映蝶文化:行政职权相对集中的实践样本及其简要评析

作者：杨治坤
来源：《公法评论》 > 第六卷
本站发布时间：2010-4-9 9:50:23
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内容摘要： 针对行政管理与执法领域存在行政职权交叉、权责不清、多头执法、协调困难等弊端，我国先后在不同事务领域、地域和层级实施了相对集中行政处罚权、行政三分制和大部门体制改革。通过对该三项改革实践进行分析，梳理各自的问题意识和具体制度构建与运行机制，展现各自所存在或可能存在的问题，凸显其改革制度设计之不足，指出实施“行政职权相对集中”改革作为完善方向。
关 键 词： 相对集中行政处罚权行政三分制 大部门体制 行政职权相对集中
立足于中国社会转型时期的政府治理方式变革和法治建设进程中产生的诸多现实问题，以问题为导向，以实践为检验标准，是中国法学理论学界和实践部门在分析和解决中国问题之时应当的一种作为前提性的问题意识和工作思路。本文旨在对行政管理和执法领域中先后开展的相对集中行政处罚权制度、深圳行政三分制改革以及最近的中央大部门体制改革进行一个总体上的把握，梳理出它们所要解决问题的共通性问题，分析其具体制度建构及其运行状况，在此基础上进行简要评析，找出存在的问题，指出完善的方向。
一、相对集中行政处罚权与行政综合执法
相对集中行政处罚权是我国立法的一个创造。《行政处罚法》第16条规定“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，正是以此为法律规范依据，国务院文件将其概括为“相对集中行政处罚权制度”，并通过“试点——推广”模式在实践中逐步发展并走向完善。
(一)相对集中行政处罚权的概念
所谓相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。[1]建立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，以此导向行政体制改革的深化，进而探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。对相对集中行政处罚权概念的理解，可以从以下几个方面把握：
1.从行政权力的来源看，相对集中的行政处罚权是依据法律规范依法转让取得。即是将原来由法律、法规或规章分配给政府职能部门的行政处罚权之一部分或全部，转让给另一承接行政机关行使，被转让的行政处罚权之一部分或全部与原行政机关分离，后者不得再行使被转让出的行政处罚权。这里的“依法转让”[2]是依据《行政处罚法》第16条的规定，必须经过国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定程序实现。依法转让后形成的相对集中行政处罚权具有对法律规范进行调整的属性，即“对现行法律和行政法规规定的，并且已经由有关行政机关行使的行政处罚权给予调整。具体一点讲，它的法律本质特征就是调整法律和法规的规定，对法律法规规定的特定领域的行政处罚权，经过一定的程序确认调整以后，这些法律法规关于行政处罚权主体资格的规定，在这个特定领域不适用。这就是为什么相对集中行政处罚权要经过国务院审批等程序的原因。”[3]或许存有疑问的是，1996年全国人民代表大会通过的《行政处罚法》能否对已有的法律、法规和规章之法律规范进行调整，划转法律、法规和规章已经分配的行政处罚权——这在理论也是一个值得深入探究的问题。
2.从行政权力的形式看，相对集中行政处罚权所集中的是行政处罚权。相较于立法权和司法权而言，行政权的结构最为复杂、形式最为繁多，但究竟其应包含哪些形式，学界还一时无法梳理清楚。从实践来看，行政权的形式主要有行政立法权、行政计划权、行政调查权、行政处理权、行政处罚权、行政强制权、行政合同权、行政指导权等。[4] 在这里，相对集中的行政权能形式仅仅是行政处罚权而非其他——当然，这并不排除在行政管理与执法领域有其他的行政权能形式的相对集中，如根据《行政许可法》第25条所实施的相对集中行政许可权。
3.从行政权力集中的程度看，是行政处罚权的相对集中而非绝对集中。它可从两个层面理解：第一，被集中的行政处罚权是政府各职能部门行使的行政处罚权之一部分或全部，但不是所有行政机关的全部行政处罚权，并且集中不得违背专属处罚的规定——对有些管理事项，需要进行高度统一的管理，法律赋予特定机关的行政处罚权不能交由其他机关行使，如限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。第二，相对集中的行政处罚权是对存在行政处罚权重复交叉、多头多层执法之情形进行先分解后的相对集中，即原行政处罚权存在“依法打架”的现象。反之，只要是不存在行政处罚权能交叉而又符合单一目标管理原则，这部分行政处罚权可以不集中。
4.从适用范围看，相对集中行政处罚权具有开放性。《行政处罚法》第16条为实施相对集中行政处罚权制度提供了规范依据和广阔的适用空间，其适用范围并没有什么特别限定，该概念及其制度设计呈现开放性特征。凡是具备实施相对集中行政处罚权的条件，符合市场化改革、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求，无论其适用的事务领域，抑或是实施地域范围，均可实施相对集中行政处罚权。我认为，将“从范围上看，相对集中行政处罚权的范围主要集中在城市管理领域”[5]作为相对集中行政处罚权的特征之观点值得商榷。仅仅是，在中国城市化进程中，城市管理领域中的行政处罚行为比较混乱，国务院首先在城市管理中试点实施相对集中行政处罚权，但并不能就此判断相对集中行政处罚权之适用地域限定在“城市”，在适用事务范围局限于“城市管理”。事实上，在实务操作中，除了在城市管理领域外，不排除在其他领域也实施相对集中行政处罚权，如在上海，除了在城市管理领域和文化领域外，正酝酿在交通运输管理领域、商品市场管理领域实施相对集中行政处罚权和综合行政执法;[6]《浙江省人大法制委员会关于〈浙江省相对集中行政处罚权条例(草案)〉的审议报告》中指出，“城市管理只是相对集中行政处罚权工作的一个领域，文化、交通、资源、农林等领域，都具备实行相对集中行政处罚权工作的相应条件;另外，应当考虑统合城乡社会协调发展的要求，条例草案的适用不宜仅限于城市管理范围。为此，将条例草案名称确定为《浙江省相对集中行政处罚权条例( 草案) 》。”[7]可见，无论是理论上的探讨还是实践中的运作，相对集中行政处罚权在适用范围上呈现开放性特质。
(二)相对集中行政处罚权的制度演进
自20世纪80年代中期至90年代初，为依法规范行政管理领域中出现的行政处罚“三乱”(主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱)，制定了行政处罚方面的基本法典，即《行政处罚法》;同时，也为解决横向的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，《行政处罚法》第16条为开创“横向的相对集中行政处罚制度”提供了基本法律规范依据。从1996年到2004年，国务院和国务院办公厅出台了一系列文件，对开展相对集中行政处罚权和实行行政综合执法工作的基本制度框架作了原则性规定，在实践中逐步建立起了相对集中行政处罚权制度并不断走向完善。事实上，在实施相对集中行政处罚权之前，行政处罚制度经历了分散行政处罚执法—→联合行政处罚执法—→相对集中行政处罚执法的制度演进。
