天魔异种类似电影:美国智库视野中的美台军售问题

　　强硬或温和：华盛顿智库学者的两种声音

　　2008年以来，针对中国整体实力的迅速上升和两岸关系的重大转折，美国智库学者开始关注一个重要的议题，即确立过去三十年来中美关系的基础是否已被动摇，具体地说即是，以中美三个公报与《与台湾关系法》、里根六点保证为杠杆的平衡战略是否已被打破，美国对台军售政策是否需要重新调整。目前主流的观点是继续支持美国执行对华“双轨”政策，认为军售在美国的平衡战略中具有重要作用。不过，由于对中美关系的不同设定，智库学者其实对军售问题存在不同的主张，主要可以分为两大派。

　　(1)强硬派立场。这一派学者的基本观点是，为了保持两岸军事实力平衡，美国应通过军售方式，保持甚至加大对台湾的军事支持。主要理由有两点，一是中国军力提升太快并表现出明显的全球战略企图，随着两岸军事实力迅速拉开，两岸力量对比的不平衡可能助长中国的全球野心，危及台海和平，令人担心;二是马英九上台后的台湾军售案相比陈水扁时期要处于更为有利的政策环境，如果美国要卖武器，理论上说现在是最好的时机。

　　持这种强硬立场的智库学者在人数上相对较多。这些学者对美国的军售政策和台湾方面的政策都提出了批评，认为美国对台军售应该有持续性，否则会在未来给美国带来更大麻烦，也将影响美国对台湾和其它亚洲盟友的安全承诺。

　　“对台军售案不宜搁置过久，如果继续没有进展，美国对台湾的防卫承诺将受到怀疑。”马英九刚上任时，部分美国学者在军售问题上曾乐观地预测，由于行政和立法机构都掌握在执政的国民党手中，通过军购案应该比陈水扁时期要容易得多，“美国将更有机会更稳定地向台湾提供军事协助”。但马英九上台后却没有如他们所愿积极推进美台军售，而是“为了改善两岸关系故意拖延军购”，因此美台军售进展不大。

　　强硬态度的背后常常隐藏着一些深刻的忧虑和由此生发的想像。美国海军战争学院的学者迈克尔.切斯一直关注中国国防预算变化和军费透明问题，他认为自1997年以来台湾问题一直是解放军实现军事现代化的重要动力，而2008年以来两岸关系好转后，中国的国防预算将与中国在全球舞台上更广泛的政治、经济和安全兴趣联系在一起。他隐含地表达的忧虑在另一些学者那里表现得可能更直接。

　　2009年1月，美国企业研究所研究员卜大年与普林斯顿大学学者费德保在共同执笔的《美国的亚洲战略报告》中表示，中国崛起为大国后在外交和军事上会采取什么立场，充满不确定性，“中国军事大有进展，台湾却没有为自己的防卫能力做足够的努力，而美国在协助台湾提升自卫能力并阻吓中国的诱因方面，做得也不够。”“如果台湾孤立绝望到一个程度，其政府和人民乾脆投降，接受中国任何条件。如果美国允许这种情况发生，日韩和亚洲盟友都会质疑美国的安全保证”从文字上看，这并不是一种分析的态度，更近于一种情绪化的表达，中国军事上长进有危险，台湾自己不争气令人着急，美国瞻前顾后令人沮丧，作者甚至还进一步想像到了美日、美韩安全关系将会如何受之影响等等。这样一种从想像出发的判断不仅高估了美国对两岸内部关系的影响，高估了马英九在军售议题上获得岛内共识的可能性，更主要的是，完全无视两岸构建和谐关系的努力对于缓解军事紧张的意义。

　　还有一些支持继续对台军售的学者则坚决维护美国决策的独立性，他们的担忧表现在一个强大起来的中国对美国决策的可能影响。2010年2月，就在奥巴马上任后首次对台军售案宣布之前，美国战略暨国际研究中心(CSIS)资深学者葛来仪公开表示，中国不要因为其对美国的重要性而认为可以影响美国的决策，美国的军售政策不会受外国影响而改变，中国的反对不足以阻挡美国出售F16的决定，“如果中国大陆真的期待对美国的重要性可以影响美国对台政策到了停止对台军售的程度，那我觉得他们真的误判情势”。这样一种威胁既是葛来仪一贯立场的体现，也不排除有这样一种可能，即她站在“非官方”的立场表示强硬的姿态，以平衡不得不对中国表现柔和姿态的政府决策。一直以来，美国智库学者其实扮演着这样一种角色，他们帮助政府表达无法写进正式政策的各种姿态，或者帮助政府在决策前试探大众舆论与对方反应。当政府很强硬时，智库的声音会相对缓和，而当政府不得不选择柔和时，智库可能会策略性地采取强硬姿态。

