剑三长安阳宝哥:杜强强：论国家主席对总理提名权的性质

杜强强：论国家主席对总理提名权的性质

——以我国宪法文本为中心

　　按照我国宪法第62条第（五）项的规定，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选”。这就是说，国家主席享有总理人选的提名权。那么，国家主席的提名权是一种什么样的权力？它是一种“虚权”，还是一种实实在在的、体现国家主席与国务院之间相互关系的权力？本文拟就这个问题予以探讨。

　　我国宪法学一般认为，“现在的国家主席不参与、不干预国务院的工作，而且主席本身行使的职权比较虚，……，所以主席不负行政责任”。[1]实际上这也是1982年修宪者之于国家主席法律地位的基本观念。胡乔木先生在宪法修改委员会会议上曾经这样说过：“主席不决定实质性问题，因此主席不负任何的政治责任”。[2]但本文想郑重指出，虽然我国国家主席的职权大都比较“虚”，但主席根据宪法第62条第（五）行使的提名权却是一项实实在在的职权，国家主席在很大的程度上参与着国务院的运行。说国家主席提名权是一种“虚权”，说“国家主席彻底摆脱了行政事务”，[3]既不符合我国宪法文本的规定，也不合乎我国的宪法实践。这是本文的中心命题。

　　一、我国宪法文本关于中央国家机关领导人任职的不同规定

　　关于中央国家机关领导人的任职，宪法视不同的机关而有不同的规定，这些不同的规定或许反映了制宪者或修宪者对国家机关不同性质的认识。检视我国宪法文本的规定，可以发现宪法先后使用了“选举”、“决定”、“提名”、“提请”、“任免”等等不同的概念，并将其适用于不同的国家机关。试分述之。

　　1、选举

　　对于国家主席、副主席、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的任职，宪法使用的是“选举”这个概念，即：全国人民代表大会“选举中华人民共和国主席、副主席”、“ 选举中央军事委员会主席”、“ 选举最高人民法院院长”、“ 选举最高人民检察院检察长”。按照《全国人民代表大会组织法》第13条的规定，上述人选由全国人大主席团提名，全国人大选举。

　　2、提名和决定

　　对于国务院组成人员的人选、中央军事委员会其他组成人员的人选，宪法使用的是“提名”和“决定”这两个概念，即：全国人大“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”。[4]

　　3、提请和任免

　　对于最高人民法院和最高人民检察院其他人员的任职，宪法使用的是“提请”和“任免”这两个概念，即全国人大常委会“根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长”。

　　二、国务院总理、中央军委主席对相关人员的提名

　　可以看出，宪法对于不同国家机关领导人的任职，使用了不同的概念。这些概念的不同，实际上隐含着制宪者对上述国家机关之性质的不同观念。由于本文的重点在于阐述国家主席的“提名权”，因此，下面将以“提名”为参照点，比较其与其他方式的不同。

　　第一，“选举”与“提名”和“决定”的不同

　　对于国家主席、副主席、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的任职，宪法使用的是“选举”这个概念。“选举”隐含有挑选的意思。宪法之所以使用这个概念，或许是因为上述人选都由全国人大主席团提名，而主席团的提名很有可能是复数，即一次提名两个以上的人选。例如《全国人民代表大会组织法》第13条规定：中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。需要特别注意的是，主席团是一个集体，而集体的提名有可能发生复数的情形，因为理论上无法避免两个人选都获得过主席团半数的同意而获得提名。另外，既然主席团提名后还需要“各代表团酝酿协商”，然后方能确定“正式候选人名单”，这就说明主席团的提名很有可能就是复数，而“正式候选人名单”亦不能排除复数的可能。

　　而“提名”和“决定”则与“选举”有所不同。“决定”的前提是国家主席、中央军委主席、总理个人的提名，这显然不同于主席团集体的提名。从1983年六届人大一次会议到2003年10届人大一次会议这20年间，全国人大的一个惯例是，对于需要“选举”的人选，使用的是“选举票”，而且全国人大代表“可以表示同意或者不同意，可以另选他人，也可以弃权”；而对于需要“决定”的人选却使用的是“表决票”，代表们“可以表示同意或者不同意，也可以弃权，但不能另提人选”。[5]这或许也能够说明其间的某种差异。

