王广成12套广场舞:城乡一体化土地产权流通的法律问题－－中国农业经济法研究会

中国农业经济法研究会名誉会长 中国政法大学终身教授 江平

在物权法研究的过程中涉及到一些农村里面土地的产权问题，笼统我们还是用“产权”这个词吧，虽然我们的法学家不太愿意用“产权”这个词语。现在十七届三中全会又涉及到了农村改革的问题，所以我也就冒昧地在这里抛砖引玉，谈谈在城乡一体化过程中涉及到的农村土地产权的法律制度问题。

我想我们研究市场经济的，很重要一个是研究市场平等的问题。我常常讲，三十年来我们就是追求三大平等：第一个平等是中外平等，中国的投资者、经营者和外国的能够居于一个平等的地位；第二个是公和私，包括国有企业和民营企业的平等，国家财产和私人财产的平等；第三个就是城乡的平等。这三大平等，现在看起来，这第一大平等在2001年我们参加WTO的时候基本上解决了；公和私的平等，应该说去年的物权法在法律中宣示了公和私的平等，虽然在人们的意识形态里面还并不能够真正做到平等，但是从法律上做到了。那么第三个平等应该说是长期以来一直没有解决的，或者说这次十七届三中全会吹响了城乡平等改革的号角，应该说这是第三大平等很重要的一个战役。

这三大平等经历的情况我觉得是有所不同的。中外平等我们可以看出来，一开始的时候我们搞了中外合资企业，给予外商企业很大的一种优惠，可以说在78年改革一开始，中外平等既有超国民待遇的方面，也有非国民待遇、低国民待遇的一方面。外国人在中国的投资有的地方享受的待遇比本国人还要优越得多，但是有些地方又是歧视，比如金融等很多地方他就不能进入。现在逐渐逐渐地走进了平等，可以说是从两头不同的地方最后走向了平等。公和私的平等是走了一个缓慢的直线上升，可以说从一开始一切都是国家来调整的本位，国家权利至上、国家利益至上、一切私人都服从国家的利益，逐渐走向了私营企业、私人财产、私人权利放开，这是一个缓慢的逐渐上升的趋势。那么城乡呢，走了一个马鞍型，78年我们就是从农村改革开始，是农村的土地承包制、农村的产权变革，承包经营权也是一个产权变革啊。但是后来城市的改革加快，城市的财富越来越集中了，农村改革相对缓慢了。现在呢，中央又提出来要加快农村的改革，也可以说城乡改革类似于一个马鞍型了。所以从这个意义上来说，我们应该看到这三大平等的走向有不同的趋势，而其中最艰苦的最艰难的当然是城乡，因为城乡涉及到一系列的问题。

城乡的一体化究竟面临的主要障碍是什么呢？当然是许多方面，但是在物权法的起草过程中，有一篇东西对我的震撼最大，或者说引起了我对农村法律问题的研究或者说关心吧，谈不上多大的研究。那就是在前五六年左右或者是前四五年左右《中国改革》杂志发表的一个卷首语。《中国改革》杂志每次都有卷首语。卷首语分量当然很重，它在目录的前面。这个卷首语的名字就叫“第二次解放农民”，我估计可能是温铁军教授写的。温铁军教授是专门研究农业的很有名的一个专家。“第二次解放农民”提的很高啊，而且也很大胆，很尖锐，提叫“第二次解放农民”，那第一次肯定是土改啦，不能说第一次是农业合作化。既然土改是第一次解放农民，土改是土地私有化，土改的时候把土地的所有权给了农民。现在要提第二次解放农民，那这内容是什么呢？那篇文章讲了，中国之所以贫困就在于两个要素没有进入流通市场，第一个要素是土地，第二个要素是劳动力。这是我们生产力发展的两个重要的要素。土地是生产资料的要素，劳动力是人的要素。这两个都没有进入流通市场。

第一个土地没有进入流通市场。作者的理由是土地承包经营权、土地承包经营制给予了农民土地承包经营的权利，或者从法律上来说，叫“私权”，但是又不允许流通。在前面一段时间不能转让，甚至出租都禁止，后来放开一点。那就是说，这块地你只能种，并且只能自己去种，不能够有其他的方式。这就说明中国的土地永远限于一家一户几亩地的这种经营。可这个怎么能富裕起来?我记得刚解放时中农的一个标准叫“三十亩地一头牛”，下面还有一句话叫“老婆孩子热炕头”。当时这句话很明显是在批判中农的思想，回家能够有三十亩地一头牛，老婆孩子热炕头，革命就到头了，革命的目的就是有三十亩地一头牛。三十亩地啊，当然那时候产量低，现在我们产量高点了，产量增加一倍，我们有个十五亩也差不多啊，但是现在农村都还到不了。不管怎么说，土地总不能靠两三亩地就能富裕起来呀。79年的时候，我有个学生，研究生毕业后到了农村政策研究室，在杜润生手下。我问他干什么，他说给我的任务就是研究土地的规模化经营思路。那是什么时候啊，那才是80年代啊，农村政策研究室就在研究土地的规模化经营了。当时提出来这个规模化经营显然我们不能学美国，美国搞的是私人农庄，下面是雇工，我们不可能走这个道路；我们也不可能再回过头走苏联的集体农庄，我们的合作社这样的一种集约化经营，那也是失败的。所以我记得从那个时候就在探讨土地怎么样走集约化经营、规模化经营，而又不至于伤了农民的积极性。在农村用什么方法使土地相对集中，多少年来一直在探讨。

