中财网论文翻译英文pdf转中文:关于《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的司法解释
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关于《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的司法解释
侨务法规 加入时间：2010-5-4 《归侨侨眷权益保护法》关于归侨、侨眷政治权益的法律规定 《归侨侨眷权益保护法》关于归侨、侨眷政治权益的法律规定主要体现在修改后的法律第五、第六、第七条中。其中第五条是关于华侨回国定居权利的保护；第六条是关于归侨、侨眷参政权利的保护；第七条是关于归侨、侨眷结社权利的保护。 （一）国家对回国定居的华侨给予安置。法律第五条规定：“国家对回国定居的华侨给予安置”。这条规定说明： 首先，回国定居是华侨的一项权利。这是因为华侨虽然是定居在国外，但他是中国公民。这就决定了要回国定居是华侨的一项重要权利。华侨回国定居不应受法律上的任何限制。从华侨在国外定居的实际情况及当代各国移民和各民族融合的实际情况看，华侨在海外生存发展，经过几代人的艰苦创业，他们中的绝大多数人已在侨居国落地生根，繁衍生息，甚至与当地民族通婚，融为一体。绝大多数人已加入当地国国籍，成为外籍华人。但也有少数人因各方面因素的影响制约，继续保留中国国籍，作为华侨，永久居住在外国。从当代世界移民的趋势及华侨在国外定居的实际性情况出发，我国政府提出主张中国公民通过合法渠道的国外定居，反对采取非法的手段到外国。我国对定居在外国的华侨采取的总政策是：一贯实行赞成和鼓励华侨根据自愿的原则，在当地生存发展，选择加入当地国国籍，凡已取得居住国国籍的，就自动丧夫中国国籍，但他们和中国人民仍存在着亲戚的关系；对于不愿意加入外国国籍的华侨，我国政府不赞成居住国政府强迫他们改变国籍的作法，同时要求华侨应当遵守当地国的法律，尊重当地民族的风俗习惯，与当地人民友好相处；华侨在国外的正当的权利和利益，我国政府有责任加以保护，也希望得到华侨居住国家政府的保障。所以我国宪法规定“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益。”但是，当华侨因各种原因要求回国定居时，国家则应尊重华侨的意愿，理解他们思念国家、落叶归根的心情，保护华侨回国定居的权利。这也是《归侨侨眷权益保护法》制定国家对回国定居的华侨要给予安置的依据。 其次，国家对回国定居的华侨要给予安置。至于如何安置，每个不同的历史时期有不同的安置方法。例如20世纪50年代初期，华侨知识分子和爱国民主人士回国定居时，周总理亲自过问，热情接待，并安排工作、生活等具体问题。20世纪60年代初印尼当局排华，大批华侨青年学生回国定居，廖承志同志亲自派船只去印尼接回这些华侨青年学生，并予以安置。1978年越南当局排华，20多万难侨被赶回中国境内，我国政府采取紧急措施，花费10多亿元人民币在很短的时间就对这些难侨予以全面妥善的安置。在20世纪90年代之后的今天，随着我国社会主义市场经济体制的建立，国家对回国定居的华侨在安置方面的做法也发生了变化，不再实行计划经济时期的那套统一分配，安置、安排工作，解决住房和子女升学就业等做法；现在我们强调的更多的是为回国定居的华侨办理手续，提供有关的服务，使回国定居的华侨尽快适应国内的生活，适应国内经济、科技、文化教育事业的发展和市场经济劳动就业的需要，以便在国内更好地得以生存和发展。 （二）保护归侨、侨眷参政的权益。法律第六条规定：“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会应当有适当名额的归侨代表。这条规定有以下含义： 首先，法律确认选派归侨人民代表参政是归侨、侨眷的重要政治权利，也是我国社会主义民主政治的重要体现。华侨、归侨代表参与国家管理，参政、议政这是由我国社会主义政治制度的本质所决定的。早在建国前夕，中国共产党领导筹备召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议期间，中共中央就邀请陈嘉庚等爱国侨领回国参加政协会议，共商建国大计。第一届全国政协有数十名华侨代表，代表海内外数千万华侨、归侨和侨眷参加会议。此后全国政协一直有华侨组，后来改名为全国政协华侨委员会，现又更名为全国政协港澳台侨委员会。在全国政协中，中国侨联和致公党作为其组成单位，参政议政，共商国家大事。 1954年全国人民代表大会成立后，全国人大就一直有华侨代表。第一届全国人大有陈嘉庚等30名华侨代表，此后的历届全国人民代表大会上，都有一定名额的华侨或归侨人民代表参政议政。目前九届全国人民代表大会中，就有35名全国人大归侨代表。此外在全国人民代表大会中还设立有华侨委员会作为全国人大的九个专门委员会之一，在全国人大和全国人大常委会的领导下，开展侨务立法、涉侨法律监督、工作监督和开展涉侨外国工作。其目的就是更好地开展侨务工作和依法护侨工作。 其次，法律确认在全国人大和地方人大中要有适当名额的归侨人民代表。全国人大的归侨代表名额已经在《中华人民共和国选举法》中作了规定；但地方人大归侨代表的名额多少，法律未作具体规定，主要靠地方人大及其常委会根据地方的省情和侨情特色予以规定或作出决定。 不仅如此，在许多省级地方人大的选举规定中还指出，在必要的情况下可以选举华侨人民代表参加地方人大的参政、议政工作。我国法律法规规定不仅要选举出归侨、侨眷人民代表参政议政，而且规定“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”这就为海外华侨回国参政创造了良好的法制环境。 （三）保护归侨、侨眷依法申请成立具有“侨”的特色的社会团体的权利。法律第七条规定“归侨、侨眷有权依法申请成立社会团体，维护归侨、侨眷的合法权益，进行适合归侨、侨眷需要的合法的社会活动”该规定包含有以下内容： 首先，法律肯定组织社会团体是归侨、侨眷的一项重要政治权利。这就是说归侨、侨眷不仅可以与其他中国公民一道组织成立或参加我国宪法和法律规定允许成立的各种社会团体，如组织或参加各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体，还可以根据自身的特色，组织成立由归侨、侨眷参加的社会团体，如北京菲律宾归侨联谊会，缅甸归侨联谊会，印尼泗水同学联谊会等。成立这些具有“侨”特色的民间社会团体是归侨、侨眷的一项重要权利，正因如此，改革开放 20 多年来，归侨、侨眷在全国各地成立了数以百计的各种形式的联谊会、校友会、学会、协会等。 