桑叶粉的功效与作用:陈志武:美国往事----- 穷政府加公债催生民主法治
美国往事
陈志武
耶鲁大学管理学院金融经济学教授
两年半前,我在《治国的金融之道》一文谈到这样一个事实:
“如果把公元1600年时的国家分成两组,一组是国库深藏万宝的国家,像明朝中国藏银1250万两、印度国库藏金6200万块、土耳其帝国藏金1600万块、日本朝廷存金1030万块;另一组负债累累,像西班牙、英国、法国、荷兰、意大利城邦。那么,从400年前到19、20世纪,哪组国家发展得更好呢?当年国库藏金万贯的,除日本于19世纪后期通过明治维新改变其命运外,到今天还都是发展中国家,而当时负债累累的国家
几个世纪前的场景今天再次重现,中国以及其他发展中国家外汇储备数万亿美元,而发达国家则负债累累。在当前金融危机之下,国库富有的发展中国家当然兴高采烈,可是,这次的最终结局会如何?莫非未来还要重演过去数世纪的历史?
在这种时刻,重新回味那篇文章以及其中的故事和逻辑,意义具体又特殊。为什么当年负债累累的国家后来良性发展,根植出民主、自由与繁荣,而政府富有的国家后来却停滞不前、甚至走向衰败?为什么不管是过去还是今天,一国的民主法治似乎跟其政府负债水平高度相关?借钱花的国家反而比最大化存钱的国家,更能催生出某种制度?“政府总是缺钱”是否成了民主宪政制度的催化剂?“国富”是否反而给掌权者以压制民权、践踏法治的底气呢?
人间之事,有时就是这么不可思议,表面看,国家借钱花好象不好,但是,从更深层思考,或许,不需要借钱花的政府反倒容易腐败专制,毫无顾及地侵犯民间权利,抑制个人创造力,不思进取,就像富家子弟更容易横行霸道、不思奋发一样。只有当独裁王权或者集权政府的开支总是不够或者刚好够,需要经常借债、与民间讨价还价征税的时候,权力才可能愿意接受约束,权力制衡制度才有机会成为现实,民间的创造空间才能被解放。
民间富有是自由、民主、法治的基础。但政府太富有,会挑战民间的空间,挑战民主宪政与法治。
这话怎么说呢?
对美国历史,我们一般熟悉其政治史,知道北美13个殖民地于1776年7月4日宣布从英国独立,1787年的宪法大会通过《美国宪法》,等等,但未必了解美国政府历来是多么穷,未必熟悉金融借贷对美国历史的支柱作用。
从1607年开始,英国人陆续冒险到北美,先后由独立的股份有限公司建立十三个殖民地,包括今天的弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州、马萨诸塞州等。直到18世纪中期之前,英国对这些殖民地除了花钱提供安全保障外,基本是放任不管,也不怎么征税。比如,1754至1760年间,英国皇家军队跟法国连续作战,以保护这些北美殖民地。到1763年,法国在北美、欧洲大陆两个战场上向英国认输,同意把加拿大割让给英国。
乔治三世于1760年登基英国国王,当时他22岁。由于英国在北美、欧洲大陆连续跟法国作战达9年之久,到1763年战争结束时,英国政府面对严重的财政危机。
这时,年轻的国王想,北美十三个殖民地享受英国保护一个半世纪,但没有给祖国任何财务支持,该是他们报效祖国的时候了,至少应该交税供养常年驻扎北美的军队。在乔治三世的授意下,英国议会于1764年通过《食糖法》和《货币法》,前者要求十三个殖民地向英国交各类消费品进口关税(包括食糖、纺织品、咖啡和酒),后者禁止殖民地自己发行任何纸币,只能使用英国货币。1765年,议会通过《印花税法》,要求北美殖民地为各类书刊等出版物向英国交税;1767年,通过
乔治三世的一系列立法和试图收紧控制北美的政策,引发了殖民地居民的反抗,殖民地人在英国没有代表权、投票权,但却要向英国交税?!一些革命组织团体抵制英货、挑战英国军队
1773
接下来,英国议会在1774年通过四项新法,统称为“不可容忍法案”,命令皇家海军封锁波士顿海港,要求波士顿政府全额赔偿所倾茶叶,禁止马萨诸塞各地的群体集会,宣布英军可以随意住进殖民地老百姓家里,等等。对马萨诸塞的居民来说,这些法案当然是火上加油,激怒北美殖民地老百姓。随即,第一届大陆会议(Continental Congress,独立运动、独立战争期间的决策机构)成立,呼吁殖民地百姓武装组织起来,共同与英国作战。
为整治叛乱,英军到处查探民兵练习地和武器库。由于听说波士顿远郊的列克星敦镇是革命者基地并藏有大量武器,1775年4月19日,英军派出千余士兵赶往列克星敦镇,结果与殖民地民兵组织发生冲突,打出美国独立战争的第一抢。随后,其他殖民地的自发武装团体闻讯也迅速赶来支援。双方增兵两个月后,6月19日展开一场大战,使英方伤亡一千多士兵、殖民地一方死亡五百余名。
独立战争就这样打开了。1775年6月,第二届大陆会议选举华盛顿作大陆军总司令,正式与英军作战。为了避免战争对波士顿伤害太大,1776年3月17日,华盛顿迫使英军将战场往南转移到今天的纽约市周围。
1776
实际上,宣布独立不久的美国,最大的挑战并不在同英军作战的战场上,而在经费的来源上。起初,第一届大陆会议考虑过在各州征税,但是,怎么能在当时美国的十三州征税呢?美国独立的起因就是由于英国对他们征税失控,这一背景决定了美国独立战争以及之后政府的开支不能靠大规模加税来弥补,试想:如果新成立的政府也要大量征税,那为什么还要独立?