第二个讲劳动力不能进入市场。这是什么意思呢?我看文章写得很尖锐。那就是农村的劳动力只是以民工的形式出现，跑到城市里打工了，我有工作就留下来，没有工作了只能回来，因为我没有户口。某种意义上来说，劳动力是依托在土地上的。一说劳动力依附在土地上，人们的想法可能就多了。我在苏联留学了5年，1951年派去的。俄罗斯的农奴制号称农民是依附在土地上。当然那个依附跟现在不一样，我们不能够做对比。但是农民如果是依附在土地上，在外面有工作时工作，没有工作时只能在土地上耕作。这样，就是土地的人口不能变了。50年代毛泽东同志有个想法，中国怎么稳定啊，就是农村人口应该稳定在农村土地上，农民有土地就不愁没有活路了。可是，一个国家现代化能够把人口永远都留在农村里面么？外国农村人口有多少啊？美国只有2-3%，欧洲国家也很少，但是他农业的研究很发达，农业的法律研究也很发达啊。所以，农村的劳动力要不要变成城市人口？要！农村人口要不要减少啊？要！农民要不要离开土地啊？要！我始终认为很多农民要逐渐离开土地，那是现代化的趋势，不是落后的趋势。农民离开土地是历史的必然。但是，怎么离开？不能靠剥夺土地的办法离开。但是农民离开土地变成城市人口，这是现代化的趋势啊。我们13亿人口究竟多少农民啊，有说7亿的，有说7.5亿的，还有说9亿的，材料都不一样，当然你可能很难算。辽宁是中国的工业大省，辽宁的农业人口多少啊？他们明确告诉我50%，就是这么一个工业大省农民还占了50%，那其他的农业省份呢？我们什么时候能做到农村的人口占总人口的1/3，也就可以相对来说增加农民的土地拥有量。从这个意义上说，农业的集约化经营、规模化经营是相辅相成的。土地不适当集中经营，那么多人就是靠那么点地，他能够提高劳动生产率么?能够让农村富裕起来么?能够让我们中国富裕起来么？农村的购买力不提高，怎么办呢？我们的产品一再靠出口，外国的市场一旦没有，生产的东西我们自己人都买不起，汽车生产了半天，农村没有几辆。这怎么可以呢？中央这次战略很重要的一个是要农民富裕起来，2020年能够收入增长一倍。这要能够做到了的话，了不起啊！11年让农民的收入增加一倍，怎么个增加法呀？我不从别的方面谈，我只从土地的产权流通角度来讲。

土地的产权流通应该说我们现在有“四不清”，物权法留了很大的悬念。物权法有几个问题是没有表达清楚，没有拿出结论来。哪四个方面呢？

第一个“不清”是农村土地承包权到底在多大范围内可以流通。物权法没有给予回答。物权法的128条讲的是，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地采取转让、互换、转包等方式流转。物权法这么大的一个法在土地承包经营权上写了这么一个不清的权利。

第二个“不清”是建设用地使用权包括不包括农村集体土地的建设用地使用权。在物权法起草的过程中，许多学者在中央领导召集的物权法讨论会上，很尖锐地指出来：既然现在我们国家、我们党、我们领导人希望农村富裕起来，那最好的办法就是把土地出让的办法让农民自己去解决。集体土地也能像国有土地一样出让、转让，何必要通过国家先把它征收呢？国家用比较低的价格把它征收出让，为什么同样情况下不能让集体土地的所有权人农民自己来出让？我想这意见提得很尖锐了。当初最麻烦的问题就是地方反对，因为土地收入占了县市财政收入相当的一部分。你让土地的使用者直接与农民来谈，那政府的财政收入要大大减少呀，你现在解决不了这个问题呀。所以在151条就写了一句，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律的规定办理。又是一个不清。那就是农村的集体土地能不能做建设用地，能不能自己去出让，那就让土地管理法等法律去解决吧，又推个一干二净。

第三个“不清”是宅基地的问题。这个大家都知道。本来宅基地的使用写了很多条文。这是农村里农民很重要一个财产权。在这个问题上，最后讨论了半天，几乎全部删掉，只剩下一个重要的条文153条。讲的是，宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家的有关规定。又一推六二五，不管了。其实物权法是解决土地问题的基本法律呀，最后推掉了。