其次，法律明确规定，归侨侨眷组织的这些民间社会团体，必须依法申请登记成立。按照1998年10月25日国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定：成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，并依照本条例规定进行登记，但下列团体不属于本条例规定的登记范围：“参加中国人民政治协商会议的人民团体，由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体的机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”等。《条例》规定，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”“成立社会团体，应当具备下列条件：要有50个以上个人会员或30个以上单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个，要有规范的名称和相应的组织机构，有固定的住所和有与其业务活动相适应的本职工作人员，有合法的资产和经费来源，全国性的社团还要有10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行业区域的社团要有3万元以上活动资金，能独立承担民事责任能力。”申请筹备成立的社团要提交下列文件：筹备申请书，业务主管部门的批件、验资报告、场所使用权证明，发起人和拟负责人的基本情况、身份证明、章程草案等。登记管理机关应当自收到本条例所规定的全部有效文件之日起的60日内，作出批准或不批准成立的决定，如同意成立，应发给批准成立证书，若不同意成立亦应说明理由。 应当强调指出的是：由于中华全国归国华侨联合会是中国人民政治协商会议全国委员会的组成单位，是在中国共产党领导下的，由归侨、侨眷组织的全国性的人民团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带。因此，按照《社会团体登记管理条例》的规定，她是不需要向民政部门申请登记注册的。地方归侨联合会是中国侨联的团体会员，按照《中国侨联章程》的规定，也同样可以享受这方面的待遇。除此之外，归侨、侨眷若要成立其他社会团体都必须按照国务院的《社会团体登记管理条例》的有关规定，办理申请成立手续，经民政主管部门批准后方可开展活动。 《归侨侨眷权益保护法》关于保护归侨、侨眷合法权益的总原则和政治权益 《归侨侨眷权益保护法》在第三条明确规定了保护归侨、侨眷合法权益的总的原则。这就是：“归侨、侨眷享有宪法和法律规定的公民的权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务，任何组织或者个人不得歧视”。“ 国家根据实际情况和归侨、侨眷的特点，给予适当照顾，具体办法由国务院或者国务院有关主管部门规定 ”这一规定，在1990年制定这部法律时就已得以确认。这次在修改该法时，各级侨联及广大侨务工作者一致认为，该原则是党对归侨、侨眷长期实行的16字侨务工作方针的法律化、具体化和制度化，不能对此进行修改。因此，修正后的侨法继续保留这一原则和方针。党对归侨、侨眷实行的“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的16字方针原则的提出，最早来自于1945年党的七大上。当时，毛泽东主席代表党中央提出要“ 保护华侨正当的权益，扶助归国的华侨”的护侨原则。这一原则在新中国成立时具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》中得以确认。此后，我国的历部宪法也都明确规定了护侨的原则。在开展侨务工作的具体过程中，于20世纪50年代，廖承志副委员长代表党中央提出了在我国社会主义革命和建设中，对归侨、侨眷要实行根据其特点，给予适当照顾的方针。这一方针在很长一段时间内实行，产生很好的社会效果，深得海内外侨胞的拥护。但是“文革”期间，由于党的侨务政策遭到“左”的践踏和破坏，党在50年代确立的对归侨、侨眷实行的“根据特点，适当照顾”的原则也就无法得以贯彻。粉碎“四人帮，结束“文化大革命”，特别是党的十一届三中全会以来，在邓小平同志为核心的第二代中央集体的领导下，侨务战线与其他各条战线一样，通过拨乱反正，党对归侨、侨眷实行的“根据特点，适当照顾”的方针，进一步得以落实。与此同时，根据归侨、侨眷在 “文革”期间倍受歧视和受到不公平对待的实际情况，党中央于1980年提出了对归侨、侨眷不仅要实行“根据特点，适当照顾” 的原则，而且要实行“一视同仁，不得歧视”的政策。这就形成了今天我们通常所述的党对归侨、侨眷实行的16字方针，并成为我国制定《归侨侨眷权益保护法》保护归侨、侨眷合法权益的总的原则。 保护归侨、侨眷合法权益的总原则体现了三方面的内容： （1）法律面前人人平等的原则。具体说，归侨、侨眷是中国公民的一部分，与其他中国公民一样享有我国宪法和法律规定的公民的一切权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务。我国宪法规定的公民的基本权益和义务有：年满 18 周岁以上的中国公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，除非依照法律被剥夺政治权利者外，都有选举权和被选举权；有言论、出版、集会、结社、旅行、示威的自由；有宗教信仰的自由；有人身自由不受侵犯的权利；有人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯的权利；对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；有劳动的权利和义务；有休息及在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的权利；有受教育的权利和义务；有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同男子平等的权利。此外，公民还有维护国家的统一和全国各民族团结的义务，有维护祖国安全、荣誉和利益的义务；有依照法律规定纳税的义务；有必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德的责任和保卫祖国的神圣职责。