印尼能用人民币吗:《共同纲领》与新中国三大政治制度的确立

作者：陈扬勇    发布时间：2010/03/24    来源：国史网
1949年新中国成立之际，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。这份只有6000多字的历史文献，承载着一系列奠定新中国基本格局和未来走向的重大决策和根本制度，被称为“人民革命建国纲领”。《共同纲领》在人民民主专政的国体下确立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三大政治制度，对新中国的政治制度和社会发展产生了深远的影响。
一、人民代表大会制度的选择和确立
作为新中国建国大纲的《共同纲领》，如何从政治制度设计上来保障人民当家作主，是举国上下都非常关注的问题。《共同纲领》确立新中国的国体是人民民主专政。在这一国体下采用什么样的政权构成形式即政体，来体现人民民主并充分保障人民行使当家作主的权利呢？《共同纲领》规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第4页。这就明确了新中国的政体为人民代表大会制度。
新中国为什么选择这样的政体，它是怎样写入《共同纲领》的？
关于新中国选择人民代表大会制度为政体，刘少奇曾说过一句话：“人民代表会议制度，就是研究了资产阶级议会制度和苏维埃制度的经验而提出的。”《刘少奇选集》上卷，人民出版社1985年版，第415页。的确，把人民代表大会制度确立为新中国的政体，是中国共产党根据马列主义关于政权建设的一般理论，从中外历史经验的比较中，从中国人民自己的亲身实践和体验中作出的一个重大选择，既有马克思主义政党理论上的渊源，更有对中外历史民主实践经验的借鉴。
从理论渊源上，以民主集中制为原则的人民代表大会制度，实际上是一种议行合一的政权构成形式。马克思、恩格斯、列宁都主张革命后建立这样的政权形式，不赞同资产阶级的议会制和三权分立。据此，苏联建立了苏维埃（即代表会议）及中央执行委员会的政权形式。以马列主义为指导思想的中国共产党一开始就以苏维埃政权为榜样，不采用资产阶级国家的议会制。这种选择并非是盲从，而是经过比较、思考后的慎重选择，当然也有自己的创造。
辛亥革命后，中国曾一度效法欧美资产阶级国家实行所谓的议会制、“三权分立”，结果，都成为政客愚弄百姓的骗人把戏。“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第136页。加入过同盟会的董必武对旧中国搞的所谓议会制曾有过入木三分的揭露：“旧民主主义的议会制度是资产阶级中当权的一部分人容许另一部分的少数人，所谓反对派，在会议讲台上去说空话，而当权者则紧握着行政权柄，干有利于本身统治的事情。这是剥削阶级在广大人民面前玩弄手腕、分取赃私干出来的一种骗人的民主制度。”《董必武选集》，人民出版社1985年版，第246—247页。如此这般的骗人把戏，使得欧美资产阶级国家的议会制、“三权分立”在近代中国名声大臭，连许多原先热衷于这种制度的知识分子也大失所望：“政治的贪污，选举的把持，真是史不绝书。”郭叔壬：《宪政和中国文化》，《观察》第4卷第3期，1948年4月。而以保证广大人民群众当家作主为出发点的苏维埃制度却给人一种全新的感觉。
正是在中外历史经验的比较中，中国共产党人认为，新中国的政治体制不能搞西方式的议会制和三权鼎立，而应采用民主集中制的人民代表大会制度。这一点，毛泽东在《新民主主义论》中就已明确。到1948年9月中央政治局会议，在讨论新中国采用什么样的政体时，毛泽东明确指出：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。”“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”《毛泽东文集》第5卷，第136页。
起草《共同纲领》时，把人民代表大会制度作为新中国政体的思想从一开始就是十分明确的。《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿就明确规定：“中华人民民主共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制。”《中国人民民主革命纲领草稿》第1稿，1948年10月。稍后，在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案中说得更明确：“我们主张的新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会的政权制度。这个制度应由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家政权的各级权力机关；然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务。”《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第296页。
