生无可恋图片带字:国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见国发〔2012〕3号

 

国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见
国发〔2012〕3号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　水是生命之源、生产之要、生态之基，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。为贯彻落实好中央水利工作会议和《中共中央　国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的要求，现就实行最严格水资源管理制度提出以下意见：
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过程管理，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。
　　（二）基本原则。坚持以人为本，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全；坚持人水和谐，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行、因水制宜；坚持统筹兼顾，协调好生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水关系；坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理方式和方法；坚持因地制宜，实行分类指导，注重制度实施的可行性和有效性。
　　（三）主要目标。
　　确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下同）降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。
　　为实现上述目标，到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内；万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上。到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内；万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。
　　二、加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制
　　（四）严格规划管理和水资源论证。开发利用水资源，应当符合主体功能区的要求，按照流域和区域统一制定规划，充分发挥水资源的多种功能和综合效益。建设水工程，必须符合流域综合规划和防洪规划，由有关水行政主管部门或流域管理机构按照管理权限进行审查并签署意见。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。
　　（五）严格控制流域和区域取用水总量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，实施流域和区域取用水总量控制。各省、自治区、直辖市要按照江河流域水量分配方案或取用水总量控制指标，制定年度用水计划，依法对本行政区域内的年度用水实行总量管理。建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。
　　（六）严格实施取水许可。严格规范取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请，审批机关不予批准。
　　（七）严格水资源有偿使用。合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理。各省、自治区、直辖市要抓紧完善水资源费征收、使用和管理的规章制度，严格按照规定的征收范围、对象、标准和程序征收，确保应收尽收，任何单位和个人不得擅自减免、缓征或停征水资源费。水资源费主要用于水资源节约、保护和管理，严格依法查处挤占挪用水资源费的行为。
　　（八）严格地下水管理和保护。加强地下水动态监测，实行地下水取用水总量控制和水位控制。各省、自治区、直辖市人民政府要尽快核定并公布地下水禁采和限采范围。在地下水超采区，禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水，并逐步削减超采量，实现地下水采补平衡。深层承压地下水原则上只能作为应急和战略储备水源。依法规范机井建设审批管理，限期关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。抓紧编制并实施全国地下水利用与保护规划以及南水北调东中线受水区、地面沉降区、海水入侵区地下水压采方案，逐步削减开采量。
　　（九）强化水资源统一调度。流域管理机构和县级以上地方人民政府水行政主管部门要依法制订和完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，对水资源实行统一调度。区域水资源调度应当服从流域水资源统一调度，水力发电、供水、航运等调度应当服从流域水资源统一调度。水资源调度方案、应急调度预案和调度计划一经批准，有关地方人民政府和部门等必须服从。
　　三、加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设
　　（十）全面加强节约用水管理。各级人民政府要切实履行推进节水型社会建设的责任，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，建立健全有利于节约用水的体制和机制。稳步推进水价改革。各项引水、调水、取水、供用水工程建设必须首先考虑节水要求。水资源短缺、生态脆弱地区要严格控制城市规模过度扩张，限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展，遏制农业粗放用水。
　　（十一）强化用水定额管理。加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。各省、自治区、直辖市人民政府要根据用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本行政区域内各行业用水定额。对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，建立用水单位重点监控名录，强化用水监控管理。新建、扩建和改建建设项目应制订节水措施方案，保证节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”制度），对违反“三同时”制度的，由县级以上地方人民政府有关部门或流域管理机构责令停止取用水并限期整改。
　　（十二）加快推进节水技术改造。制定节水强制性标准，逐步实行用水产品用水效率标识管理，禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。加大农业节水力度，完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。加大工业节水技术改造，建设工业节水示范工程。充分考虑不同工业行业和工业企业的用水状况和节水潜力，合理确定节水目标。有关部门要抓紧制定并公布落后的、耗水量高的用水工艺、设备和产品淘汰名录。加大城市生活节水工作力度，开展节水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合节水标准的用水设备及产品，大力推广使用生活节水器具，着力降低供水管网漏损率。鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。加快城市污水处理回用管网建设，逐步提高城市污水处理回用比例。非常规水源开发利用纳入水资源统一配置。
　　四、加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量
　　（十三）严格水功能区监督管理。完善水功能区监督管理制度，建立水功能区水质达标评价体系，加强水功能区动态监测和科学管理。水功能区布局要服从和服务于所在区域的主体功能定位，符合主体功能区的发展方向和开发原则。从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级人民政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据。切实加强水污染防控，加强工业污染源控制，加大主要污染物减排力度，提高城市污水处理率，改善重点流域水环境质量，防治江河湖库富营养化。流域管理机构要加强重要江河湖泊的省界水质水量监测。严格入河湖排污口监督管理，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。
　　（十四）加强饮用水水源保护。各省、自治区、直辖市人民政府要依法划定饮用水水源保护区，开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。禁止在饮用水水源保护区内设置排污口，对已设置的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除。县级以上地方人民政府要完善饮用水水源地核准和安全评估制度，公布重要饮用水水源地名录。加快实施全国城市饮用水水源地安全保障规划和农村饮水安全工程规划。加强水土流失治理，防治面源污染，禁止破坏水源涵养林。强化饮用水水源应急管理，完善饮用水水源地突发事件应急预案，建立备用水源。
　　（十五）推进水生态系统保护与修复。开发利用水资源应维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，充分考虑基本生态用水需求，维护河湖健康生态。编制全国水生态系统保护与修复规划，加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护，开展内源污染整治，推进生态脆弱河流和地区水生态修复。研究建立生态用水及河流生态评价指标体系，定期组织开展全国重要河湖健康评估，建立健全水生态补偿机制。
　　五、保障措施
　　（十六）建立水资源管理责任和考核制度。要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。具体考核办法由水利部会同有关部门制订，报国务院批准后实施。有关部门要加强沟通协调，水行政主管部门负责实施水资源的统一监督管理，发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、监察、法制等部门按照职责分工，各司其职，密切配合，形成合力，共同做好最严格水资源管理制度的实施工作。
　　（十七）健全水资源监控体系。抓紧制定水资源监测、用水计量与统计等管理办法，健全相关技术标准体系。加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设。流域管理机构对省界水量的监测核定数据作为考核有关省、自治区、直辖市用水总量的依据之一，对省界水质的监测核定数据作为考核有关省、自治区、直辖市重点流域水污染防治专项规划实施情况的依据之一。加强取水、排水、入河湖排污口计量监控设施建设，加快建设国家水资源管理系统，逐步建立中央、流域和地方水资源监控管理平台，加快应急机动监测能力建设，全面提高监控、预警和管理能力。及时发布水资源公报等信息。
　　（十八）完善水资源管理体制。进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，切实加强流域水资源的统一规划、统一管理和统一调度。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。
　　（十九）完善水资源管理投入机制。各级人民政府要拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，保障水资源节约、保护和管理工作经费，对水资源管理系统建设、节水技术推广与应用、地下水超采区治理、水生态系统保护与修复等给予重点支持。中央财政加大对水资源节约、保护和管理的支持力度。
　　（二十）健全政策法规和社会监督机制。抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系。广泛深入开展基本水情宣传教育，强化社会舆论监督，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识，形成节约用水、合理用水的良好风尚。大力推进水资源管理科学决策和民主决策，完善公众参与机制，采取多种方式听取各方面意见，进一步提高决策透明度。对在水资源节约、保护和管理中取得显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一二年一月十二日
最严格水资源管理制度将执行 三红线成考核指标 2012年02月21日 07:31:50
来源： 中国青年报  原本水资源丰富的云南省今年又迎来一个干渴的春天；春节过后短短一二十天的时间里，广西河池龙江河的镉污染事件还没消停，长江又发生苯酚泄漏影响下游镇江饮水安全的事件。