归侨、侨眷作为中国公民的一部分，与其他中国公民一样，既享有宪法和法律规定的权利，又应履行宪法和法律规定的义务，这就是本法所体现人人平等的原则。 （2）不得歧视的原则。这就是说归侨、侨眷一方面在享受权利上不得受歧视，另一方面在履行义务上不得受歧视。前者是指不能因为他是归侨、侨眷而不让他享受宪法和法律规定的权利，如不让他当选人民代表、政协委员、担任国家公务人员，享有选举权和被选举权；也不能因为是归侨、侨眷而不让他有言论、出版、集会、结社及信仰等方面的自由；更不能因为是归侨、侨眷而不让他升学、就业、入党、提干、增资及与境外亲友进行正常的通讯联系往来。后者是指在履行义务时，不能因为他是归侨、侨眷而不让其履行宪法和法津规定的义务，如不能因为是归侨、侨眷而不让其就业或参加义务教育学习或其他学习；也不能因为是归侨、侨眷而不让其参加人民解放军；更不能因为其是归侨、侨眷而让其增加纳税标准税金等。不得歧视，强调的是任何组织或个人对归侨、侨眷所享有各种合法权益和义务不得歧视，不得随意剥夺或侵犯。 （3）适当照顾的原则。国家对归侨、侨眷实行适当照顾的原则是根据归侨、侨眷的特点和我国的实际情况提出的。归侨、侨眷同国内其他公民相比，有不同的特点，最突出的是他们家庭中的一些成员或大部分成员居住在境外或国外。归侨、侨眷与境外或国外的亲属之间存在着密切或较为密切的经济、财产、经贸联系、通讯往来及扶养、抚养或赡养等权利和义务的联系。虽然归侨、侨眷在境（国）外的许多亲属已经加入或取得居住国国籍，成为居住国国民，但他们与归侨、侨眷仍因血缘或拟定血缘关系而继续保持这种联系，并依血缘或拟定血缘关系的亲疏其相互联系往来的密切程度及享有的权利，承担义务的内容也不相同。如果是配偶、父母、子女关系的亲属，还存在着相互间必须承担的扶养和赡养的权利和义务。若是其他亲属，相互间的这种权利和义务就少一些。总之不论归侨、侨眷以何种方式与境外亲友发生何种联系往来，也不论归侨、侨眷与国外亲友联系往来的密切程度如何，这种联系都是正常、合法的，要受国家法律保护的。与侨眷相比，归侨还有自身的特点，这就是归侨原来是华侨，是定居在国外的中国公民，后来回国定居，即从原来在国外定居变为回国定居。改变地居国是归侨最突出的区别于侨眷的特点。归侨回国定居后，在相当一段时间内，在许多方面还不能与国内其他公民处于等同的状态，因此，国家需要在一定程度上根据其特点，给予适当的照顾。这种照顾是必要的，合情合理的，其目的是为了使归侨能更快地适应国内的社会生活，与全国人民一道为振兴中华、统一祖国的伟大事业努力奋斗。 《归侨侨眷权益保护法》还明确规定：“国家对归侨、侨眷适当照顾的具体办法，由国务院或者国务院有关主管部门规定。”这就是说，由于这部法律是保护归侨、侨眷合法权益的基本法，它不可能把对归侨、侨眷给予适当照顾的每一个具体内容都在法律中作细致详尽的规定，而只能对保护侨眷的内容作相对原则的规定，这就需要政府有关主管部门，即国务院或国务院有关主管部门根据实际情况作出具体的规定，以便落实。而且国务院和国务院有关主管部门制定的有关归侨、侨眷的具体政策和措施都要体现对归侨、侨眷给予适当照顾的原则精神。 实际上，《归侨侨眷权益保护法》有关保护归侨、侨眷合法权益所有的条款和规定也都体现了平等原则，不得歧视原则和适当照顾原则的精神。 这次，我们在修改《归侨侨眷权益保护法》时，除了继续遵循上述护侨原则外，还结合我国社会主义市场经济的新形势、新情况、新内容、新问题对如何贯彻党的16字方针进行了探索和运用，体现在以下具体的护侨原则之中，一是保留该法的基本框架和基本内容不变。对法律条款中过去已经规定的给归侨、侨眷予以适当照顾的内容，虽然随着社会主义市场经济的建立和发展，这方面适当照顾的内容已逐步减少，但仍属于可改可不改的内容，尽可能不改或少改。只对那些已经失去意义，非改不可的条款，结合新形势和侨情的新变化，进行了修改、补充和充实，以保持法律的稳定性和侨务政策的连续性。二是兼顾了“老侨”和 “新侨”的利益。所谓“老侨”是指新中国成立前后，包括20世纪50年代，60年代及70年代回国定居的归侨和侨眷。所谓“新侨 ”是指改革开放后出国定居的华侨在国内的眷属或这时期回国定居的归侨。这就是说，在修改法律条文时，能对“老侨”给予照顾或保护的权益，尽量给予保留，同时对“新侨”需要保护的权益，尽量在法律中予以规定和体现。这就使得“老侨、“新侨”的合法权益或可给予适当照顾的内容都尽可能在这部侨法中得以体现，使这部侨务法律能同时保护“老侨”和“新侨”的权益。三是兼顾了现实性和前瞻性。即在修改这部法律时，既考虑到归侨、侨眷当前应当给予立法保护的合法权益和适当照顾的内容；同时，又考虑到归侨、侨眷长远应当给予保护的合法权益和适当照顾的内容，使得这部侨务法律在修改后的相当一段时间内都能适用，依法律适当照顾归侨、侨眷的规定不致于滞后于社会现实。四是兼顾了立法的原则性和可操作性。即一方面尽可能把有关保护归侨、侨眷合法权益（或适当照顾）的条款修改得具体些，使之便于操作，另一方面对不可能规定具体的内容采取原则规定的作法予以规定，为国务院和省、自治区、直辖市人大常委会制定实施办法留下一定的立法空间。如我们对归侨、侨眷应享有的政治权益，出入境人身自由权益，归侨、侨眷在境外的继承权、受赠权和通讯联系权及法律责任等这些具有“侨”字特点的权益且应给予明确规定的内容，都尽可能规定得具体些，使地方有关部门和司法部门在执、司法时便于操作；但对归侨、侨眷在从事经济活动方面的权益，升学、劳动、就业等方面给予照顾的内容只作原则规定而不作具体的规定，以使地方省级人大常委会可结合本地的情况及侨情的特点更好地制定实施办法。 任何一部法律，都非常重视法律适用对象或称法律调整范围的制定，而且多把它列在立法指导思想、目的或意义之后的第二条。《归侨侨眷权益保护法》作为适用归侨、侨眷这个特殊群体的法律，同样很重视对本法适用对象的规定。其第二条规定： “归侨是指回国定居的华侨。华侨是指定居在国外的中国公民。”“侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。”“本法所称侨眷包括：华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姊妹，祖父母，外祖父母，孙子女、外孙子女以及同华侨、归侨有长期扶养关系的其他亲属。该规定有以下含义： （一）华侨的概念与特点 “华侨是指定居在国外的中国公民” 。包含以下三方面要点： l、华侨是中国公民。也就是说，华侨须是中国公民，而不能是外国公民。