分散行政处罚执法。20世纪80年代初，为改革计划经济条件下形成的行政管理权高度集中体制，放权成为行政改革的主流。与此同时，行政管理方式亦发生重大转型，即实现行政管理向行政执法转变，[8]越来越多的行政管理领域为行政执法所取代。1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真同志在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”[9]。放权与行政执法的贯彻，主要表现为把各级政府集中控制的各种管理权交给所属各职能部门，不同的事项尽量要交给不同的政府机构去管理，“但在管理权限划分上，当时又没有完全走出计划经济的思维模式，往往按照社会事务的类别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。这种思维模式又深刻地影响了初始阶段的行政法制建设工作，一事立一法、一法设一权、一权建一队的做法十分普遍。”[10]由此，在行政处罚领域，就表现为对同一违法事态存在多行政主体实施行政处罚，各行政主体实施分散式执法。
联合行政处罚执法。每一个实施行政处罚的主体都依据各自对应的法律规则，大量的分部类的法律规则形成了多头行政处罚格局。单纯的分散立法赋权模式本身没有什么不对，但如果将其放在法治背景下考察，就会出现各法律规则及其赋权交叉、重复，执法打架，最终导致分散式行政处罚执法领域的多主体处罚、多层处罚、执法扰民、机构膨胀、效率低下、执法成本攀升等弊端。为克服分散式行政处罚的不足，行政执法部门在实践中建立了联合行政处罚执法模式——即，为解决由于平时执法不力长期积累起来的问题或其他比较突出的问题，由两个或两个以上不同职能的行政机关分别派出一定数量的工作人员组成联合执法队伍或机构，分别以各自的名义共同进行的行政处罚执法活动。这种方式强调的是时间的同一、空间的同位和多主体的在场，“实质上并没有解决城管行政执法体制中存在的多头执法问题，所以城管行政执法效率仍然很低。”[11]还有，该联合执法还表现为一种运动式执法，队伍松散性导致联合执法难以形成合力，“是一种粗放式的执法，缺乏经常性、规范化的管理，往往走入‘经常性工作突击做、突击性工作经常做’的低水平循环往复的怪圈。”[12]
相对集中行政处罚执法。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能转变，1993年又一次进行行政机构改革。契合这样一种大的改革背景，联合行政处罚执法模式依然不能解决多头执法、执法效率低下、执法扰民等问题，唯有进一步的制度创新才是出路，所以，《行政处罚法》第16条的规定，设立了这么一个横向的相对集中制度。如果说在国务院发布文件实施城市管理相对集中行政处罚权试点初期，还仅仅是为机构改革和政府行为方式变革寻求一个突破口的话，则“行政体制改革”概念提出后，人们对行政体制改革的理解逐渐深入，已经突破了单纯行政执法模式变革和行政效率提高，进而转向与政府职能转变、机构改革和行政执法模式变革的整体联动，从而自觉探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推动行政体制改革。随后在2000年进入试点规范化阶段，2002年全面推广阶段——均承接了必须将相对集中行政处罚权制度改革契入整个行政体制改革之中的主旨。
(三)行政综合执法及其后续问题
1.行政综合执法的概念
根据关保英教授的理解，所谓“行政综合执法”是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。行政综合执法是多行政主体的执法，是职能交叉的执法，是权力转让性执法，是权威性高于普通执法的执法。[13]
在城市管理相对集中行政处罚权的早期阶段，国务院法制局(1998年后为法制办)在批复函中使用的是“城市管理综合执法”这一概念来指称“城市管理相对集中行政处罚权”概念，所以，很多试点城市在机构名称上使用了综合执法大队、综合执法局等多种称呼，以至于人们通常将“综合行政执法”(也有使用“行政综合执法”概念)与“行政处罚权相对集中”两个概念混同起来使用。尽管通常这两概念的混同使用不影响我们在具体场景中的明确所指，但作为一种理论上的探究，我们应尽可能地对它们作系统、清晰的学术梳理。事实上，2000年9月8日，国务院办公厅在《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)中，明确提出“相对集中行政处罚权”这一概念。至此，“相对集中行政处罚权”概念得以最终形成并获得实证法律和文件的确认，成为一个有着特定内涵的法律术语。
相对于相对集中行政处罚权，行政综合执法是一个上位概念，“应当包含行政执法的外延所涵盖的内容，即行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合”[14]。因此，行政综合执法的运作方式不单是相对集中行政处罚权一种，还有《行政许可法》中关于“相对集中行政许可权”，更不排除将来其他所有可以集中的行政权类型。所以，可以这么理解行政综合执法——即是由依法成立或依法授权的一个行政机关以自己的名义行使原来由两个或两个以上相关行政机关行使的行政职权而进行的执法。它是对行政权力进行解构的基础上予以重构而形成的，是一个独立的行政主体所进行的执法。
2.行政综合执法之后续问题
尽管相对集中行政处罚权在我国从试点到全面推广已经历10多年，也取得了诸多成效，但理论设计和实践操作仍存在诸多有待深入探究的问题;也尽管行政综合执法是一个上位概念，但与相对集中行政处罚权亦是同类型概念——所涉及的行政组织结构调整、行政权力的配置和执法方式变革等，均具有相同原理。所以，笔者更愿意选择以“行政综合执法”来分析它们的共通性问题，以示其普适性意义。
(1)行政主体资格理论设计与与制度实践之间的紧张
从行政主体资格看，必须满足组织设置和权力配置(即授权)两个要素。根据《国务院组织法》第11条规定，国务院有权设立直属机构和办事机构;又根据《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府依据履行上报、审批和备案程序可以设立必要的工作部门(包括工作部门的设立、增加、减少或者合并)，由此可以看出，关于行政组织本身的设置已经有了组织法上的依据。结合《行政处罚法》第16条之规定“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，则本条只关涉对行政权力的再分配的授权性规定，而不是授权对行政组织进行调整——对行政组织调整是各级政府的权力。也就是说，根据与《行政处罚法》第16条类似的法律规定(如《行政许可法》第25条)而实施行政综合执法，其主体在理论设计上均具有行政主体资格。但是，理论上制度设计与制度实践总是存在差距，并且以多样化形态存在。如在城市管理相对集中行政处罚权实践运作中，行政执法组织设置呈现三种形态：授权新建专门机关集中行使处罚权、授权现有职能部门集中行使处罚权和授权现有职能部门的下设机构或代管机构行使集中处罚权，由此形成两种执法模式：独立行政综合执法、接受委托行政综合执法。也就是说，在制度实践中，行政综合执法主体既可能有行政主体资格，也可能没有行政主体资格——这还不包括现实中很多城市没有经过国务院或国务院授权的省级政府决定实施行政综合执法的情形。制度设计和制度实践之间存在差距，究竟是将没有按照制度设计运行的制度实践纳入制度设计模型之下运行还是重新修正制度设计以适应实际的实践运行模式——这是一个值得深入研究问题。
