“以地生财”模式陷入困境的杭州样本

[导读]如今，严厉的房产调控政策正在给高地价套上锁链，而货币政策不再宽松也让银行的贷款越收越紧。地方政府的融资和还债能力因而大为萎缩。“以地生财”的地方经济模式，正面临困境。

编者按：“以地生财”的地方经济模式，正面临困境。

曾经，地方政府竞争的法宝是高额的土地出让金，以及主要以土地为抵押的城市建设和基础设施贷款，这些钱最后大都变成了“铁（路）公（路）机（场）”。

如今，严厉的房产调控政策正在给高地价套上锁链，而货币政策不再宽松也让银行的贷款越收越紧。地方政府的融资和还债能力因而大为萎缩。

正是在此背景之下，南方周末走进杭州这个土地出让金曾经全国第一而如今大幅萎缩的城市。杭州的困境，正是中国绝大多数地方的困境。

十年来，土地财政支撑了杭州的巨变，而如今这一模式正陷入困境。 （CFP/图）

在经过4个小时的等待后，杭州市土地储备中心取消了龙年首场土地出让会的现场竞价环节。

这是2月7日的杭州公共资源交易中心。由于推出的5块地均只有一家单位报名，所有地均分别加价100万直接成交。

这5块土地的获得者分别为杭州江干石油燃料有限公司、杭州白杨投资管理、浙江博鳌实业投资等，几乎都是地方国企及投资公司，开发商几乎绝迹。

第二天，杭州再次推出主城区的三块商业地。同样不乏离地铁近的好地块，同样地以底价加价100万元直接成交——杭州市政府2012年的卖地计划一开始似乎就“卡住了”。

杭州的土地收入在2009年以1200亿元超过京沪，雄居中国榜首，如今遭遇了滑铁卢。

2011年，杭州卖地收入仅为755亿，相比2009年下滑了四成；其中主城区（不包括余杭区、萧山区）土地出让金才316亿元，只完成全年计划的六成。

在中国，卖地收入通常占到地方政府收入的40%－50％。在现有的财税体制下，地方政府的大型基础设施项目资金通常来源于土地出让金（从去年开始纳入预算内管理），而一旦出现卖地难，政府的基建项目将嗷嗷待哺，甚至停工。

隐秘托市，买首套房政府补贴20万

2011年年底，杭州经济技术开发区悄悄启动了购房补贴，安排了1亿元资金——只要是在下沙落户的居民，购买首套房都可获补贴20万元。

已建成一大半的蓝色钱江项目，是一个位于杭州钱江新城CBD核心区域的豪华住宅项目。

在一所如同欧洲宫殿般的华丽展厅里，一群销售人员闲散地坐在那里。2011年年初，这座展厅里的售楼人员还在忙着接待对该楼盘感兴趣的潜在买家。

从整体实力上来说，杭州同一线城市还有距离，但是在房价上却毫不逊色，且本地购买力的活跃程度甚至还超过其他几个城市。不过在这轮房地产行业持续时间最长，过程最为曲折，政府、房产商、购房者博弈局面最为复杂的行情中，杭州房屋销量大幅下降——限购、限贷、限价等一系列政策的叠加，让杭州成为2011年中国房地产重灾区之一。

据杭州官方数据统计显示，2011年杭州主城区住宅成交量较2010年减少49％，而2010年的住宅成交相比2009年亦下滑53％。降价促销成了杭州楼市主旋律，不少区域楼盘价格接近于3年前，但成交量依旧从平稳走向萧条。

在这种氛围中，2011年年底杭州经济技术开发区悄悄启动了《2011年度杭州经济技术开发区企业安居工程补助实施细则》，安排了1亿元资金，用于建立租房补助和购房补助机制，只要是在下沙落户的居民，购买首套房都可获补贴20万元。

与最近芜湖、佛山的短命“松限”不同，杭州经济技术开发区的隐秘托市并没有被中央叫停，高达20万的补贴也意味着购房者只要再拿点钱就可以凑出首付了。这无疑为当地楼市打了一针兴奋剂。

杭州21世纪不动产一位负责人即向南方周末记者透露，这家地产中介2011年在杭州营业额最高的门店都位于下沙，“一个门店有八百多万营业额，就因为年底的购房补贴政策，让二手房成交量猛增”。

楼市白衣骑士

2011年年底，浙江一家身陷绝境的大开发商向杭州市政府求救。政府下属的三家公司，将该开发商2009年拍下的一块杭州地王买了过去，实现曲线“退地”。

事实上，在前几次的中央房地产调控时，杭州政府就曾一次次扮演楼市的白衣骑士。

2006年1月，杭州试点“购房入户”政策，外地人通过购房有机会落户杭州。随后两年杭州市区房价从2006年6616元／平方米，飙涨至2007年的9042元／平方米。

2008年年底，浙江最大开发商绿城集团陷入资金链危机，六十多亿待支付的土地出让金几乎将其董事长宋卫平逼入绝境。“多亏政府出台政策，土地出让金可缓缴半年，才让我有机会缓过来。”宋卫平曾经这样对南方周末记者感叹。

不仅如此，杭州市政府在当时还出台了《关于促进杭州市房地产市场健康稳定发展的若干意见》，从供需两方面，回调各项从紧的房地产政策，随后杭州楼市在2009年大反转。

按照中国指数研究院发布的数据，2009年杭州平均房价几乎翻了一番，突破了2万元／平米大关，与北京和上海等一线城市站在一个水平线上——杭州政府也因此成为当年救市最大受益者，2009年的杭州土地收入达1200亿元，在全国排名第一。

