仙剑奇侠传管平潮1-8:行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之二十四：关于相对集中行政许可权及其与行政服务中心建...

行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之二十四

关于相对集中行政许可权
及其与行政服务中心建设关系的思考
江苏省扬州市行政办事服务中心

    相对集中行政许可权制度是《行政许可法》的一大亮点，也符合精简、统一、高效的现代行政理念。《行政许可法》刚一颁布，各地行政服务中心便以此为依据，纷纷进行相对集中行政许可权的改革探索，在推动这项改革取得一些进展和经验的同时，也遇到了一些困惑与无奈。在这方面作一些理性的思考和深入的分析有助于我们坚定改革的信心，取得更大的进步。

    一、相对集中行政许可权的含义及其实施依据

    （一）相对集中行政许可权的含义

    相对集中行政许可权的概念是受相对集中行政处罚权的概念启发而产生的，但在实践工作中，对相对集中行政许可权含义的理解却并不一致。

    有人认为，相对集中行政许可权就是指《行政许可法》第二十五条规定的情形。也有人认为，除了《行政许可法》第二十五规定的情形外，第二十六规定的情形也属于相对集中行政许可权的范畴。我们认为这两种观念实际上是对相对集中行政许可权分别从狭义和广义的角度去理解的。狭义上的相对集中行政许可权就是《行政许可法》第二十五条规定的情形，即经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这里的行政许可权包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权和行政许可决定的送达权等各种权能。广义的相对集中行政许可权除了包括狭义的含义外，还应包括《行政许可法》第二十六条规定的情形，即行政许可在空间上由各行政机关分散行使集中到行政服务中心设立窗口行使和在一个行政机关内由分散在各个内设机构分别行使集中到一个内设机构统一行使，也就是说广义上的相对集中行政许可权包括了行政许可权在行政机关之间的集中、同一行政机关内设机构之间的集中以及行使空间由分散集中到服务大厅（包括各地政府设立的行政服务中心和部门设立的服务大厅）的三种情形，而且广义的相对集中的行政许可权既包括行政申请的受理、审查、决定权和行政许可决定的送达权等全部行政许可职能，也包括其中一部分职能，如行政许可申请的受理权和行政许可决定的送达权等。

    比较相对集中行政许可权广义和狭义两方面的含义可以发现，狭义的含义是相对集中行政许可权的最高阶段，总体上是此项改革追求的最终目标；广义的含义内容比较全面，能涵盖相对集中行政许可改革的不同阶段，对实践的指导意义较大，这也是本文思考的基础。

    （二）相对集中行政许可实施的依据

    相对集中行政许可权的实践在《行政许可法》颁布之前，随着上世纪末各地行政服务中心的建立早已开始。各地政府的这种自发实践，虽无明确的法律法规作为依据，但却有坚实的理论基础，《行政许可法》的颁布更使相对集中行政许可权有了非常明确的法律依据。

    新公共服务理论提出政府的使命主要是“服务，而不是掌舵”。建设公共服务型政府是世界各国政府改革的大趋势，也是中央确定的我国行政管理体制改革的重要目标之一。与传统的管制型政府的“政府本位”运作方式不同，公共服务型政府的基本运作方式是坚持“公民本位”，即公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，政府必须按照公民的意志行事，政府的行政服务也应服从和服务于公民的需求。长期以来，行政许可机关权限交叉、互相牵制、环节众多、办事拖拉，给申请人带来的很大的不便。《行政许可法》顺应公众需求，创立了相对集中行政许可权制度，就是要以行政许可职能的整合，压缩决策——执行之间的传递过程，减少公众往返于各职能部门的消耗。在这种机制下，当事人办一件事可能只要面对一个行政许可实施主体，只盖一个章，只跑一次路，避免了多部门分别实施行政许可可能产生的矛盾，改变了过去跑断腿、磨破嘴跑审批的状况，充分体现了现代政府便民的价值取向。另外根据“政府再造”理论，政府部门原有的组织机构、服务流程要根据“公众需求”进行全面、彻底的重组，形成政府内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以提高政府绩效，提高公众的满意度。行政许可作为政府的一项重要职能，也要通过“流程再造”提高运行绩效，让办事者满意。而行政许可的“流程再造”不能够简单地依靠减少几张表格、缩短个别环节来提高办事效率，更要根据相对独立、相互制约的组织管理原则，对政府部门内部职能和部门之间的职能进行整合，实行决策、执行、监督三职能的相互区隔与协调。由此可见，相对集中行政许可权就是实现政府“流程再造”的一条有效途径。