(2)行政综合执法主体与专业执法主体之间的行政权限纠葛与合作机制
权力的分化与相对集中、分权与集权有机结合是各国行政权力配置与行使的一个趋势，“分权化带来了竞争理念，强化了部门之间的相互监督，防止了审批权与处罚权因利益一致性而产生的行政腐败。集权化则减少了权力的重复、交叉与空白，明确了职责，有效预防了行政不作为。”[15]行政综合执法将分散在各个部门的性质相似的、便于统一管理的管理权、审批权或处罚权中的某一项相对集中起来，交由一个部门统一行使，集中行使权力的部门只能拥有管理权、审批权或者处罚权的一种，同时其他部门不得再行使相对集中后的权力。但究竟应当集中行使哪些行政权能，综合到什么程度，哪些事项应当由专项执法组织去实施，对这些问题目前既缺乏理论上的深入探究，也缺乏实证法律的明确界定，即使在目前城市管理相对集中行政处罚权领域，实践中各试点城市之间的做法也存在着一定的差异。行政综合执法机关与专业执法机关之间的行政权力配置与权限划分，在某种意义上反映了未来中国行政管理与执法中的集权与分权、条与块的关系处理的改革方向;与此同时，如何加强行政综合执法机关与专业执法机关之间在行政权力配置与划分的基础上的协调与合作，依然是行政权力集分结合、条块关系处理的一个维度。如果说，不能很好解决行政综合执法机关与专业执法机关之间的协调与合作问题，则行政综合执法所相对集中的行政权力是无效率的集中。行政权限划分与合作机制是行政综合执法所始终必须认真解决的问题。
(3)行政综合执法的保障与制约机制
行政综合执法之保障与制约机制几乎可以被看作是中国行政执法的一个缩影。按照行政法治的要求，行政执法在财政经费、人员编制方面应当有统一、制度化的法律规定——这既是行政综合执法的保障手段，也是一种制约机制。在城市管理相对集中行政处罚权领域，尽管国办发[2000]63号文规定：集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源;罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须按照规定分级全额上缴国库;试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构;集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。但是，由于公共财政体制还不健全、行政编制法制不完善和配套的监督制约机制作用有限，使得我国多数行政执法实践中财政保障不足导致执法趋利化，财政与编制制约不足导致机构膨胀，机构膨胀加剧财政紧张，财政紧张促使自费执法——财政、编制与人员三者之间相互强化，要么良性运转，要么形成恶性循环。同时，伴随着行政权力的相对集中，与之对应的监督机制应当呈现对等强化态势，否则，没有强而有力的监督和制约机制，相对集中的行政权力一旦脱离制度化、规范化的运行轨道，造成的不良后果将更加严重。城市管理相对集中行政处罚权领域是这样——不能保障其他领域的行政综合执法，或者说，所有的行政综合执法就能在保障与制约机制上有一个旧貌换新颜式的改观。总之，在公共财政保障与制约机制不健全、行政编制法制化程度偏低、行政监督机制缺乏实效的背景下，要顺利实施行政综合执法，则要突破相应的保障与制约机制瓶颈之困。如何有效摆脱这一近乎二律背反式的困境，顺利推进行政综合执法，也是健全我国行政权力运行机制应当面对的问题。
二、行政三分制与大部体制改革
随着改革整体进入一个攻坚化的关键时期——中国改革开放已经进入了以行政管理体制改革为中心环节的年代。传统的以经济体制改革为中心、其他改革为配套的改革思路，正在转向以行政管理体制改革为中心、全面推进经济体制改革与民主政治建设的改革思路。[16]针对行政管理领域长期存在的政府职能转变不到位、行政职权交叉重复、机构膨胀、多头多层级执法、执法扰民等顽疾，中央和地方政府对此进行了大量的改革实践探索，其中以深圳行政三分制改革和国务院大部门体制改革最具典型。立足本土行政改革实践，借鉴国外行政改革经验，反思其利弊，权衡其得失，以启发后来之改革。
(一)行政三分制改革实践及其经验
1.行政三分制改革实践
2002年11月，中共十六大报告在论及行政改革时指出，要建立行政“决策、执行、监督相协调”的运行机制。这在理论界引起较大反响，中国学者称之为“行政三分制”。所谓“行政三分制”是指行政决策权、行政执行权、行政监督权三种权力在运行中要相互分工制约并协调运转，以实现公共行政的职能和使命。具体地说，是指政府公共行政权力的行政决策权、行政执行权、行政监督权适度分开，即决策部门行使决策权，执行部门行使执行权，监督部门行使监督权，使这三种权力既分工制衡，又相互协调，以推动行政职能的实现，[17]其旨在“以行政权的重新划分、行政职能的合理配置、行政机构的重组为切人口，构建一套新的行政运行机制”[18]。
事实上，早在2002年初，深圳结合中编办在深圳进行行政体制创新试点的情况，开始酝酿如何重新配置政府各部门的职责权力。深圳——这一中国改革开放的前沿阵地，将作为继经济体制改革之后的行政体制改革在观念创新、体制创新和机制创新的试验区。历史再一次眷顾和厚爱深圳——中央希望深圳在行政体制创新方面有所作为，希望深圳的改革能给国家改革带来新的经验——率先拟推行“行政权力三分制”改革。按照设计，在借鉴英国、美国、新加坡、香港等国家和地区成熟经验的基础上，深圳“行政三分制”改革主要对行政权进行重新分解，在决策、执行、监督三项职能相对分离的基础上，构建既相互分离制约、又能协调高效运转的全新政府架构。具体讲，就是政府按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，就每个决策部门的关联业务设置相应的执行局。决策权在决策局，负责制定政府的法规、政策、办法;决策局只有决策权，没有监督权;执行局行使单一的执行职能，没有决策权。执行部门和决策部门之间是绩效合同关系，按照决策部门的法规、政策、办法运作，实现决策部门规定的责任、目标和任务。此外，设立相对独立的监察机关，包括监察局和审计局，直接向市长负责。这种新机制“通过合理分解权力，实现权力的有效制约，从而使决策更科学、执行更公正、监督更有力，避免权力过于集中在某一部门而导致失范的现象”[19]，其改革目标是要重新定位政府的职能，强化政府权力的公共服务性质，使政府从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政府”，防止“公共权力利益化、政府资产部门化、部门收益个人化”。
就在举国媒体将期盼之目光投向深圳，期待“行政三分制”改革创举之际，2003年11月6日的《羊城晚报》刊发一篇报道，透露深圳“行政三分制”试点可能不了了之，改革试点遇到的最大困境在于，既要对深圳政府进行创新性改革，又不能涉及深圳的政治体制。[20]但是，改革试点工作并没有就此止步，与此同时，深圳人事编制办公室正在酝酿一套“机构改革方案”，类似于当初国务院做法——将一些部门合并重组——即历时3年、16易其稿的于2006年3月出台的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》。这次改革的重点是整合政府机构和转变政府职能：在总编制量不变的情况下对政府机构进行整合，市政府职能部门由45个减少为35个。其中，市政府办公厅和组成部门21个，直属特设机构1个，直属机构12个;改变了过去政府部门“重执行，轻决策、监督”的状况，由注重“划桨”转向“掌舵”。本次改革方案涵盖了行政决策、执行、监督三个环节，追求这三个环节的整体协调——“这事实上反映了行政三分制的内在要求”，但政府解读改革方案的发言亦有意回避了“行政三分制”的字眼。方案出台两年之后，作为当时政府改革之智囊的马敬仁教授这样回过头来评价对方案落实的情况：“总体上在有序进行，第一阶段建立决策和执行分离框架基本进行完毕，转入第二阶段———政府决策、执行、监督三方面相对分离的时机已经成熟。”[21] 深圳行政三分制实践正按照改革方案之设计进入一个新阶段。