在国外，中国公民的标志是具有中国国籍。中国国籍是中国公民的法律资格，是中国公民作为伟大祖国的成员而隶属于中国的一种法律身份，是中国政府对在国外中国公民施加外交保护的法律依据，体现了华侨与祖国的法律关系。我国《国籍法》规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”也就是说，已经加入或者取得外国国籍的中国血统的人已经不是华侨，而是通常人们所说的外籍华人。国籍不同，是华侨与外籍华人的基本区别。 2、在国外定居。也就是说，中国公民必须是在国外定居的才是华侨。是否在国外定居，是华侨与国外其他中国公民的主要区别。像我国驻国外机构工作人员、留学生、访问学者、各种临时出国人员、劳务出口人员以及经常在边境出入的边境居民，因为他们并非在国外定居，所以他们不论在国外居留时间多长，都不是华侨。所谓定居，是指在国外已经获得长期或永久居留权并事实上已在国外居留。这个居留资格，包括外国政府批准的合法定居和已被外国政府认可的事实上定居。 3、是指定居外国。外国是指中国领土以外的国家和地区。香港特别行政区、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分割的部分，只是我们国家从保持香港和澳门地区的繁荣和稳定，并考虑香港和澳门的历史和现实情况，在对香港和澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，将这两个地区设立为特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港和澳门实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。台湾更是我国神圣领土不可分割的一部分。所以居住在香港、澳门特别行政区和台湾地区的中国公民就是香港、澳门和台湾同胞，而不是华侨。他们移民到外国定居并取得居住国家永久居留权后才是华侨，这一点是不能有任何含糊的。 关于华侨定义问题，目前学术界对以下两方面的问题存在不同的看法和争议。 （1）中国公民到国外定居者是否都是华侨，即通常说的新出去到外国的移民是否都是华侨。一种意见认为，新移民只要能够在国外居留下来，就应承认其是华侨，理由是，在国外的移民中，有不少人先是非法居留后才正式转变为合法定居或被认可事实上定居的。华侨也有这种情况，在历史上为数还不少。因此不宜把中国公民在国外非法定居问题看得过重。另一种意见则认为，这部分新移民在未取得合法定居权或被认可事实上定居之前，不宜确认其华侨身份。因为：（1）这些人在国外非法居留，是违犯外国法律的行为。我国如果承认这部分中国公民是华侨，就等于认可本国公民在国外的违法行为。这不符合在国家关系中必须相互尊重法律主权的原则，也有悖于我国政府要求华侨遵守侨居国法律的一贯政策。（2）在国外非法定居的中国公民，不可能实现祖国宪法和法律上的公民权利义务关系，国家也不便于保护他们在国外的权益。所以，这部分中国公民在未合法定居或被居留国政府认可其定居之前，只能算是在国外滞留的中国公民。对此，我们认为，凡符合《归侨侨眷权益保护法》第二条的定义所确定的三个要素的，都应当是华侨，是法律意义上的华侨。 （2）外籍华人的权益和待遇是否保留问题。 近年来，在侨务工作的实际中遇到这样问题，大量的华侨在居住国居住一定时期后，由于各方面的原因，他们申请加入了当地国的国籍成为居住国公民。按照《中华人民共和国国籍法》的规定，他们就成为外籍华人，不再是华侨。但他们提出，在他们是华侨期间，国家对他们正当权益保护的内容是否在他们入籍之后，还可继续保留。对此，在学术研究和实际工作中存在两种不同的意见：一种意见认为可以继续保留他们在华侨期间国家规定的正当权益的内容。其理由是华侨的正当权益的保护是有连续性的。例如华侨在国内投资的正当权益的保护，国家不因其本人是否在投资期间改变国籍而取消对其正当权益的保护，其他权益的保护也以此类推。别一种观点认为，要实行区别对待的原则。即国家对华侨的正当权益的保护和待遇的享有，在华侨入籍之后，有的权益和待遇可以继续保留，有的权益和待遇就不应保留。例如，中国政府规定的华侨在国外的正当权益这部分内容，因华侨改变国籍成为当地国居民，国家法律就不应当继续给予保护，而在国内的正当权益和待遇的内容可视情况给予保留。 我们认为后一种观点是有一定道理的，也是符合我们国家和地方实际作法的。 （二）归侨的概念与特点 “归侨是指回国定居的华侨” 。其说明归侨的特点有：1、非华侨回国的中国公民不是归侨。由于归侨回国以前是华侨，决定了他们还有华侨的许多特点，例如：有爱国爱乡的思想和传统；在海外有众多亲友，有许多“海外关系”；在国内有不少眷属；有的人在海外还有财产或产业，等等。所以归侨虽然回到了国内，是国内中国公民的一部分，但是他们有着国内其他公民所没有的特点。2、华侨回国定居的才是归侨，也就是说，临时或短期回国旅游、探亲、访友、讲学、经商、投资办企业及求学等而非定居的华侨，均不属归侨。在国内定居，这是归国华侨与国外华侨的重要区别。这个区别说明，归侨也已不同于海外华侨，他们已是国内公民的一部分。他们与国内其他公民一样，享有宪法和法律规定的公民的权利，也必须履行宪法和法律规定的公民义务；国家则保护归侨的合法权益。国家除在宪法上明确规定国家保护归侨的合法权益的原则外，还制定了一系列保护归侨权益的政策、措施。制定《归侨侨眷权益保护法》的目的之一，就是为了更好地依法保护归侨的权益。 （三）侨眷的概念范围 侨眷有广义的侨眷和法律意义即法律上的侨眷的区别。广义的侨眷是泛指华侨、归侨在国内的眷属，即凡华侨、归侨在国内的配偶、直系血亲、旁系血亲、直系姻亲、旁系姻亲以及与华侨、归侨有收养关系的人，都可包括在内。法律上的侨眷是指与华侨、归侨有着法律上权利义务关系的眷属。法律上侨眷的含义是： 1、侨眷必须是以与华侨、归侨具有一定的人身关系和经济上依赖关系为前提。也就是说，侨眷必须是与华侨具有基于婚姻、血缘和收养关系而产生的眷属关系。没有这个眷属关系就不成其为侨眷。 2、法律上的侨眷关系必须是法律调整的社会关系。换句话说，法律上的侨眷关系必须是与华侨、归侨具有法定的权利义务的关系。与华侨、归侨没有法定的权利义务的关系，不是法律上的侨眷关系。法制国家对于亲属间的权利义务关系都有具体的规定。如我国婚姻法就规定：夫妻有互相扶养的义务和互相领受扶养、相互继承财产的权利；父母对子女有抚养教育的义务，未成年的或不能独立生活的子女有要求父母抚养的权利；子女对父母有赡养扶助的义务；无劳动能力的或生活困难的父母有要求子女赡养的权利；父母和子女有相互继承遗产的权利；有负担能力的祖父母、外祖父母和有负担能力的孙子女、外孙子女之间在一定条件下有相互抚养和赡养的义务；有负担能力的兄姊在一定条件下有扶养未成年弟妹的义务，等等。