而就在2011年年末的一次秘密约访中，浙江一家身陷绝境的大开发商又向杭州市政府发出求救：房子卖不出去，巨额债务却即将到期，政府能否帮忙腾挪一两个项目？据这位开发商透露，杭州市一位领导当即回应，让其去找政府下属公司商量。旋即，杭州政府下属三家公司，杭州城投、钱江新城公司及杭州地铁公司向该开发商伸出了援手，将该开发商2009年拍下的一块杭州地王买了过去，实现曲线“退地”。

“现在最大的问题是，政府现在也没钱了，2012显然大家都很艰难。”刚刚渡过偿债危机的上述开发商这样向南方周末记者透露。

大基建冲动

2003年至2010年，杭州共完成基础设施投资3567亿元，其中2010年为645.22亿元。

从2012年起，地方政府巨额债务进入还贷高峰，但大多地方政府无力偿还。

对包括杭州在内的诸多地方政府来说，这波因楼市低迷导致的土地销售放缓，恰好出现在它们处境艰难的时期，因为它们在过去数年间累积的大量债务正开始陆续到期。

目前为止，还没有公开的数据能显示杭州市政府的债务情况。浙江官方曾在2010年年底披露过浙江省政府性债务情况——负债率20.15％，高于警戒线10.15个百分点，辖内四成市县的政府负债率等三项指标超过警戒线。

“过去几年，杭州因大规模的城建，欠债较多。”浙江大学房地产研究所所长赵杭生说，过去三年杭州土地收入总计近3000亿元，但如此庞大的土地收入更多是对城建负债的弥补。

2002年杭州开始拆除西湖边的围墙。当时的杭州市委书记王国平提出了杭州的“城建蓝图”，构建以“国际花园城市”和“生态城市”为目标的绿色大都市。

到了2003年国庆，西湖全线实现无障碍免费游览，是当时唯一一个免费的5A级风景名胜；2007年开始，杭州又斥资1000亿，修建一条由8条轨道组成的地铁网络。

杭州市统计局报告则称，2003年至2010年，杭州共完成基础设施投资3567亿元。其中2010年基础设施投资规模645.22亿元，比上年增长7.2％；最近杭州市的一次工作会议披露，2012年杭州交通系统还将投资120亿元，用于交通基础设施建设。

不断投入的巨资改善了杭州环境，并将杭州核心从西湖边成功地拓展到钱塘江边。十年间，杭州居住环境、城市形象地位，提升至各城市前列——但这些蓝图的实现，都依靠着巨额的财政投入。

钱从哪里来？钱只能从土地里来。

土地财政之困

“土地出让金在杭州整个政府收入来源中达到四五成比例，城建资金支出是由土地出让金的收入来以收定支的，连杭州市的学前教育也主要靠土地出让金”。

几乎很少有人知道，中国争议颇大的土地招拍挂制度，最早是杭州市引进的。

1997年，杭州市成立了土地储备中心，并在第二年出台了第一个地方土地储备条例，并在1999年推出了土地招拍挂制度。从此，杭州的土地价格就开始扶摇直上了。这个强效吸必杀招迅速被全国各地模仿，作为先进经验被快速复制。

和开发商一样，杭州市政府也很懂得“惜售”，招拍挂以来一直用“饥饿”的方式供地，保持土地的“卖方市场”，并且出台各种地方政策扶持房地产的发展——这种“绑”在土地上的城市发展，迫使杭州市的土地越卖越贵，以保持城建资金平衡，同时政府托市的意愿非常强烈。江浙原属富庶之地，年年攀升的房价引发更加狂热的民间投资热潮。

但杭州及其它各个市政府面临的问题是，它们必须向中央上缴一大部分增值税及其它税收收入，并且必须自掏腰包支持大型建设项目。许多专家称，这种情形导致地方政府过度依赖卖地收入。同时，中央政府抑制房价、给过热的房地产市场降温的决定，让地方政府非常难受。

“杭州之所以屡屡救市，还是因为土地财政所困。”据赵杭生估计，土地出让金在杭州整个政府收入来源中达到四五成比例，城建资金支出是由土地出让金的收入来以收定支的，连杭州市的学前教育也主要靠土地出让金，一旦土地卖价不好，基建资金供应就会失血。

但浙江省最大的房地产开发商绿城集团董事长宋卫平2月初已向南方周末表示，由于遭遇了资金链危机，2012年绿城的主题是生存，不会再去买地。

中原地产一份报告亦指出，2011年11月和12月，有三分之一的土地拍卖流标或流拍。全国工商业联合会房地产商会会长聂梅生表示，由于新楼盘销量下降，2012年房地产行业资金链紧张已成定局，就算他们想买地也无力竞购。

这种状况若持续下去，将会有更多开发商采取观望态度，包括杭州在内的财政将受到重大冲击。

2月14日，杭州市召开了一场推进十大产业发展的工作会议，计划集中200亿元资金用于扶持包括萧山汽车公园、千岛湖“水上飞机”等项目。“这200亿元从哪里来？”赵杭生声称，“显然只能来自卖地。”

（南方周末记者王小乔亦有贡献）

(南方周末)