2.行政三分制改革的经验
尽管行政三分制改革实践仍在继续，还处于进一步发展完善之中，但对于个中经历、方案调整等实践，总结经验也好，吸取教训也罢——深刻反思依然甚为必要——狭隘一点说，可以更好地指导深圳行政三分制改革的健康发展;普适一点说，可以为全国进一步深化行政体制改革提供改革范本，积累经验以少走弯路或减少改革失误，降低改革成本。
第一，行政三分制改革理论研究之薄弱与改革制度框架设计的前瞻性并存
理论是实践的先导。对行政三分制改革所涉及的基本理论问题，如行政三分制改革是否具备必要性、可行性与局限性?行政权力三分的载体与运作机制是什么?行政三分制构架与立法权、司法权之间的关系如何理顺?行政三分制结构中分权与制衡关系能否理顺吗?权责如何划分?改革法律依据何在?将对现行法律规范体系提出什么样的挑战?等等。在当时的2001年，这一系列问题在学理上的研究是不很充分的——这将导致改革的实践难免带有某种盲目性，改革的后果难免使人担忧。[22]从2001年深圳被中编办确定为“行政三分制”改革试点算起，当时改革时间表安排2001年底出台改革方案，2002年一季度实施，三季度总结经验，但2003年8月份就渐渐平息。虽然改革不断调整的原因可能是多方面的，但这也恰恰证明了当初理论上准备不足，如对改革阻力、改革条件满足程度等都没有深入、充分而令人信服的论证。
尽管理论探究缺乏精心准备，但深圳行政三分制改革的制度框架设计还是具有前瞻性，这两者看似矛盾但确实不存在一一对应的因果关系。深圳三分制度框架设计具有前瞻性：一是有英国、美国、新加坡、香港等国家和地区改革样本的经验借鉴;一是对行政管理自身规律性的总体把握和改革制度框架设计本身的宏观性。具体地说，尽管深圳行政三分制改革历程可谓一波三折，从高调宣布实施改革方案吸引举国目光，到悄无声息集聚无数猜想，再到低调公布改革措施并以务实姿态推进之，皆是围绕当初行政三分制之改革设计，即在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干执行局，决策权在决策局;执行权、审批权在执行局;决策局只管决策，执行局则是单一的执行，监督局负责对决策与执行的监督，从而建立决策、执行、监督既分离制约又协调高效的行政管理体制。制度框架设计的前瞻性使得其自身更具有包容性，为后续的改革方案调整或制定具体改革措施预留了广阔空间。
第二，行政三分制改革实践的灵活性与务实性结合
深圳行政三分制改革制度框架设计的前瞻性，从另一个维度上反映了该项制度设计嫁接了行政权力结构和运行机制的普适性但缺失了对中国地方性知识的考量。也即，深圳行政三分制改革框架只具备行政权力运行发展的一般规律性认识及其行政权力一般结构的“抽象知识”，而这完全不足以使我们有能力“建造”或是遇见它们所采取的具体形式。[23]所以，在原初的行政三分制改革方案不能有效实施的情况下，深圳市制定并颁布替代性或过渡性方案——《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》，调整政府组织设置和行政权限，建立健全相关行政权力运行机制，从而细化了当初改革设计的宏观框架——作为深圳推行实施行政三分制改革进程之第一阶段的开始，从而保障了改革进程的连续性。而作为改革进程之第二个阶段就是减少决策机构，大幅增加和规范执行机构，第三阶段则通过建立法定的机构体系，让公用事业管理、公共事业管理和社会管理以及社会服务系统不断完善，实现公共主体的多元化。所以，在行政三分制宏观改革框架之下规划分阶段目标、分步骤实施的策略，也彰显出深圳行政三分制改革实践的灵活性。
尽管行政三分制改革方案有明确的与之相匹配的针对性问题，但它又是整个行政体制改革系统之一部分，必须与整体改革主旨与目标相契合，所以，行政三分制改革的顺利实施离不开同处于一定行政生态环境之中的其他配套性改革机制或制度的健全。事实上，为顺利实践行政三分制度，深圳在改革进程中建立或完善一系列的配套机制和制度，包括：一是行政组织中决策部门已经减少到21个，下一步还将进一步减少;二是培育了社区、非政府组织、行业组织、NGO等，事权也开始出现相对分散现象，政府行政已由传统的单一管制的模式转向多元化多主体的公共治理模式;三是构建一系列系统平台，像12345公共信息系统平台的成形，所有法规统一由法制办为出口的法制平台，建成了从市里到区里的一站式行政服务大厅;四是公共财政系统基本建成，物料系统平台的搭建，即集中采购也基本完成。[24]这些务实性的配套机制和制度的建立与完善，为行政三分制的推行搭建起了一个外部与内部相协调的框架，保障改革方案之阶段性措施能有效落实，也为后续改革措施的继续推进创建了一个良好的前期开端。
(二)中央大部体制改革起步及其期翼
党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”;2008年政府工作报告在关于深化政府机构改革部分亦指出，这次国务院机构改革方案，主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门的职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制;针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制;《国务院机构改革方案》也贯穿了党十七大和政府工作报告关于行政体制改革的主旨，其中，“大部门体制”的概念备受各界关注，这也成为在新世纪新阶段我国改革渐入深水区后的一大亮点。所谓“大部门体制”，也称“大部制”，是指在政府部门设置中，按政府综合管理职能，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个政府部门管理，进而组成超级大部的政府组织体制。[25]它能最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。[26]
1. 中央大部体制改革起步[27]
《国务院机构改革方案》阐明，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。
(1)合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。
(2)加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。
(3)组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。
(4)组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。
(5)组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。