　　第二，“提名”与“提请”的差异

　　对于最高法院、最高检察院其他的人选，宪法第67条使用的是“提请”和“任免”，这也不同于宪法第62条使用的“提名”和“决定”。宪法对它们使用不同的概念并非没有理由。按照宪法第86条的规定，国务院实行总理负责制；宪法第93条规定，中央军事委员会实行主席负责制。但宪法根本没有规定最高人民法院实行院长负责制，也没有规定最高人民检察院实行院长负责制。也就是说，国务院、中央军委与最高法院、最高检察院的领导体制不同：对于国务院而言，总理在很大程度上控制着国务院，而中央军委“在集中的程度和个人负责的程度上要更高些”。[6]而法检情况又是如何呢？《人民法院组织法》第13条规定：各级人民法院审判委员会会议由院长主持。需要注意的是，法律并没有规定院长有权否定审判委员会通过的决定。《人民检察院组织法》第3条规定：检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。与法院的情况相比，检察院的领导体制在集中的程度上高于法院，但检察长依然不能否决检察委员会通过的决议，而只能“报请本级人民代表大会常务委员会决定”。

　　诚然，按照宪法第67条第（十一）、（十二）项的规定，最高法院院长、最高检察院检察长拥有提请全国人大常委会免除相关人员的权力，而宪法第62条只是规定总理和中央军委主席享有提名权，而没有提出免职的权力，但实际上这一权力实为总理和中央军委主席所拥有。首先，根据宪法第67条第（九）、（十）项的规定，总理和中央军委主席在全国人大闭会期间，可以新提名部长、委员会主任、审计长、秘书长以及军委组成人员的人选，由全国人大常委会决定。这实际上意味着对原有部长、委员会主任、审计长、秘书长以及军委组成人员的免职。其次，《国务院组织法》第8条规定：国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。部委的新设、撤销与合并，本身就意味着部长、委员会主任的免职。例如1998年全国人大批准的《国务院机构改革方案》撤销了15个部委，这当然意味着对上述15个部长、主任的免职。

　　三、国家主席对总理的提名

　　上述分析表明，“提名”和“决定”不同于“选举”，也不同于“提请”和“任免”。但这只是就国务院总理和中央军事委员会主席对相关人员的“提名”而言，国家主席的“提名”是否又与它们存在不同呢？应当说，国家主席对国务院总理的提名，与总理对国务院其他组成人员以及中央军委主席对中央军委其他组成人员的提名，既存在相同的地方，又有很大的区别。无论是相同点还是区别之处，都体现了国家主席与国务院之间的宪法关系。

　　首先，从规范方式看，宪法关于国家主席职权的规定，分列于三个条文之中，即第62条第（五）项规定的总理提名权、第81条规定外交权和第80条规定的其他职权。这三个条文的规范结构是不尽相同的：国家主席对宪法第80条规定职权的行使，其前提条件就是“根据全国人民代表大会和决定和全国人民代表大会常务委员会的决定”，换言之，国家主席决不可以单独行使宪法第80条规定的职权。宪法第81条规定的国家主席职权又分为两部分，对于“派遣和召回驻外全权代表、批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”之职权的行使，国家主席必须“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”，但对于“接受外国使节”之职权的行使，国家主席并不需要“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”，而是单独可以行使。[7]而对于宪法第62条第（五）项规定的总理提名权，宪法并没有规定任何限制。因此，国家主席的总理提名权是一种独立的权力，并不需要结合全国人大常委会方可行使。

　　实际上，在1982年宪法的修改过程中，日本专家川越敏孝先生就对国家主席总理提名权的规范方式提出了意见，他认为宪法规定了国家主席的总理提名权，但宪法为什么不把它规定在第80、81条里？[8]但这个质疑并没有为宪法修改委员会所接受。这或者也在某种程度上反证了修宪者对于总理提名权之独特性的认识。

　　其次，从宪法解释的技巧上看，无论是国家主席之于国务院总理，还是国务院总理之于国务院组成人员、中央军委主席之于中央军委组成人员，宪法都使用了同样的字词，即“提名”。这一事实决不是无意义的。同样的概念，至少意味着制宪者对它们之间共性的认识，否则制宪者完全可以使用其他不同的语词，就像制宪者对法检使用“提请”这个概念一样。宪法解释的一个原则是，“对宪法中不同部分的同一文字或者属于作同一解释，除非制宪者的意图明显与之相悖”。[9]因此，国家主席的提名，至少隐含着国家主席和国务院之间的某种法律关系，这种关系在相当程度上类似于国务院总理与国务院组成人员、军委主席与军委组成人员的关系。

　　当然，国家主席与国务院之间不存在领导被领导关系，因为按照宪法第92条的规定，国务院并不对国家主席负责，而是对全国人大及其常委会负责；国家主席也无权解除总理的职务，但这并不表示国家主席不能参与国务院的工作。1982年宪法草案曾经规定国家主席“不得干涉政府工作，不承担行政责任”，宪法修改委员会委员荣毅仁就提出，宪法草案规定国家主席拥有总理的提名权，这与主席“不承担行政责任”也有矛盾。[10]正式通过的宪法因此删除了这一规定。