当时,十三个州的
但是,那时期美国不仅没有联邦政府,更没有收税机构或中央银行,“大陆币”、战争债难以有市场。在1776至1788年间,大陆会议政府不断出现经费困难,几次让独立运动倾于破产,差点使北美重回英国怀抱!
具体来说,独立战争开支主要依靠以下来源,第一是由政府发行“大陆币”,在1775至1780年间共印了37次“大陆币”;第二,由大陆会议政府发行债券,尽管谁都不知道那些债务将来靠什么偿还;第三,十三州的份子贡献,由各州自己发行战争债提供;第四,从法国借来的贷款;再就是给士兵、供货商写欠条。
1775
可是,仅发行“大陆币”还不行,由于当时的军火是从欧洲买进,欧洲不太认“大陆币”,所以,独立运动必须有国际认可的通货才能买军火。为此,他们必须发债券融资。一般的做法是,债券发行时以黄金、白银、英镑等国际通货购买,而后政府用“大陆币”或者“大陆币”票据支付利息、偿还本金。
1776
只是到1780年下半年,政府债已经没人买了;各州也弹尽粮绝,不愿再发债奉献了;大多数士兵的服役期到年底就结束,不愿继续接收欠条作军饷。在战场上,华盛顿的军队到那时,几乎看不到胜利的希望。眼看着大陆军要失败,几乎没人再愿意接受“大陆币”,多印钞票已经不再是有出路。
独立运动快要告终之际,华盛顿派助理前往法国,成功说服法国国王再借250万法国金币给美国。贷款没到之前,这一消息让后来成为美国第一任财政部长的亚历山大·汉密尔顿先将其做抵押,通过贷款立即得到救命钱,让大陆军维系到1781年9月。最终,在法国海军的支持下,大陆军于1781年9月在
由于美国独立运动的特殊背景,整个战争不能靠征税支持,各州政府又很穷,所以只能靠借债。在连大陆会议政府、十三个州政府自己都不知道未来靠什么收入来还债的情况下,独立运动居然能从1775至1780年的六年时间里连续发债,这当然是奇迹。如果没有美国本土私人投资者、法国与西班牙国王、荷兰投资者的债务支持,今天我们熟悉的美国可能根本就不会有,金融就是这样影响历史的。
1783
如果说今天的全球金融危机是因美国联邦政府、地方政府、企业、家庭写“借条”太多,因此债务泛滥而产生的,那么,1788年时,美国货币、贷款、债券种类并不比今天少太多,仅各类战争债、州政府债、社区债所用到的支付货币就五花八门,有以“老大陆币”、以“新大陆币”、以墨西哥银元、以西班牙银元、以英镑为支付货币的,有的债券干脆就没注明以什么货币支付。整个金融市场一片混乱,许多债券的价格不到其面值的10%,基本无人问津,商品市场也难有秩序。这种乱局严重影响人们对美国前景的信心,挑战新合众国的命运。
怎么处理这些公债,让新合众国站起来呢?早在1781年,独立运动的第一位行政长官——财务总长(Superintendent of Finance)罗伯特.莫里斯(Robert Morris)就做过努力,特别是在那年9月大陆军打赢
关于如何处理战争债问题,当时的大陆会议议员中有两派。一派以保守的农场主为主,他们认为,应该把这些战争债通过多印纸币一次还清,也就是,用通货膨胀的办法推掉战争时期欠下的公债,变相让老百姓、外国投资者一次分摊这些债务负担。当然,这样做的风险是,老百姓和债券持有者会暴动,独立运动的命运会终结。
但是,莫里斯代表的一派不想这样,他认为,这么多的债不可能、也不应该一次付完,而是通过政府持续征税、按季度付利息,将这些债券和票据长期延续下去。这样做的效果是,让这些债权所代表的是获取未来定期的固定收入流的权利,让它们成为金融投资资产,也就是让债权成为流动起来的资本[2]。