    “水脏”、“水少”，这些被专家们用来描述中国水资源状况的词汇，已经在现实生活中被公众确确实实地感受着。所以当上周国务院对外发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下简称《意见》)时，迅速被业内人士解读为，我国严峻的水危机问题催生了最严格的管理制度。

    按照《意见》，最严格的水资源管理制度首先规定了三条红线：建立水资源开发利用红线，严格控制用水总量，到2030年，全国的用水量要控制在7000亿立方米；建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。

    中国人民大学环境学院教授沈大军曾参与了《意见》起草前的调研工作，他说，这三条红线旨在解决当前水资源面临的浪费严重、污染严重等问题。

    在沈大军看来，文件名中的“最严格”还体现在首次提出了要“建立水资源管理责任和考核制度”。他说，这意味着三条红线的达标情况将纳入地方官员的考核指标。这样的倒逼机制将迫使地方行政长官高度重视水资源问题。

    但在公众与环境研究中心主任马军看来，如果不引入公开透明的监督机制，最严格的制度可能会被“高高举起，轻轻放下”。

    不断被突破的底线

    过去我国对水资源的使用总量是有计划的。马军说，曾经的计划是，到2015年，全国用水总量控制在6000亿立方米，但这个数字早在2010年就被突破了。《意见》中提及的7000亿立方米的控制目标其实已经是现有技术手段下，我国能最大限度使用的水量了。

    用水量多年来急剧飙升，既有人口增加、经济发展的客观原因，也有不合理发展耗水行业、用水浪费的主观原因。一个典型的例子是，在北京这样的缺水城市，土地资源管理部门曾利用遥感卫星查到，北京境内共有175个高尔夫球场及练习场。而在一些国家，缺水地区是禁止建高尔夫球场的。

    还有一组经常被专家们使用的数字也在证实我国的用水浪费严重。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来告诉记者，我国农业用水效率比发达国家低20~30%，万元工业增加值用水量比发达国家高出3倍以上。