　　(2)温和派立场。这一派学者将军售问题与中美关系的利益需要联系在一起，也看到了两岸关系最新发展对美国政策的影响。他们认为美国的对台军售政策有不可替代的战略价值，但是考虑到中美关系和两岸关系的总体形势，建议美国应根据当前的变化，适当地调整其军售策略，逐渐减少对台军售。相对而言，这一派的声音在华盛顿较弱。

　　弗吉尼亚大学的中国问题专家哈里.哈丁在2011年3月CSIS的一次研讨会上表示，鉴于两岸形势的变迁，美国有必要重新看待台湾(a fresh look at Taiwan)，而他个人不像一些学者那样担心台湾问题会给中美关系带来巨大的风险，美国售台武器不能被认为是美国对台湾独立的支持，而仅仅反映美国对台湾安全的关注。他没有明确表示是否应继续售台武器，但他所提出的“a fresh look”很耐人寻味。笔者的理解是，当台湾安全连台湾人自己都不再担心时，美国以台湾安全为理由的军售政策必然会动摇，否则，只能解释为美国定义的台湾安全其实与台湾人自己的感受无关。史汀生中心东亚研究室主任容安澜也有一个基本判断，即军售可能为台海两岸关系带来问题，如果影响到两岸关系，马英九可能会选择避免激怒北京，美国应该正视这一变化。他认为，军售是一个敏感而有争议的话题，但即使这一话题很敏感，现在美国也应该认识到军售问题正面临一个与前一阶段不同的全新的框架。有些美国人不愿看到军售减少，只是一厢情愿，军售问题取决于具体情况的需要。如果两岸确实达成了和平协定，内容包括有效降低两岸军事紧张状态，美国应该能够容忍，包括在军售上逐渐减少。在这个问题上，容安澜持一种现实主义态度，对于军售的功能、局限有较明确的认识。

　　CSIS太平洋论坛总裁柯罗夫也认为军售问题的处理对两岸关系有重要影响，但如何继续执行军售政策取决于如何看待两岸关系发展对美国的影响。他表示美国如果真的不会担心台湾与大陆愈来愈紧密，就应慎重处理对台军售，如果对台军售处理不好就会把两岸关系搞砸，一旦两岸关系破裂，美国将面临有更大的危机。柯罗夫没有提出要停止美国对台军售，他建议为了处理好国内的政策压力，美国应该优先处理已经达成共识的但尚未执行的军售案，新案可进一步考察两岸形势和美国的战略需要后再决定。

　　总的来看，关于奥巴马应该对军售问题采取什么样的态度，美国内部始终存在两种不同的声音。一些学者始终将中国大陆看作潜在的威胁。他们担心两岸之间太接近，美国失去控制，因而希望台湾作为美国战略筹码的作用能够充分发挥，因此，在军售问题上倾向于主张奥巴马不改变既有的军售政策，甚至应加快加紧和扩大对台军售。另一部分人则认为两岸稳定是美国多年作为的结果，不应再增加复杂因素，因小失大，更不希望像陈水扁时期那样造成麻烦，形成美国“战略上的困境”，因为军售政策在某种意义上可能妨碍两岸关系的正常发展，如果两岸关系再现危机，美国的“战略困境”也将再次出现了。两种意见侧重不同，因而得失计算各有不同，奥巴马如何决断想来不会轻易，从决策来看，保持政策平衡技术难度高但却是必然选择。2011年10月前，美国必须决定是否向台湾出售F16C/D，如果最终确实像媒体所报道的那样拒售F16C/D但协助台湾升级F16A/B，则当然又是一次惯常的平衡战略实践，正如包道格所说，台湾在价值认同和“国防”方面和美国站在同一阵线，奥巴马不想削弱马英九，但如果批准F16C/D军售案又会“惹怒大陆”导致中美关系进展不顺，美国当然很犯难。