对于《共同纲领》的制定者来说，困难还在于在当时的中国如何实行人民代表大会制度并建立起这种政权的构成形式。1949年的中国，要实行人民代表大会制度，首先要解决的问题就是要在全国范围内实行普选，召开普选的人民代表大会。但当时的中国各地区情况千差万别。人民解放战争还未结束，解放区和国民党统治区的情况固然不一样，即使同样是解放区，老解放区和新解放区情况也不一样，因此，还没有条件一下子在全国范围内实行普选，普遍地建立普选的人民代表大会。周恩来坦率地说：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“三年后能不能真正做到，还是一个难题。”《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第140、141页。
面对这样的国情，照搬苏维埃政权建设经验显然是行不通的。怎么办？《共同纲领》本着实事求是、循序渐进、逐步推进的方针，作出了一系列符合中国具体国情的规定。
首先，在中央政权建设上，《共同纲领》作出了“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”《建国以来重要文献选编》第1册，第4页。的规定。
其次，在地方各级政权建设上，《共同纲领》作出了区别情况、分步骤进行的规定。地方各级政权民主建政一般需要经过这样四个步骤：凡人民解放军初解放的地方，先实行军事管制；在条件许可时召集各界人民代表会议；由人民代表会议代行人民代表大会职权；条件成熟时召开普选的人民代表大会。作出这样的区分是实事求是的。其中，各界人民代表会议是向人民代表大会的一个重要过渡。人民代表会议和人民代表大会有什么区别？区别在于代表是通过协商产生还是通过普选产生。“凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。”《周恩来统一战线文选》，第140页。
再次，在民主政权的组织和运行机制上，《共同纲领》作出了“各级政权机关一律实行民主集中制”的规定：“人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”《建国以来重要文献选编》第1册，第5页。采用民主集中制，是为了保障人民民主得到更合理、有效的实现，民主是最根本的、决定性的，集中是基于民主的要求而形成的。
《共同纲领》关于实行人民代表大会制度的一系列规定既充分体现了国家的一切权力属于人民，人民真正当家作主；又保证国家政权机关能够迅速建立并有效地领导和管理国家的各项工作，不致使百废待举的新中国陷入无政府状态。应当说，这些都是极富创造性的。在中国历史上，还没有一种制度像人民代表大会制度一样能够让全国绝大多数人民享受如此充分的民主，能够让人民群众这样积极、广泛地参与管理国家事务。
著名社会学家费孝通在参加完北平各界代表会议后慨然写下这样一段文字：“我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有一位带瓜帽的——这许多一望而知不同的人物，而他们会在一个会场里一起讨论问题，在我说是生平第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的‘代表’两字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物……试问英美哪一个议会能从普选中达到这样高度的代表性呢？”费孝通：《我参加了北平各界代表会议》，《人民日报》1949年9月2日。
二、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的选择和确立
政党制度是现代民主政治的重要组成部分。确立和实行适合国情的政党制度，对一个国家的发展和稳定具有极为重要的意义。新中国采用什么样的政党制度？《共同纲领》规定：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”《建国以来重要文献选编》第1册，第1、4—5页。
这些规定表明，新中国在政党制度上不是采用一党制、两党制或多党制，而是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。其他民主政党不是反对党而是参政党。这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，并从此成为中国的一项基本政治制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是人民民主实践的产物，是中国共产党在领导中国革命的过程中形成和创立的。正如周恩来所说：“这是由历史发展而来的。”《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第95页。
20世纪初，中国民主革命的先行者孙中山发动和领导辛亥革命，推翻了存在两千多年的君主专制制度，建立了中华民国，并仿效西方国家实行多党制。一时间，“集会结社，犹如疯狂，而政党之名，如春草怒生，为数几至近百。”善哉：《民国一年来之政党》，《国是》第1期，1913年5月。据统计，当时中国的政党多达300余个。相对于封建专制，民国初年的多党制实验是一个历史的进步。但它并没有给中国带来民主，而更像一场政治闹剧：普选徒具形式；多党制成了拉帮结派，党同伐异；议会里只有一批政客在吵吵嚷嚷，以致“人民厌弃政党已达极点”李大钊：《团体的训练与革新的事业》，《曙光》第2卷第2号，1921年3月。。孙中山自己也不得不承认：“中国几千年来社会上的民情风土习惯，和欧美的大不相同。中国的社会性质和欧美的不同，所以管理社会的政治自然也是和欧美的不同，不能完全仿效欧美。”《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第763页。这也说明，即使在西方国家取得过很大成效的政治制度，如果不顾中国国情，硬搬到中国社会这块土壤上实行，就会全然变样，落得种瓜得豆、连开创者都始料不及的结果。