　　再次，从宪法第62条的文本看，对于各中央国家机关，规定由国家主席提名的，只有国务院一家。按照宪法的规定，国务院是“最高国家行政机关”，中央军事委员会是全国武装力量的领导机关，最高人民法院是“最高审判机关”，最高人民检察院是“最高检察机关”，那为什么宪法仅仅规定最高国家行政机关的领导人由主席提名，而没有规定全国武装力量的领导机关、最高国家审判机关、最高检察机关的领导人由主席提名呢？许崇德教授曾经精当地指出：国务院总理的人选由中华人民共和国主席提名，……，由于主席象征着国家，所以这个提名和任命的程序意味着总理受命于国家。[11]实际上“受命于国家”这句话也完全适用于中央军事委员会、最高法院和最高检察院，但宪法为什么却只规定国家主席提名国务院总理？在我看来，这应当意味着国家主席与国务院之间的密切关联。或许我们可以说，国家主席实际参与着最高国家行政机关的运行，否则就无法解释宪法的上述规定。

　　最后，从我国的实践看，国务院总理的任命形式也说明了国家主席之于国务院的密切关联。我国一届人大、二届人大、三届人大任命周恩来为国务院总理，都是采取“主席令”的形式。[12]不过，自1982年宪法通过以来，六届、七届、八届人大一次会议对国务院总理的任命，却都是采取主席团公告的方式。[13]不过，主席团公告的方式，应当只适用于全国人大选举产生的人员，而总理的人选经全国人大投票决定后，还存在一个国家主席任命的程序。因为宪法第80条明文规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定……，任免国务院总理……”。由全国人大主席团公告总理的任命，等于说是忽略了主席任命的程序，这显然是不妥当的。从第九届全国人大开始，我国对国务院总理的任命又采取了主席令的形式。[14]这是对正确原则和实践的回归。

　　四、结论

　　综上所述，主席根据宪法第62条第（五）项行使的总理提名权是一项实实在在的职权。这种提名权体现了国家主席与国务院之间的密切关系，而这种关系首先体现在我国宪法文本之上，同时发生在我国的宪法实践过程之中。这种关系归结到一点就是，国家主席在很大的程度上参与着国务院的运行。

　　注释：

　　[1] 参见许崇德主编：《中国宪法》（修订版），中国人民大学出版社1996年版，第217页。

　　[2] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第826页。

　　[3] 这是全国人大常委会办公厅研究室政治室副主任汪铁民的观点，参见许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第232页。

　　[4] 宪法第62条第（二）（三）项。宪法第67条也有相同的规定，即全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”。

　　[5] 1983年6月7日《中华人民共和国第六届全国人民代表大会第一次会议选举、表决和通过议案办法》第6条；1988年4月2日《第七届全国人民代表大会第一次会议选举办法》第9条；1993年3月20日《第八届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命办法》第9条；1998年3月10日《第九届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命办法》第9条；2003年3月10日《第十届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》第10条。

　　[6] 参见许崇德主编：《中国宪法》（修订版），中国人民大学出版社1996年版，第235页。

　　[7] 宪法第81条已经被宪法第28修正案所修改，该修正案规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”这依然是两种不同的规范方式。

　　[8] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第746页。

　　[9] 参见[美]詹姆斯·安修：《美国宪法判例与解释》，黎建飞译，中国政法大学出版社1999年版，第21页。

　　[10] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第652页。

　　[11] 参见许崇德主编：《中国宪法》（修订版），中国人民大学出版社1996年版，第226页。

　　[12] 例如二届全国人大期间的第1号主席令的全文是：根据中华人民共和国第二届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命周恩来为国务院总理。中华人民共和国主席  刘少奇  1959年4月27日。

　　[13] 例如中华人民共和国全国人民代表大会公告(六届一次第3号)全文如下：第六届全国人民代表大会第一次会议于1983年6月18日根据中华人民共和国主席的提名，决定赵紫阳为中华人民共和国国务院总理。现予公告。中华人民共和国第六届全国人民代表大会第一次会议主席团 1983年6月18日于北京

　　[14] 例如九届全国人大期间的第1号主席令全文如下：根据中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命朱镕基为中华人民共和国国务院总理。中华人民共和国主席  江泽民  1998年3月17日。

　　作者简介：杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院副教授。原载《中国宪法年刊2010》，许崇德、韩大元主编，法律出版社2011年版，第45-50页。