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从本世纪初以来，在不断深化行政审批制度改革中，各级政府先后建立了形式不同的行政审批服务中心，不仅树立了政府机关的良好形象，也极大地满足了各类办事主体的现实需求。但在全国各地的集中办事大厅运行中，存在着一个共同的症结，就是很多部门许可审批职能分散在两个以上科室，许可审批项目不能全进大厅，出现了办件效率不高、群众仍需多头跑等问题，既影响了办事大厅的效能和形象，也给企业和群众办事带来了不便。相对集中行政许可权工作的开展，为突破目前审批工作这一困境提供了有效的路径。

一、各地行政审批（服务）中心的发展困境

行政服务中心作为各地深化行政审批制度改革、优化发展环境、打造服务型政府的重要平台，积极进行体制机制创新，探索建立了“一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”等行政审批运作新模式。如：建立起了首问负责制、一次告知制、限时办结制、服务承诺制、责任追究制等管理制度，强化了内部办事流程的监督，进一步拓展了服务功能和领域，优化了审批流程，使大多数审批事项能优质高效地在服务中心办结，从而促进了权力的阳光运行，实现了机关作风的转变，提高了行政效率，在促进地方经济发展，特别是推进审批制度改革方面起到了积极的推动作用。

各地行政服务中心在取得明显成效的同时，在发展过程中也面临着诸多矛盾和困难，主要表现在以下几个方面：

（一）服务承载力有限，社会期望下降。随着各级对行政审批及收费的逐步精简和取消，行政审批事项的总量呈不断减少趋势。特别是《中华人民共和国行政许可法》实施后，一批与该法相违背的审批、收费相继被取消，有的地方的取消比例高达30%—40%。县（市）区一级的行政审批总量保留在300余项左右。就是保留的审批、收费，也不是全部都纳入中心办理（实际上只有60%的审批、收费进入了中心，有的地方只有20%）。 这些服务效能不高的中心，使整个社会对他们的期望下降。此外，个别地方领导对审批中心一直持有“临时过度产物”的观点，于是一些部门和公务人员，对建立中心的必要性和实用性产生怀疑，由开始的“关心”、“热心”转变为迷茫和迟疑。

（二）单位定性不当，管理手段有限。行政审批中心作为一项新生事物，体制改革派生的机构，决定了他的各项工作，不能向其他政府序列部门那样，早已实现规范化惯性运转。一些地方建立中心不是“自觉行为”，而是大势所趋不得不为。因此抱着一种“临时观望”的心态，将中心暂定为事业单位。而实际上进入中心工作，接受中心监督考核的，绝大多数是行政机关（实权单位），甚至是国家、省、市垂管部门。事业单位“管”行政机关，而且是打破条块的跨部门、跨行业管理，这本身就与中国现行的行政管理机制相背，造成管理机制不畅。另外，进厅工作人员的工资、福利、人事关系等，仍滞留在原单位，使中心对进厅人员的管理，缺乏“硬抓手”，管理的难度可想而知。

（三）来自各方的“掣肘”，使中心难有作为。行政审批中心是将以前分散在各部门的审批、收费，相对集中到中心统一行使。这种形式本身就是对传统行政审批权力行使模式的改革。凡是改革就会有阻力、有难度，这是理所当然的。更深层次的原因是，在实行集中办理前，一些部门和单位的审批、收费权，被部门、单位负责人及相关科室“把握”，表现在“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”，甚至产生了“权力寻租”的违法腐败问题。现在要将这些权力集中到行政审批中心实行“阳光操作”，是生生的切断了他们的部门利益、小团体利益甚至是个人私利，这必将引起继得利益团体的阻挠。以种种理由“软磨硬顶”，抵制进厅。有的部门、单位迫于地方政府压力，表面上向中心派驻了窗口和人员，但实际上在搞“两头办理”、“体外循环”。一些窗口仅能办理简单的审批业务，大部分审批事项和审批程序，仍要回原单位内部，逐级、逐科室的签字、办理。窗口只是“收发室”、“传达室”，人为的造成了办事群众在中心与部门间“两头跑”的问题。致使群众错误的认为：“行政审批中心又是形象工程，把简单的事搞的更复杂了”。这些部门和单位的错误做法，严重制约了中心窗口的管用程度，影响了中心整体服务效果，也损害了政府为民服务的形象。

（四）管理粗放，运行质量不高。各地行政审批中心虽成立早晚不同，但都处在经验探索完善阶段，缺乏成熟经验和成型理论。山东省目前没有建立省级审批中心（全国有建20个省建立）再加上地县中心建设不是“自上而下”的，而是纯粹的地方政府行为，因此各地在中心建设上也是“各自为战”。在运行模式、管理方法上，中心没有法律授予的整整意义上的职权，管理无章可循，更谈不上创新。有的中心仅满足于窗口、人员进了厅，开支有了保障的“表面文章”，把管理的主要精力，放在对窗口及工作人员的“抓错扣分”上，对如何更好的发挥整体服务优势和深层管理，缺乏系统研究、探索和实践。

在分析原因的同时，我们应清醒的认识到，行政审批中心的产生，对地方经济社会发展起到了极大的促进作用，是深受企业、群众欢迎的，为整个行政审批制度改革做出了有益的尝试。我们决不能因为目前存在一些问题，而否定他的积极作用。要通过全面树立科学发展观，用改革的方法解决改革中出现的问题；要以实施相对集中许可权为突破口，正确引导好行政审批中心建设。