　　解读当前时期美国对台军售的政策意图

　　美国对台军售是观察中美关系起起落落的风向标。2008年，小布什政府以“台海局势趋于缓和,以及北京方面的忧虑”为理由冻结了对台军售案，美台军售问题对中美关系的冲击暂时得到缓解。2009年奥巴马上台伊始，金融危机又席卷美国和全球，在经济面临崩溃的严峻危机面前，奥巴马需要中国的合作与支持，因而在对华关系方面的着力点在于推动中美的良性互动和平稳发展，直到奥巴马2009年11月访华，军售问题基本上没有产生太大的消极影响。但是，2010年1月，在平衡对华政策的内部压力下，奥巴马又重新提起直接影响中美关系的达赖访美和对台军售问题，2月，美国政府批准64亿对台军售案，中美关系尤其是两国军事关系面临新的考验。2011年8月，181名美国国会两党议员联名致信奥巴马，表示为确保台海的和平和稳定，尽快向台湾出售F16C/D型战斗机，美国政府表示会在10月之前作出决定。

　　其实，在美国政府进行这一轮的利弊权衡、得失计算之前，华盛顿的智库学者们早已对中美关系与美台军售政策的复杂关系进行过多种权衡和计算。笔者对两岸关系和平发展时期美国继续执行对台军售政策的意图与意义很感兴趣，特将学者们的解读归纳分析为以下四类。

　　首先，制衡论。这是一种最传统最主流的解读，认为对台军售是继续制衡中国大陆、保障台海地区和平的主要手段。一直以来，美国学者对大陆可能对台湾动武都十分警惕和担心，James Crawford在其《国际法中国家的产生》一书中曾提到，“在任何情况下，‘中共’企图以非和平方式解决台湾问题必然构成联合国宪章第33条下‘可能危害国际和平与安全’的情况，……就此而言，两岸间的界线必然是武力规范意涵下的疆界”，根据Crawford的观点，所谓“武力规范意涵下的疆界”就是主权意义上的疆界，他实际上是将台湾看成一个主权国家来讨论的，认为大陆不应武力侵犯它和台湾之间的“疆界”，应受到武力意义上的国际约束以保证不出现“可能危害国际和平与安全”的情况。

　　美国海军分析中心亚洲和中国研究项目主任冯德威指出，虽然中国大陆官方态度是倾向于和平统一，但它没有承诺过放弃使用武力作为统一的选择，因此，台湾方面不免会产生防卫方面的需要，美国考虑到大陆不断增长的军事能力，也受到《与台湾关系法》的约束，必然要帮助台湾确保其防卫安全。(注1)2010年1月12日，美国智库克莱蒙研究所主

　　席肯尼迪曾撰文称，在中国大陆军力快速增长的背景下，美国政府对台出售的“爱国者”导弹等武器系统仅具有象征性意义，而如果美国政府真想帮助提高台湾的防御能力、实现两岸的军力平衡，美国必须对台出售更为先进的F-22猛禽战机以及配备SM-3导弹拦截系统的宙斯盾巡洋舰。这两种观点所代表的立场是，向台湾出售足以平衡大陆军力，足以确保台湾安全需要的武器是出于战略平衡的需要，只要大陆不承诺放弃武力统一的选择，美国就要对此作出应对。笔者认为，这是美国学者关于售台武器正当性的一种辩护。 其次，信心论。这一解读认为对台军售可以提升台湾在当前和未来的两岸关系谈判中的地位，其立论前提是，两岸总体实力相差悬殊，而两岸要保持和平发展，需要一个大致相当的力量对比。美国海军分析中心的冯德威认为，一个有着像样的防御能力的台湾，将会成为一个在政治上更有信心的台湾，更愿意与大陆方面谋求在政治上双方赞同的权宜之计，否则，如果两岸地位相差太远，两岸的政治和谈进程就迟迟不能开展。2009年8月，史汀生中心东亚研究室主任容安澜提出一个特别的观点，认为中国不必每次一听到美国对台军售就“紧张兮兮”。美国向台出售军备对“中国有利”，因为这将使马英九可能更有信心地向台湾老百姓展现，他的两岸政策不但不会牺牲台湾的安全和人民福祉，而且更能赢得台湾民众的坚定支持。(注2)CSIS的葛来仪也认为，美国向台湾出售新武器是一个重要的心理支撑，台湾需要对台美关系产生信心，因为台湾在不安全且脆弱的情形下，不会愿意与大陆谈判。毫无疑问，这也是一种完全基本于美国立场和愿意的正当性辩护，笔者认为，这种解释除了完全不能得到大陆方面的谅解之外，同样难以得到台湾民众的认同，试想，当台湾后院囤积着大量的各式美制先进武器时，台湾人民会很困惑，他们到底是要支持与大陆和解还是不要支持?