中国共产党诞生后，孙中山接受共产国际和中国共产党的帮助，实现了第一次国共合作。孙中山逝世后，蒋介石集团背叛孙中山亲手缔造的国共合作，在南京建立了一党制的政权，实行专制独裁统治。抗战爆发后，迫于严重的民族危机，国民党一方面被迫承认共产党和其他政党的合法地位，实行第二次国共合作；另一方面，加强一党专政体制，强化蒋介石的个人独裁。抗战胜利后，蒋介石集团顽固坚持一党独裁，破坏1946年旧政协会议确定的和平建国方针，发动内战。结果经济上崩溃、政治上孤立、军事上失败，最终导致国民党统治在大陆的崩溃。
中国近代民主实践的历史表明，在中国这块土地上，搞多党制不行，搞一党专政也不行。历史呼唤适应中国国情的新的政党制度。这一历史责任落到了中国共产党的肩上。
中国共产党在探索适合中国国情的政党制度方面也经过一番曲折。土地革命时期，曾实行过“左”的政策，搞关门主义，到抗战时期才逐渐走向成熟，“既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第760页。。实践中的具体表现就是中国共产党在抗日根据地倡导建立“三三制”民主政权。这样一种由“共产党主导”和“多党派参与”的政权形式，实际上就是后来中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度的雏形，在探索符合中国国情的政党制度方面具有开创性意义。毛泽东把“三三制”民主政权看作是“团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国”《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷，中央文献出版社2002年版，第393页。。
基于这样的实践，针对有些人怀疑共产党得势之后是否会学苏联那样来一个无产阶级专政和一党制度，毛泽东在中共七大上明确指出：“毫无疑义，我们这个新民主主义制度是在无产阶级的领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1062页。中国共产党关于中国政党制度的理论主张和实践探索，为《共同纲领》确立适合中国国情的政党制度奠定了重要的思想基础和实践基础。
当然，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，也是各民主党派在革命斗争实践中经过反复比较而作出的郑重选择。
在《共同纲领》第一次起稿阶段，《中国人民民主革命纲领草稿》第一、二稿并没有涉及政党制度问题。到第二次起稿阶段，即新政协筹备会召开后，把实行多党合作的政党制度写入《共同纲领》的问题提出来了。在《共同纲领》起草小组第一分组（政治法律组）提供的供起草人参考的意见中，明确提出：“确认各民主党派应实行长期合作”，并使民主党派在各级人民代表大会及各级民主联合政府中“有职有权”。共同纲领起草小组第一分组（政治法律组）意见，1949年6月30日。这个意见是由邓初民、章伯钧、许德珩、沈志远、许宝驹等民主人士提出的，体现了民主党派的政治诉求。
周恩来主持起草《新民主主义的共同纲领》时，基本采纳了民主人士提出的建议，并补充了“政治协商”的新思想。《新民主主义的共同纲领》首先明确：“参加中国人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、各解放区及人民解放军公认：团结全中国各民主阶级及境内各民族共同努力，以奉行新民主主义，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，推翻国民党反动统治，将革命进行到底，并联合世界上一切进步民主力量，建立中华人民共和国，是在中国现阶段上我们共同遵守、长期合作的政治基础。在这个基础上，我们已经结成全中国人民民主统一战线。这个统一战线是在中国工人阶级经过中国共产党领导之下团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及一切民主爱国分子的最广泛的战线。”《建国以来周恩来文稿》第1册，第292页。这不仅表明了与各民主党派长期合作，而且明确了长期合作需要共同遵守的政治基础。
后来，在对《共同纲领》的讨论中，对于实行多党合作和政治协商的政党制度，有代表提出了一些疑虑：一是认为，既然中国人民政治协商会议是在普选的全国人民代表大会召开前代行全国人民代表大会的职权，那么，在普选的人民代表大会召开之后，是否就不再需要人民政协这样的组织了？二是认为，新民主主义社会是一个过渡时期，随着新民主主义的很快发展，将来进入社会主义，民主党派的存在，在新民主主义制度内不会太久。这种思想，在民主党派人士中表现明显。对此疑虑，大部分代表认为“这两种想法是不恰当的”，“就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。其次，新民主主义时代既有各阶级的存在，就会有各党派的存在”。转引自《周恩来统一战线文选》，第146页。周恩来更明确指出：“各民主党派，将在共同纲领的同一方向同中共合作。因此，说其他党派很快就要消灭，是不恰当的。”周恩来关于共同纲领起草经过及其特点的报告，1949年9月22日。中国人民政治协商会议“既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在”，“是个长期性的组织”。《周恩来统一战线文选》，第136页。