    沈大军说，目前我国每年缺水500亿立方米。缺口的这部分都是靠超采地下水等非正常手段获得，严重破坏水资源生态，可以说就是竭泽而渔。如果再不执行严格的水资源管理制度，甚至会危机到我国的经济建设，甚至人民的安康。

    持同样观点的还有投资大师吉姆·罗杰斯，一年前他在接受媒体采访时说，影响中国经济的首要问题是水危机，他说他并不担心其他外界因素对中国经济的影响，经济都可以从诸如房地产低潮等问题中复原，惟一无法复原的是水。

    水资源被无度挥霍已经给我们带来了一系列后果：华北地区因地下水超采形成巨大的地下漏斗；北方地区“有河皆干，有水皆污”；目前，北京的人均水资源量只有100立方米，只有以色列人均水资源量的1/3，而在多年前的教科书里，以色列被标注为世界上最缺水的地区……

    姜文来说，“最严格的水资源管理制度”的提法最早来源于2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，而此次国务院出台的《意见》是对“最严格的水资源管理制度”的细化。目前我国的水资源管理制度主要包含在《中华人民共和国水法》以及根据此法为基础制定的多个法规之中，但现有相关法规中并没有关于最严格的水资源管理制度的提法，所以国务院出台《意见》，并细化考核和责任制度有利于地方行政长官重视水资源管理。
 用水总量控制是否意味着高水价时代来临

    最近一些地方正在酝酿调整水价的听证会，特别是广州市拟听证的方案中还计划引入阶梯水价，也就是说，当用水量超过基本生活所需很多的时候，消费者要为奢侈性用水多付费。对此，业界有评论认为，中国不可阻挡地将进入高水价时代。

    2月16日水利部总规划师、规划计划司司长周学文对媒体表示，最严格水资源管理制度不会限制居民的生活用水，会优先保障群众的生活用水，但同时也会加大推广家庭节水器具的力度，鼓励居民节约用水。

    在姜文来看来，最严格的水资源管理制度肯定会加快中国进入高水价时代的进程，特别是对高耗水、奢侈性用水的行业会有较大影响。

    但对居民用水的价格，不少专家建议还是应该审慎提价。沈大军说，从他掌握的数据来看，我国一些城市大部分3口之家的用水量都只有12吨左右，而且，很多家庭都有各种节水的智慧，应该说，普通家庭的用水都是刚性需求，水价上涨带来的节水空间并不大。在国外，阶梯性水价也只是针对那些有游泳池的家庭。水价上涨应该较多地针对造纸、火电厂、酿造等工业耗水大户，以及滑雪场、洗浴场所、高尔夫球场等奢侈用水领域。

    马军则提出，水价上涨客观来说有可能推动节水，但涨价前，一定要给老百姓一本明白的成本账。之前很多城市的水价听证会都暴露出这样的问题，供水的企业不能给出一本清晰的成本账，老百姓并不清楚自己支付的费用中哪些是真正为水资源埋单。

    在马军看来，水价的提高最终要有利于提高和改善环境质量，比如，水价中所包括的污水处理费是不是真正用到了实处，否则得不到民众的支持。

    最严格的制度不能高高举起，轻轻放下

    在《意见》中，普遍被业界人士关注到的一项新制度是，“建立水资源管理责任和考核制度”。

    根据这项制度，未来，国家要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院将对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，并由水利部将考核结果交由干部主管部门，作为评价地方官员的重要依据。

    行动最快的是广东省，媒体报道说，广东已经出台了对地方官员水资源管理的考核制度。

    姜文来认为，《意见》提出建立水资源管理责任和考核制度，无疑会激发地方官员严格管理水资源的积极性，但考核的指标如果缺乏可操作性，考核流于形式，则难以调动地方官员管理水资源的积极性。

    马军也认为，对官员进行水资源管理的责任考核方向是对的，但要防止制度被高高举起，轻轻放下，更要防止数据的造假。他举例说，根据《意见》，未来可能要对各地控制用水总量的目标进行分解，为用水开发设置管理红线，但如果一切都是暗箱操作，很难避免地方政府为了完成任务、不逾越用水红线而进行造假。

    所以马军说，更重要的一项新制度是写在《意见》最后一部分的那句话：“大力推进水资源管理科学决策和民主决策，完善公众参与机制，采取多种方式听取各方面意见，进一步提高决策透明度。”

    他认为，最严格的水资源管理制度中的三条红线——控制用水量，控制排污量，提高用水效率，这些数据水利部门、环保部门都掌握。如果第一步能做到将这些数据向公众公开，引入社会监督机制，可能效果会更好。比如，水利部门每年向公众公布当年的用水计划，用水分配指标，这样，那些高耗水企业、奢侈性用水单位就会被明示出来，老百姓也能知道是哪些人在无度的掠夺水资源！

    在马军看来，迈出这一步或许比责任制、考核制更重要。（记者 刘世昕）