    《行政许可法》运用现代行政管理理念，按照建立公共服务型政府的要求，以提高政府绩效为目标，确立了相对集中行政许可权制度，使相对集中行政许可权有了非常明确的法律依据。《行政许可法》第六条规定“实施行政许可应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”这是相对集中行政许可权比较原则的法律依据。相对于第六条，《行政许可法》第二十五条、二十六条的规定就非常具体明确了。把第二十五条作为相对集中行政许可权的法律依据，这是大家的共识，但第二十六条是否作为相对集中行政许可权的依据就有不同的理解，有人把第二十六条作为行政许可“一个窗口对外”的依据，并没有把这看成是相对集中行政许可权的依据。我们认为这种看法是建立在对相对集中行政许可权狭义理解的基础之上。如上文所述，从广义上看，“一个窗口对外”也是相对集中行政许可权的一种形式，只是集中的程度与狭义上的相对集中不同而已，这正是集中的相对性的表现。从这个角度看，《行政许可法》第二十六条也应是相对集中行政许可权的法律依据。

    二、相对集中行政许可权的几个发展阶段

    相对集中行政许可权顺应历史的潮流，得到社会公众的拥护，正由各地政府和个别部门在没有明确的法律依据的情况下的自发探索向有法律依据作为依托的理性实践发展。无论是没有法律依据的独自探索，还是有法律依据的理性实践，相对集中行政许可权一般都要经历“一个窗口对外”的集中行政许可权、部门内部集中行政许可权和部门之间的集中行政许可权三个阶段。

    （一）“一个窗口对外”集中行政许可权阶段

    这一阶段主要是通过各地党委、政府决策引导和行政强制推进方式，把行政许可事项由在各部门分散办理集中到行政服务中心办理，实行“一个窗口对外”服务模式，变暗箱操作为阳光操作，变分散审批为集中审批，变单一监督为立体监督，变各自为政为联合行政，通过服务场所、服务方式、服务理念的改变，给服务对象提供方便。这个阶段还包括部门内部设立一站式集中受理行政许可申请和统一送达行政许可决定的服务机构，如农业部建立的行政审批综合管理办公室。总体上这些机构得到的授权都是初步的（大多数仅是申请受理权和行政许可决定的送达权），没有多少实质办理权，办理流程还需要其他内设机构的参与甚至主导，尽管有承诺时限的约束，但往往承诺时限还较长，直接担负承诺责任的对外窗口对这个时限有时还难以把握，申请人还会与具体的承办内设机构接触。这就是我们常说的授权不充分或授权不到位的问题。

    （二）部门内部集中行政许可权阶段

    这一阶段主要依靠各级党委、政府通过行政手段，推进各进驻行政服务中心设立窗口的部门、单位将分散在本部门多个内设机构的行政许可职能集中到一个内设机构，成立专门的行政服务处室 ，明确由一个领导分管，集中开展对外服务。在实践中，行政服务处室一般都成建制进入行政服务中心。如各地工商管理部门的个体工商户和企业注册登记事项（除外商投资企业）都统一归属注册处（科）实施，有效避免了后方内设机构与前方窗口存在的不协调不统一以及内设机构之间的职责交叉、互相扯皮的问题。

    （三）部门之间集中行政许可权阶段

    在这个阶段就是根据《行政许可法》第二十五条要求，按照法定的程序将分散在各个部门的相关行政许可事项整合归并到一个部门实施，明确不再负责行政许可职能的部门专司监督管理，使行政审批和监督管理相分离，有效地改变重审批轻管理的积弊。在理论界和实践界，也有人主张将行政许可权逐步转移到行政服务中心，将行政服务中心建设为有实质性行政许可权的综合行政许可实施机关，这个提法有一些值得商榷的地方。

    第一、二阶段相对集中行政许可权没有改变行政许可实施机关，基本属于体制内的调整。第三阶段打破了原有行政许可体制，它带的变化是革命性的，意义也最大。但如没有第二、二阶段的经验，直接进入第三阶段的推进工作将是非常困难的。

　　三、相对集中行政许可权与行政服务中心建设的关系

    行政服务中心在不改变各部门审批权、收费权的前提下，将不同部门的行政审批权集中起来实施，这是对相对集中行政许可权的自发探索，也为行政许可法有关条文的制定提供了经验。《行政许可法》的颁布施行，特别是该法确定的相对集中行政许可权制度给行政服务中心的发展带来了契机，指明了方向。