这些亲属间的权利义务关系即法律关系，形成后受到法律保护。法律上的眷属关系有几个特点：一是其范围比广义的亲属范围小；二是有法律上的权利义务关系；三是法律上亲属关系的范围在不同的法律中可以有不同的规定。由此可见，法律上的侨眷是指华侨、归侨在国内的与他们具有权利义务关系的一定范围的眷属。 侨眷的范围是窄一些还是宽一些，不论是在制定这部法律还是在修改这部法律，重点侨乡省份和非重点侨乡省份侨务部门的同志都持有不同的看法。前者认为以窄一些为妥，否则重点侨乡地区侨务工作对象过多，不好照顾；后者认为宽一些为妥，因为非重点侨乡地区侨务工作对象少，需要多给些照顾。经过多年反复讨论研究，终于取得了以下几点共识：1、我国法律已经确认的有权利义务关系的亲属范围，是划定侨眷范围的重要依据。2、我国家庭的结构特点和习惯，也是划定侨眷范围的重要根据。例如，按我国家庭的结构特点和习惯，直系血亲以“上三代、下三代”为近亲属，旁系血亲以兄弟姊妹为最密切等，都是划定侨眷范围的重要根据。3、参考我国主管侨务部门关于确认侨眷身份的有关规定。4、划定侨眷范围要坚持可行原则，也就是说，要有可行性。制定法律是为了施行，所以其内容要有可行性。否则，内容规定得再好，也可能施行不了，就会出现“有法不依”的现象，法律的内容就会失去意义。 因此，《归侨侨眷权益保护法》确定了本法适用的侨眷范围是：华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姐妹，祖父母、外祖父母，孙子女、外孙子女，次及同华侨、归侨有长期抚养关系的其他亲属。这次修改侨法对此条不作任何修改。 应当指出，《归侨侨眷权益保护法》确定的侨眷范围，并不否认其他法律的不同范围的亲属关系，更不否认广义的侨眷的存在。不能认为《归侨侨眷权益保护法》划定侨眷范围后，华侨、归侨在国内的其他亲属不再是广义的侨眷了。他们仍然是华侨、归侨的眷属，只不过不是《归侨侨眷权益保护法》确定的侨眷范围罢了。因此，《归侨侨眷益保护法》虽然确定了侨眷范围，并不影响华侨、归侨与其他眷属保持亲属关系，如同我国婚姻法、继承法等法律确定具有权利义务关系的亲属，并不否认其他亲属的存在一样。 《归侨侨眷权益保护法》规定的维护侨益的机构和组织 归侨、侨眷的权益包括政治、经济、财产、教育、劳动、个人自由、社会保障等方面。这些涉及到立法、行政、司法、群众等部门的工作。从工作性质上讲，从立法和对有关侨务法律、法规、政策的实施进行监督方面保护归侨、侨眷权益的有全国人民代表大会华侨委员会；从行政事务保护归侨、侨眷权益的有国务院侨务办公室；从司法方面保护归侨、侨眷权益的有人民检察院和人民法院；从群众工作方面保护归侨、侨眷权益的有全国归国华侨联合会；从侨务统战工作方面保护归侨、侨眷权益的有全国政协华侨委员会；从政党工作方面维护归侨、侨眷权益的有中国致公党。这里，我们仅就《归侨侨眷权益保护法》确认的行使维护归侨、侨眷合法权益的机构和部门的职能叙述如下： （－）县级以上人民政府及其侨务工作机构 1990年9月全国人大常委会审议通过的《归侨侨眷权益保护法》未就政府哪个部门履行维护归侨、侨眷合法权益工作做具体的规定。于是，法律实施之后，地方遇到许多问题，其中反映最强烈的问题就是由于缺乏行政执法主体，致使法律的具体规定无法落实，归侨、侨眷合法权益也就无法得以具体的实现。因此，不论是政府工作部门，还是归侨、侨眷都希望能增加行政执法主体的条款。在修改这部法律时，我们根据各方面所反映的意见，专门增加这方面的内容。新增的第四条规定“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。”其包括以下含义： 1、明确指出县级以上各级人民政府是负责组织实施《归侨侨眷权益保护法》的行政执法主体。这里所指县级以上各级人民政府是指中央人民政府即国务院、省级人民政府和设区的市及县级人民政府，也就是说上至国务院下至县市人民政府都要负责做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。这条规定是《归侨侨眷权益保护法》实施我国宪法第八十九条有关国务院负责行使保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益职责的具体化。确定这个行政执法主体既是侨法实施十年来的经验总结，也是今后更好地实施这部法律的需要。 2、明确指出县级以上各级人民政府负责侨务工作的机构也是本法的行政执法主体。具体来讲就是指县及县以上各级侨务办公室或侨务工作机构具有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责。法律赋予政府侨务工作的机构有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责意义重大。这不仅是对县级以上人民政府侨务机构职责的确认，而且也是对县级以上人民政府依法行使职权，组织协调有关部门做好保护侨益工作的保障。之所以本法不直接规定政府侨务部门，而只规定各级政府负责侨务工作的机构，是因为考虑到我国在地方机构改革之后，在归侨、侨眷较少的地区的地市县不直接设置侨务办公室来专司侨务工作，而是由政府的有关部门或局室来综合管理侨务工作的实际。用负责侨务工作的机构这样的法律术语，更加切合实际和地方机构改革的需要。 法律规定县级以上政府侨务工作机构的职责是与国务院侨务办公室规定的有关职责相一致的。1998年国务院侨办在机构改革中确定的该办的主要职责是：研究拟定侨务工作的方针、政策、法规，并负责监督检查贯彻执行情况；制定侨务工作发展规划；审核地方有关侨务工作的政策，研究提出华侨、华人工作的方针政策建议，保护华侨的正当权益，研究开展华侨华人及其社团工作；开展侨务对台工作；研究引进华侨、华人资金、技术、人才工作情况并提出建议，推动引进工作的开展；组织拟定华侨捐赠、侨汇等方面的方针、政策；开展海外华侨、华人宣传、文化交流及华文教育工作；依法保护归侨、侨眷的合法权益和华侨、华人在国内的合法权益；会同有关部门拟定有关归侨、侨眷工作的方针政策；开展归侨、侨眷工作；协助有关部门做好归侨、侨眷代表人士的人事安排工作；负责华侨回国安置工作和港澳同胞回内地定居及其在内地眷属工作等。