《中国人民政治协商会议共同纲领》的通过，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度得以确立。这是中国共产党运用马克思主义政党学说，深刻总结国内外历史教训，在探索建立中国特色的政党制度方面的一大创造。这个制度，在中国历史上是破天荒的，在世界历史上也是独一无二的。它既不同于苏联等社会主义国家的一党制，更不同于西方资本主义国家的多党制。这一制度有其显著特征和独特优势，即：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，各民主党派不是在野党或反对党，而是同共产党亲密合作的友好党和参政党；共产党和各民主党派在国家重大问题上进行民主协商、科学决策，集中力量办大事；共产党和各民主党派互相监督，促进共产党领导的改善和参政党建设的加强。这既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又避免了一党专制、缺少监督的弊端。新中国成立60年的实践证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是具有中国特色的社会主义新型政党制度。
三、民族区域自治制度的选择和确立
 
在世界上第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的情况下，《共同纲领》没有照搬“老大哥”的经验，而是创造性地确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国。周恩来称之为“史无前例的创举”《周恩来选集》下卷，第258页。
这一创举来之不易。中国共产党成立伊始，就把解决民族问题、实现民族平等和团结作为中国新民主主义革命的一项重要内容。但是，由于受列宁民族自决理论、苏联联邦制实践及共产国际的影响，幼年时期的中国共产党对如何运用马克思主义的民族理论来解决中国民族问题还处于摸索阶段，在很长一段时期内都是主张民族自决和建立联邦制国家。从民主革命时期的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》、《中华苏维埃共和国宪法大纲》，到抗战时期的《论联合政府》，再到解放战争时期的《中国人民解放军宣言》，都是主张尊重民族自决权，“建立中华联邦共和国”《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1982年版，第77—78页。。
需要指出的是，抗日战争和解放战争期间中共曾有过民族自治的主张和实践。1947年在中共领导下内蒙古成立了民族自治政府。一些学者据此认为中国共产党的民族区域自治理论在抗战时期就已形成，这其实是不准确的。中国共产党关于民族的政策在抗战期间的确发生了变化，但这个变化更多地表现在斗争策略上，不足以表明中国共产党此时就已改变和放弃了建立联邦制共和国的设想。即使是中共领导成立的内蒙古自治政府，依然是联邦制思想框架下的民族区域自治，而不是后来意义上的统一国家内部地方性的民族区域自治。
最后确定实行统一国家内部地方性的民族区域自治，建立一个统一的多民族的人民共和国，是《共同纲领》才确定的原则。这也是经历了一个过程的。在《共同纲领》第一次起稿阶段，《中国人民民主革命纲领草稿》中有“少数民族有自决和自治之权利”，“建立各民族自由联合的，独立、自由、民主、统一与富强的中华人民民主共和国”《中国人民民主革命纲领草稿》第1稿，1948年10月。的提法，虽然没有明确提出联邦制，但“各民族自由联合”实际上是联邦制的意思。这与中国共产党此前一贯的民族政策是一致的。1949年6月，新政协筹备会成立后第三小组重新起草《共同纲领》时，也未提出异议。受第三小组委托、由周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》明确提出：中国境内各民族平等联合，“实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”《建国以来周恩来文稿》第1册，第296页。。毛泽东初次修改周恩来8月下旬的送审稿时，对此也未作改动。这也说明，直到1949年8月新中国成立前夜，在新中国的国家制度构成上，中共领导人还没有改变建立国内各民族自由联合的中华联邦共和国的设想。然而，在决定性的历史时刻，中共领导人最后放弃了民族自决和建立中华联邦共和国的设想，选择了统一国家内部地方性的民族区域自治和建立一个统一的多民族的人民共和国。这是一个重大的关系全局的历史性决定。这个改变发生在《共同纲领》第三次起稿阶段，即《中国人民政治协商会议共同纲领》起草阶段。
笔者目前看到的《共同纲领》第三次起稿阶段中，最早的一份过程稿是1949年9月5日毛泽东修改的一份铅印稿《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。在这份草案中，“民族自决”、“组成中华各民族联邦”的提法都没有了，“民族政策”单列为第六章，共四条。后来周恩来对这四条作了修改。其中，关于民族区域自治一条的原文和周恩来的修改情况如下：