第四个“不清”涉及到土地、包括房屋抵押的问题。我们看到物权法里有一个矛盾的规定，那就是什么东西可以抵押呢？明确讲了，建筑物可以抵押，房屋可以抵押，什么东西不能抵押？又明确讲了，宅基地不能抵押，承包经营的土地不能抵押，而法律上又写了土地和房屋是连在一起的，土地的变化联系着地上建筑物，地上建筑物如果变化，就意味着土地跟着变，土地和建筑物要连在一块的。这边讲了房屋可以抵押，那边又讲了宅基地不能抵押。最近不少人提出来这个问题，在中国究竟是“房随地走”还是“地随房走”，这个问题是不清的。笼统说来，房可以随地走，地也可以随房走。土地要转让的话，地上建筑物就转让了，建筑物转让了，土地使用权也转让了。到底哪个为主啊？是土地为主还是房屋为主啊？问题也一直没解决，法院为难啊。一个人出嫁了，把房子分了，最后离婚了，拿到了房屋的所有权，但是宅基地的使用权她没有，这种情况下怎么办呢？所以，我觉得，从目前来看，我们要解决农村问题，着重是要解决土地问题，这四个是很大的问题。

中央现在提出来要解决城乡一体化，而且提出来农村产权的扩大流通，也提到了农村产权的进一步变革，但是很遗憾我没有看到这个决定。本来研究会说让我写一个东西，我还没看到中央的东西，我怎么写，写错了怎么办哪。因为之前大家知道，传了很多我们这次三中全会是怎么开放的，但是没有看到文件不敢随便说啊。后来看到公报，说中央的决定可能要到10月底甚至11月底来公布，那肯定现在还在修改了。如果马上可以公布，为什么不公布啊。从公报来看，对于产权这个问题并没有着墨来谈，不知道大家注意到了没有，我还特别看了一看，没有！但是外面风吹得很厉害呀，甚至包括外电：中国现在土地还权于民、扩大流通什么，说了很多，各种各样的都有。这样的话，人们就有一个思考了。这次的十七届三中全会决议，在让农民富裕起来、在加强城乡一体化的改革中，土地的产权扩大流通究竟占多大的比重，这个问题恐怕需要我提醒在座的各位来研究。我们知道中国的改革从城市来看、从农村来看都是先从产权开始，农村中原来的集体所有现在变成了承包经营的土地权。土地承包经营权我们现在明确是物权法里面的一种产权嘛。这是新型的农民享有的土地使用权的一种形式。我们所有权不变，使用权变更，这是很重要的。城市里面也在考虑产权怎么改革。国有企业怎么改革的？国有企业开始就是放权让利，但让利放权并不是产权的改革，后来搞了承包制，产权触动一点，但是根本没变嘛。最后搞的还是股份制嘛，承包制给否定了，股份制是产权的变化了。所以，最后城市里面还是两个产权，一个是国家的所有权占统治地位，现在变成私营企业、民营企业占了很大的比重。一个是国有企业改制，最后走向股份制了，不是单一的所有制了。所以，我还是认为赞成任何一个改革，产权是基础。如果只在表面上，我待遇给你高一点啦，我税给你让一点啦，社会保障制度给你一些啦，这些虽然都很重要，但是产权问题是最根本的。如果农民在土地的权益方面没有任何增加，只是在其他的政策上给你优惠，不能够解决最根本的问题。所以我觉得恐怕我们研究改革这三十年的发展，产权制度的变革还是需要分析的问题。包括林权，也是产权制度的变革促进了林业的发展。包括矿业权，就是要求矿权的流通啊，流通以后就不一样了，流通了以后才能够增加它的收益呀。当然，流通也可能流失。

但是呢，农村的土地产权改革面临着两大问题。第一个是耕地的限制，十八亿亩的耕地不能动。温总理讲了，这是死守的底线，而且国务院刚刚通过了关于保护耕地的决定。土地的产权如果放开，这个耕地的底线绝对要突破，这是一个非常大的难点，跟城市是不一样的。第二个问题就是会不会造成农村的进一步分化，土地只要一流通，有的人规模化经营了，有50亩地，有的人可能就没地了。而他又不是在城市或其他地方有收入，那又变成农村中的无产阶级了，农村中既没有地又没有别的生产资料。所以，我觉得在农村，这两个是城市没有的。农村的这两个问题可是触动我们国家最根本神经的两个问题。你耕地没多少了，农村又两级分化了，有的人又变成新的地主了，有的人是富农，有的人是佃农了，这怎么办呢？所以我理解中央在这个问题上的特别慎重。现在我都猜测，在这个问题上发达地区和贫困地区看法是绝对不一样的，有的地方主张土地产权能进一步流通，有的呢就坚决反对，再加上我们还有一些传统的比较保守的会想，你这样做会不会造成两级分化了呀？所以中央领导恐怕得考虑考虑这个问题。