从上述职责中可以看出《归侨侨眷权益保护法》规定有关政府侨务工作机构的职责是必需的，既是对长期以来政府侨务工作机构在维护归侨、侨眷合法权益所作的成绩的肯定，也是对今后继续开展护侨工作的支持和保障。 （二）中国侨联和地方侨联 1990年制定的《归侨侨眷权益保护法》只一般规定“归侨、侨眷有权依法组织社会团体，维护归侨。侨眷的合法权益，进行适合归侨、侨眷需要的社会活动。”法律未就中国侨联和地方侨联的地位作用等内容作具体的规定。对此，广大归侨、侨眷和海外侨胞颇有意见。他们认为，侨联是中国共产党领导的，由归侨、侨眷组成的人民团体，是起着党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是执政的中国共产党赋予一定职责和任务的人民团体，实际上是党开展侨务工作的一个重要部分。侨联人民团体是经党中央批准成立的，在政治思想上、组织上、行动上是接受党的直接领导的，是与工青妇等平级的人民团体。而工青妇等人民团体的地位不仅在党的文件中得到确认，有的还在法律中得到确认。如《中华人民共和国工会法、《中华人民共和国妇女权益保障法》对中国工会、中国妇联的法律地位作了规定。还有，《残疾保障法》、《红十字会法》等就中国残疾人联合会、中国红十字会的法律地位也作了具体的规定，因此，广大归侨、侨眷和侨联工作者建议在《归侨侨眷权益保护法》中应当增加有关侨联人民团体的法律地位的条款。增加这方面的规定，不仅有相关的法律为依据，而且可以把政协组成单位的侨联人民团体与归侨、侨眷组成的校友会、同学会，同乡会、联谊会等民间社团在法律规范中严格区别开来，更加体现和突出侨联人民团体的性质、地位和作用。中国侨联和地方侨联的同志也有同样看法和建设。于是在修改《归侨侨眷权益保护法》时，我们接受了海内外侨胞及侨界同仁的建议，增加一条，即在《归侨侨眷权益保护法修部第八条中明确规定：“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷的合法权益”。该规定包含以下几层内容： 其一，确认中国侨联和地方侨联是具有法律地位的人民团体。侨联人民团体的地位和作用在《中国侨联章程》中早已有了规定，并得到党和政府的确认。如国务院于1993年7月19日颁布的中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施方法中就已规定：“中华全国归国华侨联合会及其地方组织按照其章程开展活动，维护归侨、侨眷的合法权益。”但作为国家最高权力机关的全国人大和全国人大常委会则是第一次在立法中对侨联人民团体的地位和作用做出规定的。法律上对侨联人民团体地位和作用的确认，有利于提高侨联的社会地位，有利于侨联工作的开展，有利于侨联依法行使自己的职责。 其二，确认中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。尽管长期以来中国侨联和地方各级侨联一直是代表归侨、侨眷利益，并在维护归侨、侨眷合法权益方面做了大量工作，《中国侨联章程》也有相应的规定：“侨联是党领导下的由归侨、侨眷组织的社会团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是维护归侨、侨眷合法权益，关心海外侨胞正当权益的人民团体”。但一直没有明确中国侨联和地方各级侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。这次我们在法律中第一次就中国侨联和地方侨联与归侨、侨眷的相互关系作了明确的规定，指出了中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体，代表的是归侨、侨眷的整体利益，共同的利益，而不是个别的利益，局部的利益。这样的规定，对提高中国侨联和地方侨联在归侨、侨眷和海外侨胞中的地位具有重要的意义。 其三，确认中国侨联和地方侨联在维护归侨、侨眷合法权益中的职责。即中国侨联和地方侨联要承担起维护归侨、侨眷合法权益的重要责任。确认这样的职责，实际上也是授权，即法律授权各级侨联要行使维护侨益的权力；确认这样的职责，实际上也是要求其履行义务户则国侨联和地方侨联要切实做好维护侨益的工作。法律对中国侨联和地方侨联在维权方面职责的规定，是与《中国侨联章程》有关侨联的任务的规定相一致的。 修改后的《归侨侨眷权益保护法》在第二十二条中还明确规定：“归侨、侨眷合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼。归国华侨联合会应当给予支持和帮助。”这实际上就是中国侨联和地方侨联代表归侨、侨眷利益，依法维护归侨、侨眷合法权益职责的具体化。按照中国侨联章程》的规定，侨联的职责是多方面的，维护归侨、侨眷的合法权益仅是其一方面的职责，还有其他的职责：如关心海外侨胞的正当权益，鼓励、引导和组织归侨、侨眷努力学习和工作，积极参政议政、参加国家政治、经济和社会事务活动；引导和协助归侨、侨眷兴办侨属企业，开展海外联谊活动，引导海外侨胞在国内投资、投智发展实业，捐资捐物兴办公益事业等都是侨联的职责。之所以法律只规定侨联在这方面的具体职责，而未规定其他的职责，主要原因有以下： 一是由于《归侨侨眷权益保护法》是一部以维护归侨、侨眷合法权益为目的的法律。法律不仅要注意规定保护归侨、侨眷具体的权益，从实体上护侨；而且要注意从诉讼程序上维护归侨、侨眷的合法权益。而代表归侨、侨眷利益的归侨联合会具备有在诉讼方面维护归侨、侨眷合法权益的条件；同时，这也是侨联开展工作的一项重要内容。例如，中国侨联设置有法律顾问委员会。委员会的成员大多数是在司法界工作有一定知名度的专家、学者和实际工作者，有的还是各级司法部门的领导干部。委员会依靠各方面的力量进行着维护侨益的工作，特别是在为归侨、侨眷和海外侨胞提供司法诉讼方面做了大士有成效的工作，得到了社会的认可。此外，中国侨联还有内设的法律工作机构为归侨、侨眷提供司法诉讼等方面的帮助。事实表明，中国侨联不仅愿意为归侨、侨眷提供司法诉讼方面的支持和帮助，而且具备了一定的基础和条件。因此，我们在修改法律时，考虑到侨联的希望和要求，规定了有关侨联在为归侨、侨眷司法诉讼提供帮助和支持的内容是符合实际工作需要的。 二是有其他法律规定为借鉴和参考的。《妇女权益保障法》和《残疾人权益保障法》对各级妇女联合会和各级残疾人联合会在为妇女同胞、为残疾人在司法诉讼时提供帮助和支持做了规定。因此，可以类推，各级归国华侨联合会为归侨、侨眷在诉讼时提供帮助和支持是可行的，是有法律为依据的。 此外，这也是广大归侨、侨眷和海外侨胞的希望和要求。 