学者撰文谈朱镕基分税制改革的历史意义

2011年10月23日 09:17
来源：新民周刊 作者：张军

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分税：中央与地方

阅读四卷《实录》，你当然可以梳理出那十年的改革历程和中国经济需要应对的外部突发事件。可是，什么才是这十年的主线呢？当是宏观稳定和结构改革。“后华盛顿共识”的逻辑是，宏观稳定化是计划经济向市场经济转型的前提。国有经济制度是宏观不稳定的体制根源。所以，你能从《实录》中发现，1993年之后，中国真正开始了针对银行和金融部门、公共财政体制、国有企业以及社会保障为代表的所谓结构性改革。没有这些改革，要长期保持宏观稳定是不可能的。

可是，要能推进这些重要的改革并非易事。除了需要顶层设计之外，更重要的是需要首先为执行这些改革营造出一个稳定的经济环境，因为在通货膨胀的条件下是不可能进行结构改革的。这不仅仅是理论的逻辑，也是上世纪80年代得自局部改革失败的重要教训。那个时期，反复不断的通货膨胀葬送了许多重要的改革方案的实施。

表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口，而且在1993年之前，这已是惯例。朱镕基说：“在1993年以前，我们采取透支的办法，每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。1993年以后，我们作了规定，不能从银行无偿透支……”不允许政府向银行透支的承诺固然意义非凡，对金融部门的“约法三章”更是效果显著，但却需要从根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反复通货膨胀的根源不在于财政向银行的透支，也不在于金融部门的秩序混乱与违规，而在于中央与地方的财政关系。这就是1993-1994年朱镕基坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基时期中国经济体制转轨的最重要一环。

我记得坊间曾一度流行朱镕基亲自率团南下，劝说广东省领导理解和支持分税制的故事。《实录》第一卷的确首次公开发表了朱镕基1993年9月9日-16日在海南和广东与地方领导人就分税制对两省财政收入的影响等地方顾虑的问题发表的讲话。还公开了9月18日朱镕基就分税制问题写给江泽民和李鹏以及政治局常委的信，以及9月25日在新疆发表的关于分税制对西部经济的影响的讲话。

那么，为什么分税制对中国经济的发展这么重要呢？因为有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这是确保中国这个大国实现可调控节奏的经济增长的基本机制。

对于中国这样的大国而言，包括土地在内的经济资源多在地方政府的控制之下，如何调动地方发展经济的积极性而又能保持整体经济的平稳，始终困扰中央政府。上世纪80年代实行了地方对中央的财政包干制。但很快就发现这种收入分享机制有个问题，地方政府有隐瞒财税收入的强烈动机，比如将预算内的收入转移到预算外，形成庞大的预算外和体制外收入，逐步削弱了中央对于宏观经济的控制力，中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入迅猛增长。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的实际阻挠。

分税制面临的挑战

我曾经发表文章分析说，1994年的分税制改革解决了中央和地方政府之间激励不一致的问题。由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府隐瞒税收的冲动得到缓解。其次，以增值税作为分享的主体有利于激励地方政府对经济发展的专注，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而增值税可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上。

按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配。而这时候的转移支付更多地应该被理解为中央用来对地方政府绩效的一种褒奖，或是对因改革造成利益损失的省份的一种补偿。因而，中央的财政实力保证了1994年自上而下的改革方案的顺利推行。

80年代的局部改革，由于只强调了向地方的分权，结果造就了严重的地方主义和地方的相互封锁。而到了90年代，结构改革和市场制度的建立之所以成功，是因为在90年代初期，中国成功地实行了分税制，提高了中央政府在财政收入中的地位，理顺了改革的激励，同时一系列的制度安排保证了地方政府拥有发展经济的动力。

也是在这个时候，中国更加积极地融入到了全球经济之中，贸易发展和技术进步更加迅速。但是，分税制之后的一段时间因为公共财政的平衡职能没有得到很好的发挥，城乡差距曾一度有扩大趋势。更重要的是，沿海和内地之间的经济落差还有待缩小。对任何经济而言，这都是政府公共政策的目标。困难的地方在于，如何使公共政策不严重伤害到市场的基调。对于中国，这会是一个挑战。