(6)组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。
(7)组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。
(8)国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。
改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门有27个。
根据《国务院组织法》规定，国务院组成部门的调整和设置，由全国人民代表大会审议批准。国务院其他机构的调整和设置，将由新组成的国务院审查批准。
从目前改革进展看，这次大部制改革以部门机构合并为起点，首先对各部(包括管理局)定职能、定机构、定编制。如在2008年6月25日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议通过了部分新设部委的“三定”方案，包括发改委能源局、环保部、住房和城乡建设部等，明确“三定”工作按照一件事情由一个部门负责的原则，划分部门职能分工，理顺部门职责关系。这一原则包括两种情况：或者明确实行大部制，如环保、住房等;或者在职责交叉的领域，确定某一部门牵头，其他部门配合。
2.对中央大部体制改革的期翼
尽管这次改革才刚刚起步，目前的进展看上去也算是顺利，但能否达致改革预期，进一步完善行政体制，并契合中国整体改革的主旨与进程——“结合部”的位置传承一种双向目标结构：反馈于经济体制改革并推动经济体制改革的进一步深化，为政治体制改革创造一个良好平台并最终实现行政体制改革与政治体制改革顺利对接。对此，大部体制改革又凝集着太多的期翼。
第一，大部门体制改革与政府机构改革怪圈
大部制改革的初衷在于解决职能交叉的问题，实现政府机构功能、职能与权力重组，所以，本次国务院机构改革必须紧扣政府职能转变这一核心。如果不能坚定地做到这一点，大部制改革就会演变成合并部委、权力再分配的游戏——这种流于形式的陷入一种单纯的技术主义视角怪圈，并不是我们所希望出现的结局，也不是中国的发展所需要的。历次行政机构改革，在每次裁减机构和人员之后都出现了反弹，尤其是1998年以来的行政机构改革，虽然裁减了机构和人员，但在很多政府部门很快又出现人员膨胀，效率仍然低下。而有的地方更是出现了因人手少而不办事的无所作为的现象。在本次大部体制改革初期，首先要做的合并部门机构，但不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标，而以实现职能明确定位，统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制为目的。在方案制定和实施阶段，部门精简的数量和利益重新分配会成为大部制改革的焦点问题。如果大部制改革仅限于此，又将陷入过去的“削减——膨胀——再削减——再膨胀”的恶性循环。大部门体制改革能否走出机构“削减——膨胀——再削减——再膨胀”怪圈?
第二，大部门体制改革与部门利益
“部门职权利益化”[28]是我国行政体制转型期遇到的一个突出问题，也是我国建立公共行政体制的最大障碍。所谓部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。基于对计划经济时代行政管理体制的路径依赖，当前的每一个行政部门或系统“往往约等于一个完善的‘产业链’——源头是行政性垄断的权力支撑，中下游则是‘灿若繁星’的挂靠产业和中介结构，形成蔚为大观的‘权力部门化，利益集团化’格局” [29]。传统行政体制中的条条管理，对行政立法与制定规范性文件的监督乏力，公共财政保障与约束机制的不健全，行政管理中决策、执行与监督三者合一等原因，使得“政府权力部门化”、“部门职权利益化”与“部门利益法定化”三者形成一个完整的逻辑结构，并且互相强化。大部门体制改革能否抑制和防范特殊利益集团、破除部门利益的牢笼?
第三，大部门体制改革后的行政权力整合、磨合与监督问题
其一，部门之间的合并只是大部体制改革起点，而对与部门合并相伴随的行政权力的分化组合，既不能形成行政权力真空，又不至于形成新的行政权力交叉与重叠，则是大部门体制改革最具实质性特征之一。行政权力如果整合得好，就可以压制部门利益追求的冲动，化解部门之间的掣肘因素，打破既有部门间的利益格局，从而能更加宏观和科学地进行政策决策、执行和监督。其二，大部门体制将按照决策、执行、监督分离的原则确立行政权力运行机制则是更核心的方面。“在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考量大部制的生存系数。”[30]其三，实行大部制后，新部门合并原来分立的多个部门，权力和财力势必更加集中，建立起有效的权力约束机制防止因权力过度集中所可能引发权力“恶”的一面，成为影响改革成败的又一关键环节。因此，建立大部门体制，如何整合各类型的行政权能?按照行政决策权、执行权与监督权相对分立与制约模式建立的行政权力运行机制如何磨合?对整合后的行政权力如何实现有效监督?这些问题能否妥当处理，构成了大部门体制改革是否成功的标志。
(三)发达国家大部体制改革及其启示
大部制是市场化程度比较高的国家政府部门设置的主要模式，是为了解决机构重叠等政府管理问题而实行的一种行政管理模式。
1.发达国家大部体制改革述略
英国是较早实行大部门体制的国家。早在20世纪60年代，英国就首次提出“大部制”的概念，同时在内阁中组建被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。1964年将原有的国防部、海军部、陆军部和空军部合并为新的国防部，1968年外交部和联邦事务部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部重组为卫生和社会安全部，1970年住房和地方政府部、公共建筑与工程部、运输部合并为环境事务部，贸易部和技术部合并为贸易与工业部，海外发展部并入外交与联邦事务部。经过历届内阁的不断调整，现在共设置核心机构18个。具有代表性的“超级部”主要包括文化、信息与体育部，商务、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部等。其中的商务、企业与规制改革部整合了过去的贸易与工业部的全部职能以及内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务等。
澳大利亚是发达国家推行大部制的又一典型。澳大利亚政府于1983年末颁布了《澳大利亚公共机构改革方案》，确立了机构改革的总体目标;1987年7月，工党领袖霍克宣布政府机构调整方案，在合理划分职能的基础上进行了调整合并，将原有的28个部精简为18个，除两个部(退伍军人部和原住民事务部)之外，每个部都由内阁部长领导。譬如最近刚成立的澳大利亚工党政府把教育、培训和管理劳动力职能进行统合，设立就业、教育和培训部;把运输、航空和通讯服务进行整合，设立运输和通讯部。
美国在1977年就设立能源部，接管了在能源领域已存在的几个政府机构的职责。克林顿政府从1993年以来，积极推行压缩政府规模、裁剪联邦雇员及放松管制的改革，将政府部门的一些机构建制转移出政府，将部门职能进行重组整合。如美国商务部集中了相当于中国七八个部门的职能，包括像中国商务部、发改委、国家知识产权局、国家工商总局商标局、气象局、国家质检总局、国家统计局等部门的职能。在“9.11”后建立的国土安全部，这个超级大部包括了12个机构和17万名工作人员。