二、实施相对行政许可现实意义

相对集中行政许可权，是指经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相对集中行政许可权涉及到机构改革深层次的问题，应当符合行政管理体制改革的总体要求，符合政府机构改革的原则和方向。

设立行政服务中心虽然从形式上对现行的行政管理体制障碍有所突破，但继续强化行政服务中心运行模式出现了棘手问题：政府进一步集中办理行政审批事项的难度很大。实现“进一个门办结”的行政服务中心设立初衷受到了挑战。笔者认为，我国《行政许可法》明确授权可以集中行政许可权，地方政府完全可以大胆施行，且应当将集中的范围扩大到非行政许可性质的其他行政审批事项。这是因为，集中行政审批权，可以从根本上突破现行行政管理体制障碍。主要表现在：

一是有利于推进政府机构改革。审批制不存，机构改革将事倍功半；审批制改革一旦成功，机构改革便可顺水推舟。政府集中行政审批权后，部分以行政审批为主要行政职能的政府机构可能失去存在的价值，这便为政府机构的撤销或者归并提供了条件。

二是有利于消除审批腐败现象。政府集中审批权且实行阳光服务，部门审批利益不复存在，铲除了因部门行使行政审批权而滋生腐败的土壤。

三是有利于行政审批事项精简。政府集中行政审批权后，多头审批的情形不复存在，可以由社会组织承担的社会管理职能可以尽快与政府脱钩，没必要由政府审批的事项可以毫无顾忌地精简。

四是有利于精干行政审批工作人员。行政审批事项精简后，从事行政审批工作的政府工作人员不需要那么多，有利于精简部门从事行政审批工作的人员，节省行政审批成本。

五是有利于提高政府办事效率。政府集中行政审批权后，政府的行政服务大厅便真正成为政府对外服务的唯一场所，部门之间重复审批、多头签字、重复踏勘现场和相互推诿等现象不可能再出现，有利于真正实现“一门办结”，提高政府办事效率，方便行政审批申请人。

三、实施相对集中行政许可权的建议

（一）相对集中行政许可权是突破当前行政服务中心发展瓶颈的关键

行政服务中心发展过程中存在的主要问题和各地中心相对集中行政许可权的努力充分说明，行政服务中心的成立虽然形式上把各有关部门的行政许可事项集中到了一个大厅，但总体上来说，各部门只是实行了审批阵地的部门转移而未实现审批权力的转移，所以窗口授权不到位的问题一直得不到根本解决，服务中心的一些提速增效的改革措施就难以推行，影响着服务对象的满意度进一步提高。窗口授权不到位的问题为何难以解决呢？经过分析不难发现，除部门不愿把掌握权力的人派驻窗口外，还有一个重要原因是行政许可权力分散在多个内设机构，部门难以派出能统领整个行政许可实施过程的人员。内部行政许可事项分散在两个以上内设机构，各个内设机构互为平行关系，隶属不同领导分管，都有各自的权力界限，哪一个内设机构都难以负总协调之责，虽然派驻中心窗口工作人员代表部门对外，但内部磨擦还是不可避免。由此看来，是原有的行政审批体制将行政服务中心和窗口部门带入了一个两难的境地，行政服务中心如忽视推动部门内部相对集中行政许可权，是很难推动部门充分授权到窗口的。反之如果协调部门做到了内部行政许可实施内设机构的职能整合，并将此机构成建制进入行政服务中心（即“两集中、两到位”），则授权不充分的问题就迎刃而解，不仅单个窗口部门的行政许可效率大为提高，行政服务中心在此基础上实施一些部门之间的协调、会办、联办的改革措施也会容易得多。

（二）相对集中行政许可权需要健全法律法规为保障

当前各地中心相对集中行政许可权的努力虽然只是依据《行政许可法》第二十六条要求对行政许可权所做得相对温和集中，但已涉及到非常敏感的人事和权力的问题，单靠行政服务中心的力量难以推动，必须要靠争取党委、政府的高度重视，出台相关的改革意见，并由编制、法制、监察等部门参与协调才能得以实施。而四川省人民政府更是出台《关于进一步加强政务服务中心建设的意见》，明确提出来“两集中、两到位”的方式、范围、要求、时限以及责任追究来全面推行相对集中行政许可权，可见集权工作之难。既然行政服务中心在全国省、市、县已经普遍建立起来，国家就应正视它的存在，关心其健康发展。在此我们建议国家和各省出台相关法律法规职位行政服务中心相对集中行政许可权工作。

（三）相对集中行政许可权要制定详尽完备的实施方案

相对集中行政许可权的方案既要有改革的彻底性，也要照顾到窗口部门（单位）内部行政职能的转变，进厅窗口工作的开展，政府财政的负担和中心业务的运作、人员的政治进步和日常管理以及中心与部门之间关系的协调等方方面面，稍有疏漏，将会给行政服务中心的发展造成新的困难。

此外，相对集中行政许可权只是为行政服务中心的健康发展提供了一个坚实的基础，要想让行政服务中心健康地发展，还必须要明确行政服务中心的管理体制和职能定位，体制不顺、职能定位不明确是中心自建立以来没有解决的一个根本性问题，当前更是成为影响中心健康发展的关键制约因素。其次必须要建立科学合理的行政审批运行机制，它直接关系到行政服务中心的运行绩效和社会影响力的高低。

（作者系威海市环翠区行政服务中心副主任）