名师工作室支持人申请:《行政监察法》修订解读

    根据形势和事业发展的需要，新近修订了《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）。所修订内容，对于进一步保障和规范行政监察工作，发挥监察机关职能作用，推进依法行政、从严治政，建设法治政府，必将发挥积极的作用，意义重大。新修订的《行政监察法》主要包括以下几个方面：
    （一）进一步明确监察对象的范围是国家行政机关公务员和委托从事公务的人员等
    根据现行《行政监察法》的规定，监察对象的范围是国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。而《行政监察法实施条例》将法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织和行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员纳入了监察对象范围。
    在《公务员法》出台后，除行政机关工作人员以外，中国共产党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员也成为公务员，按照《行政监察法》的规定，上述机关及其公务员也应该纳入监察对象范围。但是，党的机关是领导机关，监察机关作为政府的一个部门显然无法对党的机关进行监督；审判机关、检察机关作为司法机关，按照宪法规定应由人大及其常委会对其进行监督，如果监察机关对其进行监督，那么与人大及其常委会的监督权的行使会产生冲突；人大机关是国家权力机关，政府要向其负责并报告工作，接受其监督，监察机关作为政府的一个职能部门应当接受人大的监督，而不能去监督人大；政协机关、民主党派机关作为参政议政机关，并不直接行使国家权力，从监察机关的性质出发，也不宜对其进行监督。在现有监察体制不变的情况下，如果将《公务员法》所规定的其他六类机关及其公务员纳入监察对象范围，在法律上、理论上都没有充分理由，因此，为了与《公务员法》所规定的公务员的范围相协调，根据监察机关的法律定位，新《行政监察法》第二条规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。另外在第五十条规定，监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。
    （二）对实名举报实行强制回复制度
    此次修改的行政监察法规定，监察机关依法受理举报，对实名举报的予以回复；对举报事项、受理举报情况以及举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益。泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
    长期以来，基层举报途径的不通畅，举报人遭到打击报复的事时有发生，因此，在该法中增加的相关规定值得充分肯定。关于举报制度的相关规定，体现了我们的行政监察工作是在走群众路线。事实上，群众举报在中国乃至整个世界都是一种比较重要的监察手段，这实际上是在进行一种行政调查机制的建构。这对于行政监察中行政调查权的行使、行政收集权的落实都是有积极作用的。对于“实名举报的予以回复”的规定，是一种互动的机制，也是对群众参与的热情和精神的肯定和激励。
    另一方面，对举报事项、受理举报情况以及举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益体现了一种政府责任感，也是对积极参与行政监察者权益的保护。因为现实中确实发生了一些举报人遭打击报复的情况，法学界此前也多次就举报人保护制度进行过讨论，《行政监察法》的规定未必做到了充分保护举报人的合法权益，但是从法律意义上看还是有了非常重要的进步。
    （三）理顺派驻监察机构管理体制
    根据《行政监察法》的规定，县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。派出监察机构或监察人员设置的目的，是为了使监察工作更好地深入到政府所属的部门，经常、及时、准确地了解情况，并围绕所在部门的中心工作，有效地开展事前、事中和事后的全过程监督。派出监察机构或监察人员设置的程序，必须由监察机关提出设置的意见和建议，报经本级人民政府批准，并拨给相应的人员编制和经费后实施。