1998年日本国会通过了《中央省厅改革基本法》;1999年日本国会又制定了《中央各省厅设置法》;2001年1月，森喜朗首相亲自担任改革大臣，实施“大省厅”(即大部制)改革。这次改革以执政党的施政纲领、政策目标、职能相近度以及利益的相关度为标准，以克制“部门主义”为目标，对内阁的各部委进行重新的整合、协调，使政府职能的行使达到较为理想的状态。通过改革，日本政府内阁由原有的1府22省厅改为1府12省厅。其中除外务省、法务省、防卫厅、环境省、农林水产省、国家公安委员会6个部门保持不变外，其余的6个省厅均为原有部门合并或改组而成，一共精简了10个部门。即使是没有被精简的部门，内部也进行了大幅调整。据统计，这次日本政府机构改革后，原有的128个局级单位精简为96个，原有的1166个处室精简为995个。同时，日本政府还改革公务员制度，拟在10年内裁减25%的公职人员。[31]
与其他发达国家相比，经济转型国家俄罗斯的大部门体制改革还处于探索阶段。俄罗斯过去的行政管理体制和中国相近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。俄罗斯在2004 年推动相关改革，中央政府的部门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。
2.几点启示或归纳
发达国家的大部制改革绝不像上面所略述那样简单，仅仅是在这里提供一种纯粹的知识信息作为一种样本或参考，更惶论从这种简要知识介绍中得出具有启发意义的所谓“借鉴”或“启示”——任何借鉴或启示必须对对比双方改革的背景与条件、理论基础、具体制度构建及其实施效果等多层面进行综合权衡才可获取，否则，所谓的“借鉴”或“启示”要么是一厢情愿的自说自话，要么就是牛头不对马嘴的文字作秀。与其说是启示，毋宁说是归纳。
第一，大部制改革是一个以部门合并为形式标志，以职能整合为核心的长期变革过程。发达国家大部制改革有其深刻的原因和强劲的动力，如以普选制为基础的当代民主政治的发展、市场经济的不断成熟与公民社会的不断发展、地方化与权力下放的潮流、放松规制、政府综合事务比例上升、行政管理科学化等，[32]所以，在某种意义上发达西方国家大部制改革是一个自然演进过程。总览发达国家的大部政府，它们普遍遵循一个大职能、宽口径、少机构，实施行政综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，尽量由一个部门承担，综合设置政府机构——职能整合引发行政部门合并——行政部门合并仅仅是大部门的形式，而职能整合才是改革的关键。如果从改革持续的时间上看，从20世纪70年代开始实行大部制改革，英国持续了大约20年时间，美国持续了20多年，日本在中央层面的大部制改革也持续了10年左右——这一改革并未以时间界限作为一个完结的期限。我国学者周志忍认为尽管将以部门合并为标志的“大部制理解为一种客观状态适用范围更广，但把它视为一个变革过程更能反映其实质”[33]。所以，无论是部门合并还是职能整合，大部制都不可能一蹴而就。我国的大部门体制改革，要在改革允许的条件下，顺应市场经济与社会转型的要求，在转变政府职能、构建服务型政府的基础上，按照精简、统一、效能的原则，进一步加大机构和职能整合力度。
第二，建立行政权力的相对分离与协调机制。在行政职能整合的基础上，发达国家将行政决策权力与执行权力分开，中央政府专心致力于其核心工作即政策制定，政策执行应该与政治和政策保持一定的距离，以便政策执行部门能够不受内阁的干涉，专心致力于自己的核心工作，即供给公共物品和公共服务。[34]由此，行政决策权力和执行权力实现相对集中与分离，分别提高行政决策效能和执行效率，从而整体实现效率提升与成本降低。另一方面，政策制定强调利益的平衡及价值调和，而执行与服务追求的是以较低的成本获得高质量的产出，即追求效率目标。因此，对行政决策权力与执行权力建立部际与部内的行政协调机制，防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗，成为决策与执行分离成功的保障。我国在对发达国家决策与执行权力分离的借鉴的基础上，如何构建决策、执行、监督既适度分离又相互协调的行政权力结构与行政运行机制，改革目前集决策、执行、监督三权合一的权力结构弊端，将考验中国政府改革的实践智慧与智识创新能力。
第三，注重大部门体制改革保障机制构建。建立在市场经济、社会自治基础上的西方发达国家的政府组成部门数量普遍少于中国，它们的大部门体制基本上可分为两种类型，一为原生状态，如美国、以色列、爱尔兰、芬兰、荷兰、奥地利、德国、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、西班牙等多数发达国家属于这种情况。二为经过改革调整后才形成的状态，如英国、日本、澳大利亚等。[35]其中，后一组国家对于我国改革而言——其实践理性与建构理性相结合的路径，更具有启发或借鉴意义：设置改革的工作机构、制定改革程序以及对改革立法，是大部门体制改革顺利推进的三大保障机制。如，在英国，撒切尔夫人1979年上台后，便任命雷纳爵士为首相的效率顾问，负责行政改革的调研和推行工作。雷纳及其领导的效率小组随即展开了著名的雷纳评审。其主要内容包括五个步骤：选择评审对象;对现有活动质疑;推动争论或争辩;共识的形成;改革措施实施。1983年伊布斯接替雷纳出任首相的效率顾问，在广泛深入调查研究的基础上，伊布斯领导的评审小组于1988年向首相提交了《改进政府管理：下一步行政方案》的报告。20世纪90年代，梅杰首相发动“公民宪章”运动和发布《竞争求质量》白皮书——这与“下一步行动方案”构成了90年代英国行政改革的整体框架。[36]无论是雷纳评审、《伊布斯报告》，还是梅杰首相推行的下一步行动方案、竞争求质量，都遵循了相应的改革程序，主要包括了调查以凝结问题、实施改革方案，并由权威机关审定或发布，监督机制。日本的做法是：(1)设立临时性的改革协调组织，安排有丰富经验的权威式人物担任主要负责人，总管机构改革的各项协调工作，及时处理改革进程中的矛盾;(2)组织专家分块研究改革的各项问题，如政府机构的设置问题、权力分离制约问题、机构协调问题等，形成集思广益的专业性改革方案;(3)通过立法机构确立改革的相关法律，为改革提供明确的依据。[37]通过法律对行政体制改革的每一阶段的主体组成、职权、工作程序与机制、责任等作出明确规定，实现改革的程序化、法制化。
三、行政职权相对集中实践样本的简要评析
发端于西方国家的行政改革成为席卷世界改革之潮——一个行政改革的新时代来临。[38]镶嵌于世界结构之中，“一个国家在世界经济一体化的格局中究竟能否健康地发展，保持经济的持续增长、人民生活质量的稳步提高，与本国政府的政策导向、机构能力及其表现出来的政府作为是密不可分的。而政府的这种整体作为，又是与政府的改革意识、改革举措息息相关的。”[39]我国的行政改革，既有世界发展格局的挤压，更是中国社会自身发展的要求，为与经济体制改革相适应，在上层建筑领域的改革以行政机构改革为开端。自中共十四大报告中明确提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革”的任务后，机构改革就深深嵌入行政管理体制改革之中并成为其重要一环，而1998年第一次提出了“行政体制改革”的概念，内涵更为丰富，视野更为开阔。这表明我们对机构改革的认识和实践，已经从以往简单地撤并和增减，拓展到行政体制、政府职能、管理机构、人员编制、运行机制相结合的综合配套改革。[40]在这种背景下，中国的行政体制改革，从中央到地方进行了多维度的行政改革实践与制度创新，其中的相对集中行政处罚制度、深圳行政三分制以及已经启动的大部门体制正是行政体制改革链条中的多种尝试。