《归侨侨眷权益保护法》关于侨务机构法律地位的确认 2000年10月31日，九届全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉的决定》。该决定对这部法律共做了25处修改，其中增加了10个条款，修改了15个条款，使该法从原来的22条增至现在的30条。在修改增加的条款中，很重要的内容是这部法律确立了我国侨务机构在护侨中的地位与作用。这主要体现在修正后的第四条、第八条和第二十三条中。具体而言： （－）规定了县级以上人民政府及其侨务工作的机构在组织实施维护侨益中的地位与作用的内容。 修正后的《归侨侨眷权益保护法》第四条明确规定：“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益的工作”。之所以要增加此条规定，是因为在1990年制定这部法律时，未就政府及其主管部门在实施法律中的地位和作用作明确规定，导致侨法实施之后，由于缺乏行政执法主体，致使法律的具体内容无法落实，归侨、侨眷的合法权益无法实现。固此，不论是政府工作部门还是归侨、侨眷都希望在这次修改侨法时能增加行政执法主体的内容，确立政府及有关主管部门在维护归侨、侨眷合法权益中的地位和作用。在修改这部法律时，我们根据各有关方面、有关部门提出的要求，专门增加了政府及其负责侨务工作的机构负有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益的职责。 新增的第四条包含以下内容： 1、明确指出县级以上各级人民政府是负责组织实施《归侨侨眷权益保护法》的行政执法主体。这里所指县级以上各级人民政府是指中央人民政府即国务院、省级人民政府和市及县级人民政府，也就是说上至国务院下至县市人民政府都要负责做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。这条规定是《归侨侨眷权益保护法》实施我国宪法第八十九条有关国务院负责行使保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益职责的具体化。确定这个行政执法主体是侨法实施十年来的经验总结，也是今后更好地实施这部法律的需要。 2、明确指出县级以上各级人民政府负责侨务工作的机构也是本法的行政执法主体。具体来说就是指县及县以上各级侨务办公室或侨务工作机构具有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责。之所以本法不直接规定各级政府侨务部门，而只规定各级政府负责侨务工作的机构，是因为考虑到我国在地方机构改革之后，在归侨、侨眷较少的地区的市县不直接设置侨务办公室来专司侨务工作而是由政府的有关部门或局室来综合管理侨务工作的实际，用负责侨务工作的机构这样的法律术语，更加切合实际和地方机构改革的需要。 法律规定县级以上政府侨务工作机构的职责是与国务院侨务办公室规定的有关职责相一致的。l998年国务院侨办在机构改革中确定的本办的主要职责是：研究拟定侨务工作的方针、政策、法规，并负责监督检查贯彻执行情况，制定侨务工作发展规划；审核地方有关侨务工作的政策；研究提出华侨、华人工作的方针政策建议，保护华侨的正当权益，研究开展华侨、华人及其社团工作；开展侨务对台工作；研究引进华侨、华人资金、技术、人才工作情况并提出建议，推动引进工作的开展；组织拟定华侨捐赠、侨汇等方面的方针、政策，开展海外华侨、华人宣传、文化交流及华文教育工作；依法保护归侨、侨眷的合法权益和华侨、华人在国内的合法权益，会同有关部门拟定有关归侨、侨眷工作的方针政策，开展归侨、侨眷工作，协助有关部门做好归侨、侨眷代表人士的人事安排工作，负责华侨回国安置工作和港澳同胞回内地定居及其在内地的眷属工作等。从上述职责中可以看出《归侨侨眷权益保护法》规定有关政府侨务工作机构的职责是必需的，既是对长期以来政府侨务工作机构在维护归侨、侨眷合法权益所做成绩的肯定，也是对今后继续开展护侨工作的支持和保障。 （二）规定了各级侨联在代表侨益、维护侨益中的地位和作用。 1990年制定的《归侨侨眷权益保护法》只一般规定“归侨、侨眷有权依法组织社会团体，维护归侨、侨眷的合法权益，进行适合归侨、侨眷需要的社会活动”。法律未就中国侨联和地方侨联的地位作用等内容作具体的规定。对此，广大归侨、侨眷和海外侨胞颇有意见，他们认为，侨联是中国共产党领导的，由归侨、侨眷组成的人民团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是执行执政的中国共产党赋予一定职责和任务的人民团体，实际上是党开展侨务工作的一个重要部门。侨联人民团体是经党中央批准成立的，在政治思想上、组织上、行动上是受党领导的，是与工青妇等并行的人民团体。而工青妇等人民团体的地位不仅在党的文件中得以确认，有的还在法律中得以确认。如《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》对中国工会、中国妇联的法律地位作了规定。还有，《残疾人保障法》、《红十字会法》等就中国残疾人联合会、中国红十字会的法律地位也作了具体的规定，因此，建议在《归侨侨眷权益保护法》中应当增加有关侨联人民团体的法律地位的条款。增加这方面的规定，不仅有相关的法律为依据，而且可以把政协组成单位的侨联人民团体与归侨、侨眷组成的校友会、同学会、同乡会、联谊会等民间社团在法律规范中严格区别开来，更加体现和突出侨联人民团体的性质、地位和作用。中国侨联和地方侨联的同志也有同样的看法和建议。于是在修改《归侨侨眷权益保护法》时，接受了海内外侨胞及侨界同仁的建议，增加一条，即在《归侨侨眷权益保护法》第八条中明确规定：“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷的合法权益。该规定包含以下几层内容： 其一，确认中国侨联和地方侨联是具有法律地位的人民团体。侨联人民团体的地位和作用在《中国侨联章程》中早已有了规定，并得到党和政府的确认。如国务院于1993年7月19日颁布的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》中就已规定： “中华全国归侨华侨联合会及其地方组织按照其章程开展活动，维护归侨、侨眷的合法权益”。但作为国家最高权力机关的全国人大和全国人大常委会则是第一次在立法中对侨联人民团体的地位和作用作出规定的。法律上对侨联人民团体地位和作用的确认，有利于提高侨联的社会地位，有利于侨联工作的开展，有利于侨联依法行使自己的职责。 