　　第三，和平论。这一观点不像制衡论那样强调以对台军售制衡武力统一，而是认为美国从其国家利益出发，需要维持台海和平，防止两岸发生冲突，对台军售是保障台海和平的手段。2010年1月12日，华盛顿智库“尼克松中心”研究员道格.班多在“National Interest”上发表一篇题为“枪炮为和平”(Guns for Peace)长文，(注3)宣称奥巴马政府为台海和平应向台湾提供必要武器。他指出，对台出售武器，可能是美国不卷入两岸冲突的最佳办法。美国不应被期待为保护民主友好国家而与核子强国开战，美国应该做的事情是，协助盟邦提高自我防卫力量，让敌人不敢轻举妄动。班多很清楚两岸军力的对比，即使美国出售F-16C/D战机给台湾，也无法使台湾在全面战争上取胜，因此认为美国应该真的强化台湾军力，而不是出售一些仅仅具有政治象征意义的武器，台湾需要的是具有使对岸采取胁迫的代价高于胜利所得的军力，因为唯有强化台湾的防卫能力，才能确保台湾问题和平解决。根据班多的解释，这是一个三方共赢的政策，就华盛顿而言，出售台湾所需武器，是优于美国军事介入战争的选项;就北京而言，虽然不乐见美国售台武器，但军售方式总比美台结成正式军事同盟关系更少有威胁性;对于台湾来说，它得到了它想要的，美式武器所代表的美国支持，最后，对三方都有利的结果是——台海和平。不能不说，班多这一观点与上个世纪五十年代美国在东亚的战争边缘政策有暗通之处。

　　第四，红线论。美国智库学者中还有这样一种解读，即认为“中美在售台武器上存在一条‘红线’”，即只要美国出售给台湾的只是防御性武器，中美就不致闹翻。而这条“红线”，据说就是F16C/D战机。据英国广播公司2010年2月1日的报道说，中国每次对美国售台武器问题的反应之所以是适度和有限的，关键一点是美国售台武器都属于防御范畴，这是中美之间的一条红线。华盛顿智库CSIS的学者葛来仪认为，“如果中国反对一些武器的声音，比反对另外一些武器的声音更盛，是合乎情理的，中国解放军更担心美国售台进攻性武器。如果存在所谓的红线，那红线划在哪，并不清晰。”(注4)葛来仪的判断没有错，“红线论”对所谓“防御性”与“攻击性”的定义是含混不确的，比如由谁来定义防御性还是攻击性，防御与攻击之间的界线是绝对的还是相对的等等。当F16C/D被定义为攻击性武器而假设为中方的底线时，升级后的F16A/B就没有一点攻击性吗?“红线论”的陷阱是，试图抹去美国对台军售的政治性质，将其作为一个与立场无涉的军事技术问题来处理，似乎定义好什么武器是防御性的或是攻击性，就可以在特定范围内任意出售武器而无损中美关系，这种将军售问题隔离于中美关系之外，军售是军售，政治是政治，相互不干扰不影响的设想，带有太多的一厢情愿的理想色彩。关于这点，葛来仪其实早已明白，正像她所说的，“中国其实是反对所有对台军售项目的”。

　　未来关注：美台军售与两岸军事互信问题

　　2008年两岸关系缓和以来，美国智库内部有两种声音同时要求重新审视美国对华政策的基础，这两种声音代表完全不同的态度，一种是认为美国必须对华更加强硬，要求中国推进军事透明化，成为负责任的大国;另一种则是认为美国应该“开始与中国以朋友相待”，接受并适应中国崛起的事实。