相对集中行政处罚权目前主要集中在城市管理领域，在一定程度上纠正了行政体制中职权交叉、机构林立、各自为政、重条轻块的现象，整合了相当一部分执法资源，优化了执法体制，实现了部分执法重心的下移，使执法开始适应城市管理综合化、区域化的发展趋势，并且在执法队伍的锻炼和提高，形成执法合力，提高执法效率和效能、减轻执法扰民等方面起到了重要作用，为改革现行行政管理模式，初步积累了一些经验。但是该项制度设计本身也存在不少问题，主要表现为：(1)职能整合与行政处罚权相对集中脱节，由此导致机构林立、执法队伍和人员膨胀的情况并没有太大改观。相对集中行政处罚权主要是“权力的综合而非职能、机构、人员的综合”，只作了处罚领域的权力的简单合并，原职能部门(主管部门)仍然存在，并继续行使相关规范性文件制定、行政审批、行政许可(包括监督检查)、部分案件的处罚以及其他行政执法权力。在此情况下，为开展相对集中行政处罚权，往往需要新设一个行政执法机关，并不断充实执法人员，导致实施相对集中行政处罚权以后，仅仅是缓解了原体制下“多头执法、执法扰民”的矛盾，却增加了机构和人员的编制。(2)上游执法(主要是制定规范性文件、审批和许可，即人们通常所说的“管理”)与下游执法(主要是处罚、检查和强制，即人们通常所说的“执法”)相脱节。法律规范从上游赋予其规范性文件制定权、审批权、许可权，在下游赋予其处罚权、检查权、强制权等一整套权力，是一个完整的流程。而城市管理相对集中行政处罚权是上游不综合、下游综合，反而又产生了新的脱节和矛盾，平添了相对集中行政处罚机关与原行政机关在执法上的交易成本，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。[41](3)相对集中行政处罚权在集中的行政权能上限于处罚权以及相应的检查权和强制权，范围显得比较狭隘，也进而制约了该项改革措施的适用范围和改革效应;(4)按照国务院的规定，实施城市管理相对集中行政处罚权的领域必须具有职能相似、职责交叉、执法重叠的特点;同时还必须是针对面上的、简单易行的、技术含量不高的、易反复的违法行为，往往是一些专业性知识要求低、较为简单的案件。这种“浅层次、辅助性”的执法模式与现代社会行政管理与执法的复杂性之间还存在一定的紧张。正因为存在这些局限，以至于有人认为，相对集中行政处罚权改革是一场成本过高收益甚低的“吃力不讨好”的改革，是一个缺乏人文关怀、违背法治行政基本精神的冒险之举，所以，从我国行政法民主化的发展趋势上看，这一改革尝试应当尽快停止。[42]当然，也有人提出这样一种观点，即改革现有行政体制，实行两权分开，理顺行政管理部门与综合行政执法部门的关系，有必要把行政处罚权从城市管理各领域各部门剥离出来，全权归并到综合执法部门。[43]这两种观点均过于武断，前一观点看不到改革的成效，也遮蔽了任何一项改革的难度，而这——暴露出的弊端和凸显的困难，正是下一步改革——所应当极力革除和加以完善，所应当具有关于改革阻力的清醒认识和推进改革的足够勇气。正如有学者指出：“从法治发展的维度着眼，如果一种制度设计是值得并有一定可行性的，我们就必须为它的建构迈出第一步，哪怕会遭遇种种阻力，甚至阻力过大而使这一步走歪了。毕竟，任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”[44] 对于后一种观点，则看不到行政管理中综合管理与专业管理的分工，违背行政管理规律，采取一种懒人思维和处理对策，对于问题的解决于事无补。
深圳行政三分制改革与目前中央层面大部门体制，在针对所要解决的问题上有共同的对象，即解决因行政职权交叉而导致政府管理中调控与监管不力、决策质量不高、协调困难、执行力不强、管理成本偏高等问题，两者在涉及政府职能整合、行政组织结构与行政权力运行机制上有着惊人的一致，只是二者因与改革时间的差序相同步的政治、经济、社会等领域的改革进程差异，导致两种改革实践可能存在一些差异。在改革时间差序上，深圳行政三分制先于中央层面的大部门体制，其改革成效与改革条件满足之间的关联、改革所遭遇的阻力、政府职能整合的经验、行政权力结构及其运行机制，等等，对于中央大部门体制均是具有样本意义的。如果说，目前的大部门体制只是在中央层面展开的话，深圳行政三分制则是地方层面的改革试点，与中央层面的改革形成照应，二者相得益彰。深圳行政三分制与中央大部门体制，均涉及职能整合、行政组织和行政权力结构优化与行政权力运行机制重构——这样一种改革实践，离不开自上而下的铺成，也离不开自下而上的主动。
同时，深圳行政三分制和大部门体制改革的实质是利益调整，涉及政府职能转变，行政机构重组，人事变动和行政组织结构调整，行政权力分化组合——这将是多主体参与、多利益博弈、多回合沟通与多维度考量的变革过程，故不可能毕其功于一役，必须遵循循序渐进的推进策略，在认真试点的基础上逐步推行。从中央大部门体制来看，也体现了积极稳妥的策略。比如新组建的工业与信息化部、文通部与运输部、人力资源与社会保障部、住房与城乡建设部以及环境保护部等，在这些重点领域率先进行整合，既反映了政府管理目前面临的一些突出问题，也突出了解决民生问题、强化政府的社会管理和公共服务的特点。这样的推行策略无疑为今后建立决策、执行与监督相互制约的行政组织结构和运行机制，进一步深化行政体制改革，奠定了重要的基础。
但是，目前的大部制改革，主要是着眼于中央政府部门横向的权力边界划分的，还有待纵向的中央政府和地方政府之间的权力划分的检验：中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位，但治理的效果最终是体现在地方，如果中央政府和地方政府的权力关系划分不当，无论是大部制，还是小部制，都可能治理无效。也就是说，划清纵向的权力关系对于实行大部制改革来说，和解决横向关系问题同等重要的。然而，似乎目前问题尚未提上议事日程。大部制改革所要解决的问题，主要是解决国家治理结构中横向和纵向的权力关系问题，只有划清中央政府的部与部之间和中央与地方政府之间的两方面权力边界，大部门体制才能建立起来。[45]同时，大部门体制将行政权划分为决策权、执行权和监督权，并不能包涵行政权力以部门行政立法和制定行政规范性文件为载体的运行形式，因而不能解决行政决策权、执行权和监督权之上游的行政权力科学配置与运行，进而还不能从一个较高源头解决部门利益弊端——深圳行政三分制也存在这一问题。
小结
相对集中行政处罚权、深圳三分制、大部门体制三大改革实践，它们面临共同的改革背景和行政生态，改革针对的相似问题，行政权力相对集中的本质属性，职能整合作为关键性问题，行政权力结构重组及其配套的行政组织结构优化与行政权力运行机制的重构，三者具有诸多相似之处，从而展现出内在逻辑结构的一致性：由点到面、由地方到中央、由微观到宏观。可以说，这三大改革实践一个比一个深入，触及行政体制更深层次的弊端，涉及面更广。但是，该各项改革实践针对同样的所要解决的问题所显示的改革制度设计不足，正是我们进行新的机制与制度创新的动力，以摆脱“钱穆制度怪圈”[46]——行政职权相对集中可以克服三者不足而更具有实践形式多样化、从源头解决部门利益与职权交叉等问题，预示着行政体制改革下一步行动。
