佛山张槎针织厂招聘:当前使用现代通用法定文种存在的主要问题

当前使用现代通用法定文种存在的主要问题

 ●李昌远

      当前，按照中央《条例》和国务院《办法》来检查，使用法定文种还存在着不少问题，应予以重视和研究。这里只提出如下几点：(一)请示与报告不分，彼此混用。在国家最高行政机关制定的公文法规中，1956年前只有“报告”这个文种，没有“请示”文种，凡“对上级陈述或请示事项用报告。”③实践证明，请示与报告不分，用报告代替请示，给公文处理带来诸多不便，容易误时误事。因此，1956年，在国家机关制定的公文处理办法中，增加了“请示”这个文种，并强调“报告与请示必须分开使用”，“报告中不能写请示事项”。e1993年国办《处理办法》和1996年中办《处理条例》为了更加明确地将“请示”与“报告”分开，把“请示”与“报告”由原来的一类两种分列为两类两种，并明确规定了它们的不同适用范围。但是，目前在有的公文写作书籍和一些单位的行文中，仍然存在着将“请示”与“报告”混淆的问题，或者把请示写成报告，或者在报告夹带请示事项，甚至将“请示报告”合为一个文体。一本公文写作书介绍“请示”这一文种时说：“请示，亦称‘请示报告M。⑤这些是明显的请示与报告不分。还一种不分的表现是用所谓“呈转性请示”代替“呈转性报告”。    根据中办《条例》的规定，从行文的直接目的来划分，可将“报告”分成两类：一是“呈报性报告”，即只向上级机关汇报工作、反映情况、答复询问以至提出建议，但不要求将“报告”批转；二是“呈转性报告”，即不仅将某项工作的情况和建议告知上级机关，而且要求将此“报告”批转有关地方和单位执行。因为“呈转性报告”提出的建议，已超出了发文机关的职权范围，只有依靠上级机关才能使其建议付诸实施。所以，“呈转性报告”，一般在报告末尾采取规范化的用语：“以上报告如无不妥，请批转有关地方和单位执行。”上级认为确有必要批转这类报告时，采取批示性“通知”的行文方式，如2000年3月10日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发(中国计划生育协会关于工作进展情况和今后工作意见的报告>的通知》。但是，有的公文写作书籍的作者，不讲报告有“呈报性”与“呈转性”之分，却将“请示”分成“请求批准的请示”与“请求批转的请示”这样两类。@也就是说，用“请求批转的请示”代替“呈转性报告”，这实际上是“请示”与“报告”不分的一种表现形式。国务院《办法》和中办《条例》都明确规定：“请示适用于向上级机关请示指示、批准。”这里，并无请求“批转”之说，当然也就不存在“请求批转的请示”。“请示”与“报告”的根本区别在于行文的目的和结果不同：“请示”必须要求上级对请示的问题给予直接答复，而“报告”是下情上达，不要求直接答复。“批复”这个下行文种，就是为答复上级机关的“请示”而设置的。在通常情况下，下级有“请示”，上级必有直接“批复”(而非“批转”)，批复后下级必须照此执行。    (--)公告与通告不分，滥用公告。早在1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》就规定：“‘公告，适用于向国内外宣布重要事项或法定事项”；“通告’适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。2000年国务院发布的《办法》继续维持了上述规定，只是将通告中的“在一定范围内公布”改为“公布社会各有关方面”，其含义一致，但后者用词更明确。然而，以上规定并未得到认真的贯彻执行。一本在1995年12月出版的公文写作教科书写道：“公告，是党和国家政府向国内外宣布重大事件，或者是机关、团体、单位公开宣布有关规定，或公务事项需要告知社会及群众时使用的公文文种。”⑦这一说法，同国务院的规定相悖，把“公告”与“通告”两个文种的职能混为一谈了，只能对读者起误导作用。    从公文的实际写作看，当前以“公告”代替“通告”或者“启事”、“简章”等非法定文种的现象到处可见，在报刊上、社会上“公告”满天飞，什么“招聘公告”、“招生公告”、“选干公告”、“迁址公告”、“施工公告”、“开业公告”、“拍卖公告”、“展销公告”、“商标公告”、“机构更名公告”、“办公暂停公告”等等，不一而足。用国务院《办法》衡量，上述种种大多由基层单位公布的具体事项，用“通告”即可，舍此而用“公告”，实际上是一种超越职权的行为。“公告”与‘‘通告”在使用上的主要区别：一是从行文主体看，“公告”一般是国家高级行政机关、权力机关使用，基层单位无权制发“公告”，而“通告”除党政机关使用外，人民团体、企事业单位也可以用；二是从公布的内容看，“公告”宣布事项的重要性大于“通告”，如外国元首访华、国家领导人出访、重要高新技术试验成功、重大庆典礼仪活动和重要法律、法规公布实施等用“公告”，而“通告”主要是发布应当遵守或周知的较为具体的事项；三是从受文对象看，“公告”面向国内外公众，范围极广，而“通告”只是面向社会各有关方面的公众，范围较窄。如果能从这三方面去把握，就能解决好“公告”的滥用问题。    (三)函的错用及其同别的文种混用。解放以后，1950年12月中央人民政府政务院秘书厅颁布的《公文处理办法(草案)》，规定“函”为公文文种，其使用范围很宽泛，凡“上行、平行、下行或政府对人民、人民对政府等均可用函。1951年9月中央人民政府政务院发布的《公文处理暂行办法》将“函”改为“公函”、“便函”，并规定“公函”只用于平行文。1956年10月国务院秘书厅《关于对公文名称和体式问题的几点意见(稿)》又恢复“函”，并指出“便函不作为正式的公文名称”；同时，将“函”继续确定为平行文：“函是平行机关或不相隶属的机关之间洽商工作使用的一种文书。”⑨之后，“函”仍然作为平行文，其具体适用范围也日趋定型。但是，这一规定还没有得到完全落实。长期作为自学考试大专秘书专业教材的《文书学》就是典型的一例。该书在讲到“函”这一文种时仍采取1956年前的说法，写道：“按其内容又分为公函和便函。”同时，还列举了1982年上海××车辆厂关于堵住“开后门”不正之风的“公函”，作为“示范”。@须知，现行的通用法定文种，早巳取消了“公函”这一名称，至今仍以“公函”代替“函”，实际上是在异化文种。现在，在公务活动中还有非法定的信函类通用文种，如介绍信、邀请信、贺信、慰问信、证明信、感谢信等，这些文种类似过去讲的“便函”。而“便函”与“函”的区分不在内容上，而在行文的多向性和格式上。“便函”可用于平行、上行和下行文，格式自由灵活，而“函”只用于平行文，其格式结构同其他通用法定文种一样，应由标题、主送机关、正文、发文机关署名(盖章)和发文日期组成，而且一般都是使用固定的文件版头。所以，以“公函”代替“函”是不妥的。此其一。 二，不应将“函”用于上下级机关之间“询问和答复”问题。国务院《办法》明确规定：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题”。这个规定很清楚，只在不相隶属机关之间“询问和答复”时用函，上下级机关之间不能用。但有的公文写作书籍主张“任何法定组织的任何级别的机关都可以成为公函的作者”，“函可以上行，可以下行”，特别是在上级机关“询问和答复”问题可用函。比如，一部说明以国务院《办法》“为依据重新编写的”《行政公文写作》，主张，“询问和答复”问题，不相隶属的机关之间使用函，上下级机关之间也可用函。该书举了两个例文：一个例文是： 1984年3月13日国家教育部电化教育局《关于调查电教教材编制情况及今后设想的函》，其受文单位是“有关高等院校、省市自治区电教馆”；另一个例文是1980年7月7日国务院办公厅《关于悬挂国徽等问题给湖北省人民政府办公厅的复函》，其受文单位是“湖北省人民政府”。钞这两个例文的发文单位与受文单位均不应视为上下级机关的关系，而是不相隶属的机关之间的关系，用它们来证明函可用于上下级机关“询问和答复”问题，显然犯了“推不出”的逻辑错误。按国务院《办法》规定，下级向上级“询问”不清楚的事项，应用“请示”，上级“答复”时用“批复”。    其三，不应用“请示”代替“求批函”。中办《条例》和国务院《办法》都规定：“‘请示’用于向上级机关请求指示、批准”；“函”除了用于不相属机关之间“商洽工作，询问和答复问题”外，还具有“向无隶属关系的有关主管部门请求批准”的功能。这就是说，“请示”与“求批函”都具有“请求批准”的共同使用范围，但前者用于上下级机关之间，属上行文；后者用于不相隶属的机关之间，属平行文。现在有些单位请求不相隶属的机关批准某一事项，如请求财政部门拨款，请求人事部门调配人员等，本应用“求批函”行文，但却采取了“请示”这一文种；有的虽然知道不应用“请示”，但为了抬高对方，便于办事，也就委曲求全了。    其四，不能用“复函”取代“批复”。“批复”是为了答复下级机关的请示而专门设立的下行文种。而“复函”只是“函”的一种，用于不相隶属的机关之间答复询问或审批事项。就是说，从“函”的行文主体的主动与被动关系，可分为致函与复函。它们是“函”的类别划分，不能成为独立的法定文种。但是，现在有的公文写作书籍，不仅自造了“复函”这个独立文种，而且还将其代替“批复”使用。有本公文书籍举了这样一个“范例”，即1981年7月7日《国家档案局关于提案的整理和划分保管期限问题的复函》。@这是国家档案局为答复贵州省档案局《关于省人代会、政协委员会所提提案立卷归档、划分保管期限的请示》，而对贵州省档案局的行文。国家档案局同贵州档案局之间属业务指导的上下级关系，贵州档案局有“请示”，国家档案局应用“批复”答复，而不应自造“复函”代之。该书举出此错例来证明“复函”可代替“批复”，起了误导作用。此外，“通知”使用中的泛化现象，指示性“通知”与“决定”、“指示”不分和告知性“通知”与“通告”不分的问题；批转、转发、印发这三种批示性“通知”互相混用的问题；“意见”使用扩大化的倾向，以“意见”代替“决定”或“指示”的问题；以“呈转性意见”代替“呈转性报告”的问题；以自造“答复”文种代替“批复”的问题；基层单位在管理活动乱用“条例”的问题；等等，也都是当前值得注意研究和解决的问题。

（作者系中共河北省委原副秘书长，著名公文学研究专家）