第二个呢，我觉得中国又有个很大的特点，这个特点是中国实在太大了，中央的一个决定一到下面不知道就变成什么样了。法律也好，中央政策也好，中央说的是一，到下面可能有两种情况：一种是越往下越层层减码，只要对他不利的就层层减码，到了基层了，那可能就没了。这种东西太多了，任何一个政策到了下面以后，村长说的话比你中央政策、比你法律可重要多了。但是也有一些东西是倒过来，大家想一想，中央的一个东西到下面层层加码也有，中央说了不要上访不要上访，下面就层层加码。你只要到中央去上访，到了省里怎么给你处理，可能到了市一级县一级就更厉害了，到了乡里，谁要离开这村去上访，我把你抓起来都有可能。中央开一个小口，到下面就了不得了。如果现在传出来说，中央允许土地可以自由买卖了，土地使用权不是“买卖”是“转让”，但是一旦说可以自由转让了，可能到了某一个村里他就认为完全可以自由买卖了。这是完全可能的呀。所以如果你没有相应的措施，中央决议的一个东西一写出来，下面就会走样，你怎么办呢？我觉得中央一个很重要的精神，就是在土地的问题上，全国不能一刀切，在土地的问题上，要试点，要慎重，这一条应该说也很重要。我们可以想见为什么物权法刚一通过，国务院就决定重庆直辖市和成都作为国务院确定的城乡一体化的试点单位，实践里面很重要的问题是承包的土地和耕地问题，不管是重庆和成都，包括了我们许多其他省，比如山东省就有整版的经验讲山东省城乡一体化的试点。虽然国务院没确定，但省里面决定了。广东、浙江也有啊，所以我想城乡一体化的试点绝对不只国务院规定的两个地方，其他地方也有。我想这也是物权法之所以把它写得不清的道理所在。

有时候我想，物权法如果改个方式来写，大家想一想啊，第一个改变方式，什么都写得很明确，不写我让土地管理法或让别的什么办法来管，全国这么大，全国都一刀切，可能吗？关于宅基地，原来想只要宅基地卖掉以后就不能再申请宅基地。原来想的很好，但是你没有规定。农村里面都是我认识的人，我把它卖了以后，村里面的人就是我亲舅舅，我跟他要个宅基地，怎么要不过来呀？物权法如果写得很死，一旦要修改一个条文，这物权法要在哪修改啊，物权法的修改要在全国人大全体会议上通过。土地管理法现在正在修改，土地管理法就简单了，它在常委会上就可以通过了。我们至今除了宪法很少有一个法律在全国人大的全体会议上修改一两条的，好像在我的印象中几乎没有。我们可以想一想啊，当初宪法修改了一条，原来宪法讲的是土地不能流通，不能买卖，后来宪法修改了，但是修改了以后民法通则没修改，而土地管理法修改了。当时我们想不通啊，怎么这么重要的问题民法通则不修改呀，民法通则是解决私人权利的重要的法律，你怎么不修改啊，怎么土地管理法修改了就完了？领导上就说了，土地管理法好修改，人大常委会上一通过就完了。要是开个全体会议光改民法通则这么一条，太麻烦，甭改了！宪法都已经修改了，自然而然就修改了。你能说宪法修改它自然而然就修改啊？到现在你看民法通则还是那句话：土地不能买卖。恐怕领导上有是这么个想法：我要是修改土地管理法，那简单呀，要是修改物权法，这事就麻烦多了。再一个，我们可以看到，物权法最起码没有这些禁止性了规定了嘛，原来规定城市人禁止在农村买房子，这一禁止就可了不得了，什么东西都不好改了。你又是一个基本法，又规定城市人禁止在农村买房子，那将来怎么办哪？所以后来，这个禁止划掉了。所以，从这个意义上来说，可以说，四个“不清”既有好处，又有坏处。坏处在那了，好处就在于它比较灵活了，禁止性规定都没有了。将来我土地管理法有什么修改，放松的放宽的，都可以了。我也没有全国非得一刀切，都一样。

我觉得土地的问题上要考虑三大不同，或者说因地制宜也好，不同也好，不能一刀切也好。

第一个就是土地的问题确确实实经济发达地区和不发达地区就完全不一样。坦率说来，不发达地区每家一亩的土地你让他集约化经营，像有些地方入股啊、搞合作化啊，他吓一大跳啊。他说，你是不是又来搞合作化，把我土地给集中规模了。可是经济发达的地区，珠江三角洲，我根本不以土地为生了，我土地入股了，我找个更有能力的人去搞这种热带作物，更好的经济作物，那不一样啊。