莫里斯估算了一下,如果不一次还清战争债,大约每年需要付利息200万美元,按当时的国民收入计算,这是一笔大钱。1782年7月29日,他向大陆会议提交一份议案,建议为了支付这200万美元的年息,在各州推出四种税:进口税、土地税、人头税、饮酒税,各贡献50万美元。可是,由于农场主派的反对,加上独立战争结束后政府再发债的必要性暂时消失,更何况没有人愿意多加税,莫里斯的议案在大陆会议中拖了一年多也没通过。1784年11月,莫里斯辞职从商[3]。
莫里斯1783年的议案未能通过后,债务负担一直困扰着美国。1788年各州签署《美国宪法》,正式成立美利坚合众国,国会选举华盛顿为第一任总统。随即,华盛顿任命亚历山大.汉密尔顿为美国第一任财政部长,他的首要任务是对付巨额公债。这种“穷政府”或说“已破产政府”局面,使得华盛顿和汉密尔顿不可能表现出“权力傲慢”,而是必须讨好老百姓、尊重民众权利、赢得金融市场的信任。
1790
今天来看,汉密尔顿的债务重组举措,好像只是一种简单的债务证券化运作,但是,他的天才创新在于,这三只债券埋下了纽约证券交易所、也就是“华尔街”的种子,因为这些债券从1790年10月上市交易后,加上次年由汉密尔顿推出的“美国银行”(Bank of the United States)股票,立即将市场的关注聚焦在这四只证券上,强化价格发现机制,提升流动性,集中展现市场活力。换句话说,原来的成百上千种债券、借款条即使能够换手交易,由于种类太多、条款各异,无法形成证券市场气候,市场活力做不起来,证券价格自然不会高,流动性也会差。但是,把市场注意力集中到四只证券上后,情况就大为不同。
比如,这样集中之后,更方便外国投资者认购。到1804年时,53%的美国政府公债是由西欧投资者持有(所以,不只是今天的美国公债主要由中国、日本等外国投资者持有!),美国银行62%的股份在外国投资者手中[4]。
美国的起点是政府穷、民间富,逼着政府求助于金融债券、求助于民间税赋。西欧民主国家的兴起也大致如此。除了法国等少数国家外,欧洲城邦历来没有强势、富有的政府。像荷兰、意大利城邦国家,在经历中世纪后期连续不断的战争之后,城邦政府基本都负债累累,是典型的“政府穷民间富”社会。那时期,政府的战争融资需要也是推动债券市场最先在意大利城邦和荷兰发展的主因。
英国跟法国的经历形成极有意义的反差。虽然英国王室在17世纪英国革命前就逐渐出售皇家土地,但是,即使到英国内战开始的1642年,皇家家产收入以及一直以来的税收还是不少。但是,1642至1649年的长期内战消耗皇家资源,到1649年查理一世国王被送上断头台、英国共和国成立后,皇家土地被没收并低价出售。等到查理二世国王于1660年回到英国、重新登基时,皇家土地所剩无几,自己的收入已无法支持皇家日常开支,更无法供养其军队,皇家很“穷”了!在这种情况下,英国议会通过法案,今后每年由议会从政府税收中拨款120万英镑,供皇家自用,但是有几个条件,第一,政府征税权必须由议会控制,国王无权决定;第二,议会有权每年审查皇家的开支情况,包括战争开支以及其他日常开支;第三,皇家新增开支项目,必须经过议会的程序。这样,在皇家所代表的“国家”与议会之间,有了相互制约的权力架构。
有意思的是,尽管皇家的经费在1660年后受到议会的监督,到1680年代初,查理二世的财务状况又出现膨胀。通过节约开支、改善收税机制,皇家金库照样能累计增长!1685年查理二世去世,由其兄弟詹姆士二世继位。皇家财大气粗之后,王权又不断膨胀,詹姆士二世国王随即解散议会,将权力集中于自己手中。这就为1688年的“光荣革命”制造了前提,当年,英国人求助于荷兰王子