*中南财经政法大学2006级宪法学与行政法学专业博士研究生。
本文是石佑启教授主持的司法部项目“部门行政职权集中行使及其体制安排与制度创新”(06SFB2019)的部分研究成果;中南财经政法大学研究生教育创新基金资助项目(2008BFX20)部分研究成果。
[1]参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第428页。
[2]关保英教授认为，法律规范中的依法转让，依法定程序转让是有非常严格的内涵，它一般指必须是法律明文规定下的转让，不仅明文规定了转让的范围，而且还规定了转让的程序。国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关或其他职能部门就是典型的依法转让，仅仅是，综合执法中的权力(包括相对集中行政处罚权)转让是在另一种理论基础支配下的转让，或者另一种法律前提下的转让，而不是传统理论中的依法转让。参见关保英著：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2003年版，第6页。
[3]青锋：《关于相对集中行政处罚权的几个问题》，载《城市开发》2001年第10期。
[4]参见应松年、薛刚凌：《论行政权》，载《政法论坛》2001年第4期。
[5]杨书文：《从分散执法到集中处罚——相对集中行政处罚权制度的发展》，载《云南行政学院学报》2006年第6期。
[6]参见郭有浩：《上海市相对集中行政处罚权组建综合行政执法机构研究》，载《法治论丛》2006年第2期。
[7] 尽管该草案最后还是以《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》为名称通过，但“草案说明”中的问题依然存在。参见孙志丹：《关于〈浙江省相对集中行政处罚权条例(草案)〉的说明》，载《浙江人大》2008年第3期。
[8]参见姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第3页。
[9] 彭真：《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，载《人民日报》1984年4月8日。
[10]曾峻：《相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革：以城市管理为例》，载《政治学研究》2003年第4期。
[11]王毅：《相对集中行政处罚权制度发展研究——以城市管理领域为例》，载《法学》2004年第9期。
[12]吴金群：《综合执法:行政执法的体制创新》，载《江淮论坛》2000年第5期。
[13]参见关保英著：前引书，第4—6页。
[14] 青锋：《关于深化行政执法体制改革的几点思考》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[15]戴志刚：《关于城市管理相对集中行政处罚权问题的探讨》，载《城市问题》2002年第3期。
[16]参见李军鹏著：《深化行政管理体制改革若干重要问题解析》，中共党史出版社2008年版，第28页。
[17]参见王和平、傅小随：《“行政权力三分制”改革的机理分析》，载《马克思主义与现实》2004年第3期。
[18]石佑启：《行政三分制：再造政府的有益探索》，载《学习月刊》2004年第4期。
[19] 钟慎斌：《对“行政三分制”理论的再认识》，载《学术交流》2003年第12期。
[20] 参见谢孝国、何树彬：《深圳“行政三分制”不了了之 方案涉及敏感问题》，载《羊城晚报》2003年11月6日。
[21] 参见秦鸿雁：《专家称深圳行政三分时机已经成熟》，载《南方都市报》2008年03月11日。
[22]参见王和平、傅小随：《“行政权力三分制”改革的机理分析》，载《马克思主义与现实》2004年第3期。
[23]参见〔英〕F·A·哈耶克著：《致命的自负》，冯克利等译，中国社会科学出版社2000年版，译者的话，第5页。
[24] 参见秦鸿雁：《专家称深圳行政三分时机已经成熟》，载《南方都市报》2008年03月11日。
[25]参见张创新、崔雪峰：《大部制改革与小政府模式辨析》，载《中国行政管理》2008年第5期。
[26]参见汪玉凯：《“大部制”改革的几大挑战》，载《领导文萃》2008年第9期。
[27]参见《人民日报》，2008年3月16日，第5版。
[28]1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出：“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”
[29]徐峰：《大部制改革难点是特殊利益集团》，载《广州日报》2008年3月3日。
[30]蔡恩泽：《大部制有四难》，载《廉政瞭望》2008年第2期。
[31]参见朱向东、朱峻：《日本的大部制改革》，载《党政论坛》2008年第3期。
[32]参见李军鹏著：前引书，第167页。
[33]周志忍：《大部制溯源: 英国改革历程的观察与思考》，载《行政论坛》2008年第2期。
[34]参见陈捷：《西方国家行政机构改革的趋势及其启示》，载《福州党校学报》2003年第3期。
[35] 参见宋世明：《发达国家政府大部门体制评析》，载《《国际资料信息》2008年第3期。
[36] 参见周志忍著：《当代国外行政改革比较研究》，国家中学院出版社1999年版，第90—134页。
[37] 日本在1998年国会通过《中央省厅等改革基本法》，成立“中央省厅改革推进本部”，1999年国会通过《中央省厅等改革关联法》(共17条)，从2001年1月6日开始启动，它将原先的“1府21省厅”精简为“1府12省厅”。具体情况，参见吴寄南主编：《新世纪日本的行政改革》，时事出版社2003年版，第35—44页。
[38]Caiden G·E，Administrative Reform Comes of Age，N Y，Walter de Gruyter，1992，p.1.
[39]汪玉凯主编：《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第7页。
[40] 参见张志坚：《中国机构改革的历史、现状与未来》，载《政治学研究》1998年第3期。
[41]参见赵德关：《城市管理综合执法的现状及展望》，载《上海城市管理职业技术学院学报》2005年第3期。
[42]参见章志远：《相对集中行政处罚权改革之评述》，载《中共长春市委党校学报》2006年第1期。
[43]参见孟庆英：《城管行政综合执法制度的若干思考》，载《理论探索》2006年第2期。
[44]沈岿：《法治和良知自由：行政行为无效理论及其实践之探讨》，载《中外法学》2001年第4期。
[45]参见蔡永飞：《国际经验借鉴：大部制大在哪》，载《人民论坛》2008年第7期。
[46]中国著名的历史学家钱穆认为，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它。于是有些变成了病上加病，越来越繁密的制度积累往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。这就是的“钱穆制度怪圈”。参见钱穆著：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第157页。