第二个是我们现在涉及到的改革实际上是在城乡结合部的问题上，是在城市发展的问题上考虑的。在偏远落后的地区，根本不存在什么宅基地、商品房小产权的问题呀。所以我们必须区分一般的农业地区、城市郊区和某些城市里面的集体土地，我觉得这三种情况不一样。第三种的情况现在也很多啊，我记得深圳在第一次开始讨论这个土地的时候，杜润生同志去了，我也参加了。当时，杜润生同志就在专门研究深圳市的土地。深圳的城市发展很快，但并不是所有的土地国家都征收过来了。在城市扩建的过程中，很多的集体土地还保留在那，这些集体土地没有改变，还是集体所有土地。但是这些集体所有土地就绝对不能再种地了，他跟现在的上海九星村差不多了，他里面搞了农贸市场、搞了摊位，甚至搞了厂房出租。所以杜润生同志当时说了一句话：在深圳出现了新地主。他这话说得很尖锐，所谓“新地主”是什么意思？就是这些农民根本不需要任何劳动，光靠那点土地已经发大财了。他土地的收入比最高的公务员工资拿的都高。但是你也不能剥夺啊，你也不能像现在深圳的办法，所有的集体土地都变成国有了，农民都变成城市户口了。这也不合适啊。像现在我们看到上海九星村，九星村说实在的就在城市里头了，一样的土地如果说耕地不变那就不现实了。这部分怎么办呢?他确实非常富啊，三四千的居民5亿元的租金收入，那就是富得流油啊。这样的土地你再强调耕地不变就没意义了，所以我觉得土地的问题绝对不能在全国一刀切。城市里面的集体土地和城乡结合部的那部分耕地、宅基地怎么城市一体化，这和完全是农业经营的区域显然不一样。

第三个，农村的土地产权和土地的用途性质显然也不一样。现在好像中央在林权的问题上特别放开。现在好多地方的林权是放开了，我国的物权法里对农村的荒山、荒沟、荒丘、荒滩规定的不一样，它完全可以自由流通，现在就是可以完全自由流通。所以耕地也好、荒地也好、草地也好、林地也好，这些和其他相比也有不同。在这个问题上我们恐怕有一个很现实的考虑。

下面我就想从上面说的“四个不清”的问题上冒昧地谈谈看法，当然我是尽量从理会中央文件的精神上，没有从极端的，像有些人讲的更彻底点的措施。

第一个问题，我先笼统地讲一讲土地产权流通的内容究竟是什么东西，到底我们国家土地产权流通包含多少呢？现有的法律文件里是七个内容，第一个叫“转包”。第二个“互换”。第三个“出租”。应该说土地出租的问题在实践中都存在的，可是我们仔细翻一翻农村土地承包法，没有讲出租，出租不是很明确，因为出租得有期限的规定啊，按照我们的合同法里面的租赁合同，还不能超过20年呢，农村土地如果出租，显然可以超过这个年限，所以法律并没有非常明确。第四个叫“转让”，这是最核心的问题。转让说透了就是买卖。在中国的法律里，所有权的转让就叫买卖，其他非所有权的就叫转让。股权转让、专利转让、商标转让实际上都是叫买卖。第五个就是“赠与”。有的把赠与再扩大到继承，农村的土地赠与可以不可以呀？这是个空白。在农村因为是从门户承包，所以不存在继承的问题，但是只要不是农户承包的，就有继承的问题呀。农村的建设用地使用权到底有没有继承的问题，农村的荒地到底有没有继承的问题呀？第六个就是“出资”，也叫入股，土地能不能出资入股也是一个很重要的问题。第七个就是“抵押”。现在明确讲流通是这样几个词语。

我把这七个内容分成两大类，一个叫做实质性的，一个是派生性的。我觉得任何其他财产权利也好，他所以能够流通最本质的是三个东西：转让、入股、抵押。如果你的专利、你的商标、你的土地使用权又可以转让、又可以入股、又可以抵押，可以叫做“全流通”或者 “完全流通”。我们的物权法只有两个是完全流通的，一个是建设用地使用权，一个是农村的荒地承包经营权。第二个就是限制流通，物权法讲了，农村的承包土地绝对是限制流通，他可以转让，但是他没有写入股、抵押。入股受了很大的限制，抵押根本不允许。第三个叫做禁止流通，宅基地是禁止流通的，既不能转让，又不能入股，又不能抵押。农村的土地既有完全流通，又有限制流通，又有禁止流通。从这个意义上来说，我们在现有的基础上扩大，当然不是无限制的，这是我们现在最重要的。我常讲这个观点，任何财产权利，只要没有流通价值，你写不写都没意义。万里长城、喜马拉雅山根本不流通，你一流通就违法。有可能流通的才有可能出现流失，或者出现利益上的矛盾，才需要管理。我认为从现在的法律来看，农村土地承包经营权怎么扩大，应该说是这次十七届三中全会的焦点。按照现有的法律规定我看是允许转让的，但是转让有两条基本限制的原则：一个就是可以转让给其他从事农业经营的农户，按照农村土地承包经营法，只能是农户，不能转给其他人，不允许转让给企业。第二个限制非常好，就是农户之间的限制也有一个，就是本地的集体的农民、集体组织有优先购买权。同样价格同样条件，本地的有优先购买权。这两条规定，一是允许规模化经营，二是防止改变农业用途。允许农户买卖的话，本来5亩地变成10亩地，很好嘛。但如果给了银行，改变了土地用途怎么办？入股的问题也加了一条，只有承包方之间才可以把土地承包权入股，而且要从事农业合作生产。可见在入股的问题上也有两条限制，一个是承包方之间，只有本村的承包土地的人之间可以，另外还是用于农业合作生产。注意，是合作生产。抵押根本没写，传统的概念上，根据物权法，农村承包土地不能抵押，抵押给银行后，你还不了钱，银行把地拿走后，不能变更目的，银行不能去种地。从这个意义上说，抵押是不允许的，是禁止的。