　　美国前参谋首长联席会议副主席比尔.欧文在2009年11月17日的《金融时报》发表文章，认为《与台湾关系法》并不符合美国最佳利益，如果中国没有在沿海增加部署导弹，美国可以停止对台军售。他认为应该审查已经过时的《与台湾关系法》，以便与中国建立坦诚、信任和友好的关系。欧文的观点是第二种声音的代表，但一经提出立即受到了猛烈的攻击，美国企业研究所研究员卜大年指出，欧文的提议在美国未得到任何回响、是一种非常孤立的声音，他还表示，比尔.欧文因为在中国有经济与商业利益，所以会提出这样的建议。(注5)卜大年认为《与台湾关系法》坚定不可动摇的立场代表着第一种声音，相比起来更响亮。 这两种声音的相互争论，涉及两岸关系军事互信问题，而美国对台军售与大陆对台布置导弹成为交易的筹码。关于两岸军事互信机制(CBM)问题，由于两岸和美国三方有着十分不同的解释和期待，要成为两岸未来协商的选项，条件远未成熟。台湾方面认为CBM的目标是让敌对双方增加对彼此决策机制与战略意图的瞭解，避免因误判对方意图而造成冲突，因此提出的前提是大陆必须先撤掉所部署的对台导弹。大陆则认为，是否调整军事布署是未来两岸谈判的议题不是前提，军事互信是以达到“结束两岸敌对状态，签订两岸和平协议”为目标，前提是在台湾前途问题上达成政治共识，而由于美国因素的影响，尤其是美国继续对台军售，两岸CBM的建立并不现实，即使勉强建立也不可靠。美国的态度是，不反对两岸通过建立CBM等途径谋求台海和平，但同时更倾向支持台湾要和平但不要两岸统一的立场，坚持认为对台军售是确保台海和平的重要战略手段。美国主流学者一般认为，美国对台军售的决定是基于美国在西太平洋整体战略利益的考虑，并依据“一法三公报”和“里根对台六项保证”所组成的“一个中国政策”来推动执行，是美国维持台海战略模糊或战略平衡的重要手段。同时，他们还认为，美国对华政策必须保持一致，以防范北京与台北任何一方有所误判;美国对台湾的支持强度与两岸关系良性发展的程度，应同步成长。(注6)在现实层面上，对于2008年以来两岸之间的良性互动，美国表示欢迎;但面对中国经济实力上升的巨大压力，它仍将视台湾为防卫上的需要，继续出售相关的武器装备，以强化台湾在与大陆对话时的信心。正如葛来仪所说，“美国采用的方法，是加强和台湾的政治、军事和经济关系，让台湾领导人拥有足够的自信走上谈判桌，和大陆谈判CBM，”(注7)在部分智库学者看来，一方面对台出售武器是树立台湾信心的重要手段，是保障未来两岸CBM谈判对等性的重要手段;另一方面，他们认为，对台军售决定、台美军事合作质量，甚至包括美国在西太平洋地区的军力部署，都已经把保障台海议题“和平稳定与和平解决”的关键利益，纳入考虑，与两岸建立CBM的目标并不矛盾。

　　当前，在和平发展条件下，台海战争的威胁暂时不存在了，但“和平统一”的可能前景又使部分智库学者有了新的顾虑。为了确保台海始终处于美国可以控制的范围之内，对台军售政策被赋予新的使命，即一方面，在一个难以测定长度的“现状”时期保持对中国大陆的约束力。另一方面，传达提升美台关系的信息，使得台湾在处理两岸关系时更有独立性，更有底气和信心。

　　在华盛顿，从官方人士到智库学者，都很清楚两岸商谈和平协定和CBM过程中，各自必然会预设前提。当台湾提出大陆撤除导弹和进一步承诺不对台动武等前提时，大陆不仅会明确提出台湾承诺不谋求独立的基本前提，还可能涉及台湾放弃向美国购买武器问题。于是，有学者担心在两岸整体实力不平衡的情况下，台湾可能会退让，认为这是美国不希望看到的。一旦美国售台武器的政策因两岸CBM谈判、因台湾方面的动摇而不得不弃置，美国必然会对其台海战略利益深感不安，说到底，增强台湾的信心或者安全感只是一种托辞而已。

　　作者为中国人民大学国际关系学院副教授