在于它们的立法机关和行政机关的关系不同。在总统制下，立法机关和行政机关分别由选民选举产生，分别对选民负责，分权比较彻底，而在内阁制下，选民产生议会，议会产生内阁；反之，内阁对议会负责，议会对选民负责，立法机关与行政机关有融合的一面。
    关于内阁制与总统制的区别，存在着两种不同的看法。一种观点是，在内阁制国家，立法机关和行政机关有相融合的特征，名义是议会主权，实际上是首相、内阁依靠本党的执政地位独霸政权，因而这是一种政府职能的“划分”，而不是一种权力的“分立”，它同总统制的区别也就不是分权的程度、方式不同，而是非分权制与分权制的差别了。另一种观点是，内阁制基本上是贯彻了分权原则，只是不如总统制体现得那么明显，议会和内阁各有其组织系统，彼此有制约关系，执政党、内阁也不能不受议会、在野党的牵制，因而，内阁制在总体上也属分权体制，它和总统制的差别，是分权的程度、方式的差别。应当说后一种观点更为准确一些。应当注意到，英国和日本的官方都把本国的政体看作分权制。倘若把“三权分立”原则的发源地英国排除在分权制之外，很多问题就不好解释。总统制在分权方面确实比内阁制要彻底得多，但是，并不能就因此否定内阁制对于分权与制衡原则的产生和发展的历史性贡献以及它本身作为分权制一种重要类型的地位和意义。
    此外，总统制和内阁制还有以下几点具体的不同之处：①在总统制国家同一个官员不能同时在两个国家机构任职，而内阁制国家则可以，②在总统制国家，立法机关不能解除总统职务，总统也无权解散立法机关，而在内阁制国家，立法机关有权倒阁，内阁也可提请解散立法机关，③在总统制国家，总统一身二任，而在内阁制国家，则是由政府首脑掌握行政权，国家元首仅是国家的代表；④在总统制国家．总统是唯一的行政首长，而在内阁制国家，内阁集体对立法机关负责。
     就资本主义政治制度的格局而言，总统制和内阁制的优势与弱势是相对的。总统制的优势是，由于选民选举总统而非经代议机关决定，从而使行政机关的稳定性得到了转为充分的保证，避免了议会不断“倒阁”的现象的发生；总统制的弱势主要是，立法机关与行政机关之间容易形成僵局，影响决策效率和国家对外、对内的一致性。反之内阁制的明显优势是，立法机关与行政机关可以而且必须达成基本的一致，但行政机关的不稳定性问题则比较突出，特别是在多党力量均衡，无一党有相对优势的条件下，“倒阁”现象频频发生。这也恰好是作为传统的内阁制国家之一的法兰西第五共和国为什么放弃内阁制转而建立总统——内阁混合制的主要原因。这其中的规律性值得研究。