各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居人口的多少和区域大小，分别建立各种民族自治机构。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地机构政权中均应有适当相当名额的代表，以增强各民族的团结。周恩来对《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》的修改稿，1949年9月。
周恩来的修改，有的代表个人意见，有的是吸收了各方面的意见，其中最重要的是加写了“应实行民族的区域自治”。为什么放弃联邦制而采取民族区域自治？9月7日，周恩来在向政协代表作关于人民政协几个问题的报告中作过解释：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制……任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。”《周恩来统一战线文选》，第139—140页。
周恩来的讲话，从一个主要方面说明了为什么放弃联邦制而选择民族区域自治以及建立统一的多民族的共和国，就是为了加强民族团结，防止帝国主义及国内少数民族中反动分子的挑拨分化。
放弃联邦制，除了防止帝国主义分裂中国的图谋外，还有一个重要因素，就是中国和苏联的国情和民族关系不同。对此，周恩来、李维汉有过不少阐述。他们认为，不同至少表现在以下几个方面：一是十月革命前，俄国是帝国主义国家，俄罗斯民族是典型的压迫民族；中国是半殖民地国家，各民族包括汉族人民都同样遭受帝国主义的压迫剥削，都是受欺凌的被压迫民族，各民族在反抗压迫的革命中建立了密切联系。二是俄国少数民族占总人口的50％，中国少数民族当时只占总人口的6％左右。三是俄国的少数民族聚居集中，各民族都是一个一个地各自聚居在一起，内部联系相对单纯而密切；中国的少数民族大都同汉族或其他少数民族杂居或交错聚居，一个民族完全聚居在一个地方的很少。四是俄国二月革命后，俄罗斯实际上处于分崩离析的状态，许多民族实际上已经分离为不同的国家，为了使俄国各族人民重新统一起来共同反对外部敌人，列宁不得不采取联邦制把各个国家联合起来，这是一个进步。中国自古以来就是一个多民族的统一国家，而且是幅员辽阔并基本保持统一的单一制国家。中国民族民主革命是在中国共产党领导下，各民族普遍建立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主政权。因此，中国各民族不是经过分裂而后走上统一，而是从平等联合团结的革命统一战线到平等联合团结建立统一的人民共和国。周恩来由此得出结论：“历史的发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式。每个国家都有它自己的历史发展情况，不能照抄别人的。采取民族区域自治的办法对于我们是完全适宜的。”《周恩来选集》下卷，第256页。
笔者目前还没有看到能够详细说明当年作出这一历史性决定的相关材料。通行的说法是当时中央采纳了李维汉的建议。1983年10月，李维汉在给中共中央书记处和邓小平《关于建立满族自治地方问题》的信中曾谈起当年决策的情况：起草《共同纲领》时，毛泽东提出，要考虑到底是搞联邦还是搞统一共和国、少数民族区域自治。毛泽东征求李维汉的意见，李向毛泽东提出了不要搞联邦的意见。参见龚育之：《党史札记》，浙江人民出版社2002年版，第41页。
实行民族区域自治，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国，而不是多个民族的共和国联邦，代表了中华民族的根本利益，得到了参加政协第一届全体会议的各民族代表的一致同意，最终载入《共同纲领》。这是中国共产党对马克思主义民族理论的一个重大突破和创新，也是《共同纲领》在解决中国民族问题上的重大贡献。它从国家法律意义上确立了民族区域自治作为新中国的一项基本政治制度，使中共致力于实现国内各民族平等团结、维护国家统一有了根本制度的保障。
当今世界历史发展的进程表明，在多民族国家中，国家结构形式问题关系到国家的政局稳定乃至生死存亡。苏联的分裂解体，南斯拉夫等东欧国家的分崩离析，固然存在多方面因素，但谁也不能否认，当年这些国家处理民族问题时在国家结构形式上留下的隐患是一个重要原因。英国学者霍布斯鲍姆谈到第一次世界大战后依据“民族自决”原则重新划配欧洲版图时曾说：“将这块语言民族纷杂的是非之地，整整齐齐地分为一个个民族国家，对隔岸观火的外人，自然不觉有何不妥。然而，民族自决说来简单，如此划分的后果却惨不忍睹，带来的灾难一直到90年代欧洲还没有结束。90年代将欧洲大陆裂为寸断的诸国冲突，事实上正是当年《凡尔赛和约》作下的孽啊！”霍布斯鲍姆：《极端的年代》，江苏人民出版社1998年版。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：我们要永远铭记，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体带领全党全国各族人民建立新中国，“为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础”。在庆祝新中国成立60周年之际，重温60年前新中国成立前夜，在中国共产党领导下，由各民主党派代表、无党派代表和其他各界代表共同协商制定的《共同纲领》，更加强烈地感受到胡锦涛总书记这番总结和评价的科学精神及其深刻历史内涵。
〔作者为中共中央文献研究室研究员，北京100017〕
（摘自《党的文献》）