这次我们看到的承包经营土地的流通扩大大概有下面的一些内容。第一个是土地互换，可以看作是一种互换的扩大，以土地来换城市的住房、社保、土地的租金、土地的股金，甚至有些经济学家主张设立“土地银行”，专拿土地的租金和财产收益。十七大不是说不仅要增加劳动收入，还要增加财产性收入，租金、股金、存到土地银行的利息收入都可以看成扩大土地承包经营权的财产性收益部分。这条我看已经放开了，鼓励了。厉以宁教授一再主张要在农村设立土地银行，我要到城里去了，我怕土地荒废，把土地存到银行里去，我要拿到利息收益，拿到土地的财产性收入啊，这是第一个，中央完全同意的。

第二个就是，农民以土地承包经营权入股扩大到什么范围。至少现在看到这样的情况：土地承包经营权不是入股到农民之间，是以公司的形式经营。重庆有这样的经验，有人要到农村去搞养猪场。要成为一个龙头企业，他的企业需要200亩地，当地的农户可以拿土地来入股。入股是作为企业的股份，设立的是公司，不是合作社，现在的土地承包经营法规定可以做合作生产，而这个是公司生产。收入多元化了，这为什么不可以啊？再比如，我现在有三亩地，我能不能跟袁隆平、中国农业大学搞的科学试点打交道，比如引进台湾的最新水果品种，可以不可以？现在来说是禁止的，因为我们要搞的是农业合作生产。现代化的生产怎么只能是合作社呢？这条道路完全要放开，只要从事现代农业，完全可以搞公司化经营，农民拿土地入股。在这点上，目前来说是这样。

难点在第三个抵押问题上。有的人甚至把财产能否抵押看成财产权是否自由的一个根本内容。现代化的生产要用资金，我就土地承包经营权值钱，如果不能抵押的话，就有欠缺了。我觉得抵押至少有几个方面的问题：第一，土地不能抵押给私人。农村有很多民间借贷，拿土地承包经营权抵押，抵押没有批准。第二，抵押给商业银行出现问题也很多，这个问题现在也没放开。厉以宁教授提出可以有两种方式，一是组建土地银行这样的金融机构，可以把闲置土地放在银行，也可以把土地抵押给银行贷款。当然，土地银行如何设立这个争论很大，比如属于哪一类？要不要银监会批准？二是允许条件较好的农村信用社兼营农村承包经营的土地抵押业务。我们知道，现在我们金融放开是两个，一个是允许搞小额贷款公司，它是公司性质的，不是银行，但它可以从事小额贷款，批准也不是银监会了。浙江试点很多，浙江允许设立比较多的小额贷款公司，能够代替地下钱庄，把地下钱庄纳入这个轨道。前几天在南昌召开了商法学会的年会，宁波大学的一个教授专门介绍了在浙江特别允许设立的小额信贷公司，他也提出来不少问题。小额信贷公司注册大概2个亿，他没有存款，没有财产来源，贷款怎么办呢？如果钱要多的话怎么办呢?他自给不足怎么办呢？小额信贷公司的钱差不多都贷给小型企业，而小型企业往往缺乏法律意识，你借我钱我用，用完了我破产没钱，那小额信贷公司怎么办？第三个是农村的借贷，农村的借贷如果不解决，问题够呛。徐水的孙大午很有名，他完全搞的是农村业务，肥料啊，种植啊，养鸡啊，效益很好，也解决了农村的劳动力问题。他就有一个问题，他找不到资金，他在两个村里借了钱，最后居然把他按照非法集资罪判刑了。当然最后县委书记找他说，只要你认个错马上就把你放出来。但也判了，判的是三年，缓期四年，马上就把放出来了。放出来后就评为全国杰出的农民企业家。改革开放三十年，他榜上有名。你向那么多的村民借钱，你不是非法融资啊，大家按照这个方法对他，这怎么行呢?如果现在找一个好点的农村信用社，把承包经营土地到那个地方去抵押，那他就好办些。抵押的问题是很多人研究的难关，很多经济学家在研究农村如何用承包经营土地实现抵押的职能。我觉得这个问题是我们现在研究的很大的一个题目。农村如果用承包经营土地实现抵押的职能，这就把农村的资金活起来了，这个题比入股难得多。