当然,还有就是,皇家的开支继续由议会支配。光荣革命之后,英国政府的开支增加,而老百姓的税赋已经足够高。在皇家财产不多、税收增长又有限的情况下(“穷政府”),国债成为英国发展的必需。1693年,英格兰银行成立,其核心任务是帮助政府发行国债,但国债的决定权由下议院掌握,而不是由国王控制[5]。
法国的早期经历跟英国的相反。在光荣革命之前的一个多世纪,英国皇家不断出售土地,使其自身越来越“穷”,随后被迫受制于议会的财务控制。法国的传统则不同,国王登基时,必须宣誓无论如何不会出售皇家土地,于是,土地财产收入和税收加在一起,使法国王室从14世纪到17世纪一直是欧洲最富有的王室[6]。
从美国、西欧与政府富有的其他国家的不同经历中我们看到,自由、民主、法治跟财富在国家与民间之间的配置结构有着很微妙的相互关系。也因此使得自由、民主、法治对金融市场有明显的依赖。
第一,国库钱越多、朝廷银库越满,国王、皇帝肯定能专制,而且也会更专制,因为他们不需要靠老百姓的钱养活,不需要向金融市场借钱;相反,越是朝廷或政府负债累累的国家,其国王、政府就必然依赖老百姓交税,有求于百姓,财务约束最终能制约王权、促进民主与规则的发展。所以,民主的国家不能拥有财产、拥有经营性企业,至少不能有太多国有企业,而是让政府靠税收运作,政府靠每年的税收才能有钱花。那么,是不是征税越多越好呢?当然不是,税要少到刚好能支持国家的经常性开支,包括维护社会秩序、保障社会的基本生活安全、保护私人财产、维护契约权益、维持市场秩序的开支的程度。那么,如果出现天灾人祸、战争、经济危机等,这些非经常性、长期公共项目开支怎么办呢?这就需要金融市场的支持。政府通过发行国债、特别公债,把这些非经常性开支平摊到未来许多年,由未来每年的税收补充。
也就是说,国富民穷必然迫使老百姓为了生存而求着政府,当饭碗都控制在政府手里,民权与法治会只好让位给权力。在朝廷富有的国度里,政府不需要发国债,金融市场当然也没必要发展,这就是中国、印度这样的传统社会的过去。相反地,如果是政府穷民间富,政府有求于民间,政府权力只好让位于民间权利。由于在这样的国度里政府不富有,所以,税收不够用时,就必然求助于金融借贷市场,包括债券市场。于是,金融债券市场是民主法治的孪生兄弟,同在近代兴起,彼此相依。
第二,就如当年美国三只国债所表现的,国债的存在与交易给市场提供了评估政府政策与制度优劣的具体工具,通过国债价格的上涨下跌,立即反映市场对国家未来的定价、对具体政策与制度的评估。只要国家的负债足够高、只要继续发债的需要还在,国债价格的下跌必然逼着政府对其政策或法律制度做出修正。公民投票是民主制度的重要形式,但投票无法天天进行,而证券市场对国家的监督、评估、定价却是每时每刻的!所以,公债市场对政府权力的制衡既连续、又具体。美国和英国的兴起过程如此,其他西欧国家的经历要么也如此,要么就被金融市场所教训[7]。
关于自由、民主与法治的财产和金融基础,是五四以来的中文文献中所缺少的,从人文社会、政治理念的角度谈自由、民主与法治当然重要,是基本启蒙,是社会觉醒的必要。但是,在全球金融危机冲击下,从中国到美国、到其他发展中国家,各国政府又在将企业国有化、强化政府对资源的控制。在这种时候,我们尤其有必要重新认识自由、民主、法治的财产和金融基础。任何强化国富民穷局面的举措,显然是在民主法治的道路上开倒车。为了中国的民主法治,国有资产应该被民有化、以平等分配的形式分回给全国公民,而不是利用金融危机强化国家对各种财产和资源的所有权。
民富是自由、民主与法治的基本条件。有利于催生民主法治发展的格局包括许多方面,其中之一是“政府穷民间富”以及国债金融市场。“政府穷民间富”并不必然导致民主法治,但是国富民穷必然威胁民间权利。负债累累的政府是一个权力难以扩张的政府。负债、债券市场、征税、纳税人,这些都是民主宪政的砖瓦。