    （一）行政服务中心的建立是相对集中行政许可权的有益尝探索

    行政服务中心是通过把原来分散在各部门行使的行政许可权集中到中心大厅按照统一的规范要求行使，正是这个并未突破原有体制的看似简单的集中举措，却在多方面产生了积极的成效。集中方便了公众。行政服务中心的建立，调整了政府内部工作程序，建立更加简洁、便利的工作流程，实行承诺服务、限时办结、联合办理，使政府部门对公众的服务变得直接、便捷和有效。集中增加了行政许可的透明度。行政服务中心普遍达到行政许可法规定的公开要求，不仅方便申请人了解行政许可的相关信息，而且将整个行政许可工作置于公众的监督之下，有效预防了“暗箱操作”。集中增强了服务意识。行政服务中心的建立，普遍把强化服务理念，做到热情服务作为对工作人员的第一要求，那种“门难进、脸难看、话难听”的现象在行政服务中心基本是不可能发生的。集中促进了经济发展。行政服务中心的建立加强了部门间的协调，减少了办事成本，增强了各种市场主体经济活动的效果，提高了市场机制配置资源的效率，激发了投资热情，吸引了周围资本向本地区的流动。尽管行政服务中心的建立未涉及到部门之间甚至部门内设机构的行政许可职能的调整，但为进一步开展相对集中行政许可权积累了经验。

    （二）相对集中行政许可权的深化是行政服务中心发展的必由之路

    行政服务中心的成立虽然形式上把各有关部门的行政许可事项集中到了一个大厅，但总体上来说，各部门只是实行了审批阵地的部门转移而末实现审批权力的转移，所以窗口授权不到位的问题一直得不到根本解决，服务中心的一些提速增效的改革措施难以推行，影响着服务对象的满意度进一步提高。窗口授权不到位的问题为何难以解决呢？经过分析不难发现，除部门不愿把掌握权力的人派驻窗口外，还有一个重要原因是行政许可权力分散在多个内设机构，部门难以派出能统领整个行政许可实施过程的人员。内部行政许可事项分散在两个以上内设机构，各个内设机构互为平行关系，隶属不同领导分管，都有各自的权力界限，哪一个内设机构都难以负总协调之责，虽然派驻中心窗口工作人员代表部门对外，但内部磨擦还是不可避免。行政服务中心如忽视推动部门内部相对集中行政许可权，是很难推动部门充分授权到窗口的。反之如果协调部门做到了内部行政许可实施内设机构的职能整合，并将此机构成建制进入行政服务中心（有的地方称之为“两集中、两到位”改革），则授权不充分的问题就迎刃而解，不仅单个窗口部门的行政许可效率大为提高，行政服务中心在此基础上实施一些部门之间的协调、会办、联办的改革措施也会容易得多。

    （三）行政服务中心如何推进相对集中行政许可权

    国务院总理温家宝在今年9月4日的加强政府自身建设推进政府管理体制创新电视电话会议上强调要把深化行政审批制度改革作为深化行政管理体制改革，加强政府自身建设的重点。相对集中行政许可权是《行政许可法》确立的一项制度，也是行政管理体制创新的一项改革举措，行政服务中心对这一关乎中心前途的改革工作应不遗余力地加以推进，使其由低级阶段向高级阶段发展。目前综观全国，这项改革工作已有很多地方进入了第二阶段，即推动部门内部行政许可职能的集中整合，对第三阶段的探索还很少见。推动部门行政许可职能集中到一个内设机构，并将此内设机构成建制进入行政服务中心要注意以下几个方面的问题：一是这项改革虽仍属行政管理体制内的帕累托改进，但已涉及到非常敏感的人事和权力的问题，单靠行政服务中心的力量是很难推动的，必须争取党委、政府的高度重视，在充分调研的基础上拟定改革的意见，并建立由编制、法制、监察等部门参加的领导机构来牵头协调。二是部门相对集中行政许可权的方案应有改革的彻底性，并由编制部门正式发文予以明确，要真正把部门的全部行政许可职能集中到某个专司行政许可的内设机构，并将这个内设机构进入行政服务中心开展对外服务，不应该仅在形式上建立一个专司行政许可的内设机构，而实际上该机构并没有实质办理权，只是具有协调、督促职能的“二传手”。三是对部门提出的增加内设机构和干部职数的要求原则上不应批准，否则就背离了改革的初衷，达不到精简的目的，即使确需增加干部职数的，也应确保用于集中实施行政许可的内设机构，不得挪作他用。四是部门专司行政许可的内设机构应明确由一个领导分管，避免出现交叉管理、多头把关的现象。