第二个问题是农村集体土地的建设用地使用权。这个问题中央现在似乎很明确了，虽然中央的文件我还没看。这个问题我觉得可以先从历史的方面看一看，在物权法讨论过程中大家知道，2005年10月1号起广东省颁布了集体建设用地可以进一步进入市场的规定，并且生效了。物权法当时正在起草，广东省政府就颁布了：集体土地可以跟国有土地一样，同地、同权、同价进入市场，这不是给物权法当头一棒嘛。这边物权法还在讨论呢，你那里就颁布了，你的权威性何在呀。最近我看到一个材料，说广东省颁布这个文件，是中央和地方合力的结果，这就说明是中央同意的。哪个中央就不知道了，是国土资源部的中央，农业部的中央还是国务院的中央，那就不清楚了，但至少这是试点。而且明确提出跟国有土地一样，同地、同权、同价，除了不可以在集体土地上出让商品房的建设用地之外，其他都放开。工业、商业、娱乐都可以，都可以不经过国家征收的程序，自己来处理。这就开了一个先例。除了广东，其他地方隐形的集体土地不经国家征收出让恐怕也相当多。与其让这些隐形地存在下去，还不如把它合法化，公开化。《21世纪经济报道》讲了，国土资源部有关人士透露，土地管理法正在修改，修改的一个重要方面就是逐步缩小国家征地的范围，以渐进的方式确认农民在征地过程中的利益和地位。现在许多报道都证实了这一点。我想这也是物权法起草过程中争取的很大的一个问题。这个问题，我坦率跟大家说，土地管理法跟物权法也已经写得是清清楚楚，明明白白。土地管理法讲得很清楚，只有国家、社会公共利益需要的时候才实行国家征收，物权法也很清楚。所以这条，应该说中央已经决定要贯彻实施了。只有公共利益需要的时候国家征收，商业利益需要的时候直接跟土地所有权人去谈。现在我国城市里的国有土地早都用光了，再有建设用地，只能靠农村的集体土地了。你要再用地，只能跟集体土地所有权人去谈，征多少，多少钱，你们自己去谈，国家不管了。这是真正贯彻了物权法的基本精神。但这里面还有两个问题，一个是什么叫做公共利益用地啊，军事用地、公路、铁路当然没问题了。但是要修电厂呢，它是赚钱的呀，国家的电厂是公共利益需要是商业利益需要啊？所以应该是把公共利益需要当作狭义的概念来理解，这样就扩大了农民的利益。那为什么中央提出来要渐进的方式呢?我看现在最大的问题就是地方反对。应该说城市发达地区好办些，但有些地方比较难。我们的很多地方财政还是靠了土地财政，你要现在把它断粮了，中央又补贴不了，他们工资发不下去，社会稳定就出现很大的问题了。所以我们也得考虑到中国的情况下怎样逐渐实现这个东西，最终目的是政府完全退出非公有用地的市场。这个目标真能做到就很好了。用地的人和土地所有权人直接谈判，这是我们讲到的第二个问题。

第三个问题就是宅基地的扩大流通，应该看到物权法制定过程中也有了先例。大概就在物权法通过的前后，广东省又颁布了第二个条例，允许农民把宅基地上面房子自由买卖，连同宅基地一起转让，卖房子的钱也不用交还集体作为补偿费。就只有一条限制，就是房子卖了以后永远不能再取得宅基地。这个写法实际上跟物权法最早的专家稿完全一样，物权法最早的专家稿就是农民可以转让房子，房屋转让视同宅基地转让，但是宅基地不能单独转让。但是下面有两条限制，一个是一户只能有一处宅基地。这个不够准确，如果父母死了以后，人家继承的就难说了；还有一条规定就是任何人把宅基地卖了以后就不能再有宅基地。这个规定当时写是写了，但觉得实现起来很困难。中国的法律一般写得好看，但一到下面就不好执行了。你有什么法律来保障他得不到第二块宅基地啊？我觉得广东人的说法，要害就在于你把房子卖了以后，你不能再获得任何宅基地。我们可以看到这个问题在农业地区、城乡结合部和城市里面的集体宅基地是完全不同的。所以我看，在这个问题上，城乡结合部和纯农业地区应该是完全不一样。因为城乡结合部再没有宅基地可分了，纯农业地区有很多耕地，我把它们卖了，要再要宅基地就是平摊耕地了。而在城乡结合部将来发展都要变成工业工地、建筑用地，他那边的情况又不一样了。宅基地的法律问题应该说这种方法更适用于城乡结合部，或者说城市扩大后的一部分了，我想这部分是最重要的。应该说在城乡结合部有很多种办法，包括以宅基地来换社保、换城市的户口，这个东西都非常多，没有问题。至于涉及到房随地走，还是地随房走，我非常希望搞农村的搞土地的专家很好地来解决这个问题。过去我们认为土地是核心的问题，房子是次要的，甚至引用了国外的“地上权”，好像土地是基础，地上建筑是附着物，房屋可以随便拆掉，土地是不能动的。现在看起来这个问题我认为需要变一变。过去我也有一个观点，我说城市里面是地随房走，农村里面是房随地走。城市里买了房子当然是连着土地使用权，我首先拿到的是房屋的所有权，土地必然要随着走，土地使用权肯定是随我的。农村我觉得农民的房子能值多少钱呢，宅基地一来就是三分地甚至还多一点，房子才值多少钱哪。可是我发现我的观点也该改变了，有些地方房子很值钱了，杭州的萧山、上海等地农村，他的财富就体现在房子上。我觉得我们有必要统一一下“地随房走”， “地随房走”最重要的思想就是保护房屋所有权，这是核心的。将来每个人的房子，不管城市还是农村，我有了房子，我是绝对的房屋所有权人。我觉得中国不应该再搞两种制度，有的是地随房走，有的是房随地走，这法院怎么办呢？将来能不能确立房屋所有权是主体，土地是随着房屋走的，如果这样的话，我们就把农村的宅基地和上面的房屋的卖就统一了。所以我认为，宅基地在城乡结合部必然要允许转让，必须要以所有权为主体来进行，以房屋来进行。