    依据《行政监察法实施条例》的规定，派出的监察机构或者监察人员检查被监察的部门在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对被监察的部门和人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理被监察的部门和人员违反行政纪律的行为；受理被监察人员不服行政处分决定或者行政处分复核决定的申诉；受理被监察人员不服监察决定的申诉；督促被监察的部门建立廉政、勤政方面的规章制度以及办理派出它的监察机关交办的其他事项。但是，对于派出机构的管理体制，一直是实务中争议比较大的问题。
    在目前的体制下，派出监察机构或监察人员是监察机关的组成部分，代表派出它的监察机关行使监察职能，对派出它的监察机关负责并报告工作。派出的监察机构或者监察人员履行职责，适用与监察机关履行职责相同的程序。对于案件的查处，原则上实行分级管理，监察机关负责对驻在部门负责人违纪案件的查处工作，而派出机构负责驻在部门各职能机构及其工作人员违纪案件的查处工作。因此，新的《行政监察法》对现实中监察机关的派出机构和人员管理不明晰的问题予以厘清，规定“监察机关派出的监察机构或者监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作，由派出的监察机关实行统一管理”。这在一定程度上理顺了派驻机构管理体制。
    （四）增加监察机关的两项职责
    新的《行政监察法》增加了监察机关的两项职责，一是增加对纠正损害群众利益的不正之风工作进行组织协调、检查指导、汇总分析报告的职责。二是增加对预防腐败工作进行组织协调、综合规划、检查指导的职责。
    多年来，国务院纠风办和地方政府纠风工作部门认真履行职责，纠风工作取得了阶段性成果。目前，国务院纠风办和地方政府纠风工作部门的办事机构均设在各级监察机关，因此，对纠风工作进行组织协调、检查指导、汇总分析报告，事实上已成为监察机关的一项重要任务。但以往由于没有法律依据，在一定程度上影响了纠风工作的深入开展。新《行政监察法》第十八条第二款规定：监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。新《行政监察法》为依法开展纠风工作，不断加大纠风专项治理力度，维护人民群众的切身利益提供了有力的法律保障。
    另外，增加对预防腐败工作进行组织协调、综合规划、检查指导的职责，有利于监察机关不断加大从源头上治理腐败的力度，采取有力措施，协调有关部门推进行政审批制度、财政管理制度等一系列改革，积极推进政务公开，强化了对行政权力的制约和规范，通过深化改革和制度建设，逐步铲除滋生腐败的土壤和条件。对预防腐败工作进行组织协调、综合规划、检查指导，事实上已成为监察机关的一项重要任务。新成立的国家预防腐败局已经正式开展工作，其办事机构就设在监察部。
    （五）强化监察权限与监察方法多样化
    新《行政监察法》增加了两种可以提出监察建议的情形，一是需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的；二是需要完善廉政、勤政制度的。
    问责处理是有效惩处违法违纪行为的手段之一。对有些违法违纪的监察对象在依法给予处分的同时，还可以建议有关单位给予免职、责令其辞职、辞退等组织处理。另外，完善廉政、勤政制度，堵塞漏洞是从源头上防治腐败的根本措施。因制度不健全，有漏洞可钻，因而导致违法违纪行政发生的现象时有发生。监察机关在履行职责过程中发现被监察单位存在制度不完善问题，依法提出监察建议，有利于被监察单位及时堵塞漏洞，防止违法违纪行为再次发生。因此，对需要完善廉政、勤政制度的提出监察建议，可以充分发挥监察工作预防腐败的功能。
    另外，新《行政监察法》将多年来行政监察工作实践中形成的执法监察、廉政监察、效能监察等监察机关履行职责的方式法定化。这对于保障监察机关依法履行职责，确保监察工作的顺利完成具有重要意义。
    （六）进一步完善了监察程序
    监察程序应该依法公开，这是依法行政的基本要求，因此，新《行政监察法》在第二十七条规定：监察机关应当依法公开监察工作信息。另外，监察机关对违反行政纪律行为人给予处分后，处分决定得到落实，是监察机关发挥职能作用的一个重要环节。对此，新《行政监察法》第三十六条规定，监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位、人员。监察机关对违反行政纪律的人员作出给予处分的监察决定，由人民政府人事部门或者有关部门按照人事管理权限执行。人民政府人事部门或者有关部门应当将监察机关作出的给予处分的监察决定及其执行的有关材料归入受处分人员的档案。
    （作者单位系国家行政学院法学部）