第四个问题，关于土地抵押问题，前面已经讲到了，这里不再讲了。

最后，我讲一个问题，就是改革试点的合法性问题。这是城乡一体化我认为最难的问题，怎么从法律上把它解释通也是个很难的问题。我记得当初国务院授权重庆搞城乡一体化的试点，当时重庆市委市政府不想以市委市政府的名义拿出一个改革要点，而以重庆市工商局的名义先拿出来50条的试点意见。而这50条的试点意见拿到北京，行政法的学者和民法学者讨论的时候就有不同意见了，有的认为试点的合法性还是存在的，也有些学者认为土地承包法、土地管理法、物权法都有效，你现在是要突破物权法、土地管理法，你的合法性在哪里呀？这怎么行啊，所以这个问题一直有争议。报纸上有些宣传我是有点反感，尤其是宣传小岗村。小岗村开始改革时没问题，那时候没法律，你搞土地承包当然没问题啊。现在报上提到要尊重农民的首创精神，这是改革试点成功的必要条件。如果我们现在讲尊重群众的首创精神，我不反对首创精神，但是如果首创精神都突破法律的话，那法律要不要啊？我也承认法律是滞后的，法律不是万能的，要改革你必须要突破法律。你要突破法律，而在这种情况下，法律又没改，大家都鼓励群众突破，那我们倡导的法制精神又如何来理解呢？所以对于这次中央全会的决定，要突破现在的法律，有一个人的解释，我觉得非常好。他说中央这次的十七届三中全会没有谈到具体的措施怎么变，就讲了方向原则，没有说把现在的制度改革。比如说报上说了，中央决定把土地承包经营权从30年改到70年，这个东西是在中央决定里面写呢，还是土地管理法来写呢？现在有人说中央就是留有这个余地，我不直接来说，一个中央全会就把法律给改啦？但是我提出来要延长土地的承包期，要让土地更加稳定。要让土地管理法修改，土地管理法在紧锣密鼓加紧修改，这很好啊，按照中央政策的精神我来修改土地管理法，具体制度的层面变更应该是在法律上变更。这样就把中央的改革方向和法律的稳定性很好地结合了。这是第一。

第二个，我的意见是任何的改革要在授权的范围内。很多人也有这个意见。比如当初我们让深圳来改革，首先通过法律给特区立法权，要深圳可以在宪法的基本原则下自己去立法。如果我现在是给重庆和成都两个市来试点，那得国务院授权，国务院授权只能在国务院授权范围内突破国务院的法规呀，国务院能不能授权突破现有的法律啊？谁授权你突破现在的法律啊？我觉得在这个问题上也需要来很好地考虑。

第三个就是地方自治权，既然全国不能够一刀切，那我地方自治权有多少啊？物权法没有修改的时候，土地管理法没有修改的时候，中央和广东共同来搞了这个突破，应该说是有问题的。而且是广东省政府，连广东省人大都不是，广东省人大还可以立地方法规，居然一个广东省政府的地方规章就突破了土地管理法的规定。这样的措施从法制的角度来说，还是不合适的。所以我也是建议在座的研究农村的专家把农村政策上的试点和法律的规范关系协调好。农村必然有很多突破性的东西，也必然要有试点，也必然要因地制宜，广东有广东的做法，浙江有浙江的做法，这些东西跟我们强调的法制的严肃性怎么解决好，这需要很好的思考。

骆会长让我讲一个钟头，我讲了将近一个半小时。今天就讲这么多，不对的地方请大家指正。