其二，确认中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。尽管长期以来中国侨联和地方各级侨联一直是代表归侨、侨眷利益，并在维护归侨、侨眷合法权益方面做了大量工作，《中国侨联章程》也有相应的规定：“侨联是党领导下的由归侨、侨眷组织的社会团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是维护归侨、侨眷合法权益，关心海外侨胞正当权益的人民团体 ”但一直没有明确中国侨联和地方各级侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。这次我们在法律中第一次就中国侨联和地方侨联与归侨、侨眷的相互关系作了明确的规定，指出了中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体，代表的是归侨、侨眷的整体利益，共同的利益，而不是个别的利益、局部的利益。这样的规定，对提高中国侨联和地方侨联在归侨、侨眷和海外侨胞中的地位具有重要的意义。 其三，确认中国侨联和地方侨联在维护归侨、侨眷合法权益中的职责。即中国侨联和地方侨联要承担起维护归侨、侨眷合法权益的重要责任。确认这样的职责，实际上也是授权，即法律授权各级侨联要行使维护侨益的权力。确认这样的职责，实际上也是要求其履行义务即中国侨联和地方侨联要切实做好维护侨益的工作。法律对中国侨联和地方侨联在维权方面职责的规定，是与《中国侨联章程》有关侨联的任务的规定相一致的。 此外，修改后的《归侨侨眷权益保护法》在第二十三条中还明确规定：“归侨、侨眷合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼。归国华侨联合会应当给予支持和帮助。这实际上就是中国侨联和地方侨联代表归侨、侨眷利益，依法维护归侨、侨眷合法权益的职责的一个方面的具体化。按照《中国侨联章程》的规定，侨联的职责是多方面的，维护归侨、侨眷的合法权益仅是其一方面的职责，还有其他的职责：如关心海外侨胞的正当权益，鼓励、引导和组织归侨、侨眷努力学习和工作，积极参政议政，参加国家政治。经济和社会事务活动；引导和协助归侨、侨眷兴办侨属企业，开展海外联谊活动，引导海外侨胞在国内投资、投资发展实业，捐资捐物兴办公益事业等都是侨联的职责。之所以法律只规定侨联在这方面的具体职责，而未规定其他的具体职责，主要是因为归侨、侨眷遇到这方面的事是最需要侨联提供帮助和支持的内容之一，它又是维护侨益最重要的内容之一。《归侨侨眷权益保护法》对侨联法律地位和职责的规定，体现了党和国家对侨联工作的重视和支持，反映了广大人民群众特别是归侨、侨眷和海外侨胞对侨联工作的信赖和肯定，也证明了侨联工作的优势和重要。这正如中国侨联领导们所说的，法律赋予我们侨联地位和职责，我们的责任更大了，我们更应不辜负归侨、侨眷和海外侨胞寄托的殷切希望，代表侨益，反映侨意，更好地维护侨益，不断开创侨联工作新局面。 《归侨侨眷权益保护法》修改的必要性和修改的主要过程 我国在国外有众多华侨，在国内有众多归侨、侨眷。华侨和归侨、侨眷历来有着爱国爱乡的光荣传统，为我国革命和建设做出了巨大的贡献。尤其是在改革开放在社会主义现代化建设的今天，海外侨胞和国内归侨、侨眷正为国家富强、民族振兴、祖国和平统一大业的实现发挥着越来越重要的作用。 党和国家历来非常重视侨务工作。我们党的三代领导人对侨务工作有过许多重要的论述。早在1945年党的七大上，毛泽东主席就提出了“保护华侨利益，扶助回国的华侨”的护侨原则，并在新中国成立时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中确定下来。周恩来总理领导制定了一系列保护侨益的方针、政策。此后我国宪法明确规定“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”。这已成为我们开展侨务工作、依法护侨、为侨服务的基本准则。改革开放以来，邓小平同志强调，海外侨胞心向祖国，爱国主义觉悟不断提高，在实现统一祖国大业，支援祖国现代化建设和加强国际反霸斗争，维护世界和平方面，日益发挥着重要的积极作用。还指出我们有几千万爱国同胞在海外，他们希望中国兴旺发达，这在世界上是独一无二的。这是中国大发展的独特机遇。20世纪九十年代以来，江泽民主席指出，侨务工作历来是党和国家的一项长期、重要的工作。在新的历史时期，侨务工作显得越来越重要了。近年来，江泽民主席还指出：“分布于世界各地的广大华侨、华人是中华民族一个重要的人才资源宝库，我们一定要十分珍惜，充分发挥他们的积极作用，对加快我们经济建设和促进祖国和平统一大业，是十分有益的”。最近江泽民主席还希望我们，要努力巩固和发展最广泛的爱国统一战线，使海内外中华儿女为实现中国的现代化和中华民族的伟大复兴，而达到新的团结和联合。 在党和国家的关心重视下，为了进一步做好改革开放以来新的历史时期的侨务工作，以宪法为准绳，依法保护国外华侨和国内归侨、侨眷的正当和合法的权益，1990年9月7日，七届全国人大常委会第十五次全体会议通过了《中华人民共和国归侨、侨眷权益保护法》。这部侨法贯彻我们党实行的对归侨、侨眷要“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的原则，把我国长期以来对归侨、侨眷实行的行之有效的政策予以规范、提高，通过法定的程序制定成法律，使保护侨益工作更加规范化、法制化。这是新中国成立后第一部保护归侨、侨眷合法权益的专门法律。 该法颁布之后，国务院和30个省、自治区、直辖市都据此先后制定了实施办法，许多省、自治区、直辖市还根据保护法和实施办法，结合本地的实际情况，制定了配套的地方法规、规章和决定等。迄今全国已有近二百件保护归侨、侨眷合法权益的规范性文件，涉及内容包括保护归侨、侨眷的政治权益、经济财产、社会保障、社会救济、劳动就业、升学出入境等方面。许多规定都是结合社会主义市场经济发展的新特点进行规范的，对《归侨侨眷权益保护法》的内容有了新的发展，并且得到社会的认可和广大归侨、侨眷的拥护。与此同时，归侨、侨眷希望我们国家能适时把这些经过市场经济发展十多年来实践检验是正确的、行之有效的、深得广大人民认可和支持的内容和规定能充实到《归侨侨眷权益保护法》中去，从而丰富和发展了侨法的内容。 侨法实施以来，为了保障归侨、侨眷的合法权益，“五侨”（侨办、侨联、政协侨委、致公党、人大侨委）对侨法的普及宣传、组织协调和贯彻实施、解决问题等方面，都做了大量卓有成效的工作。如多年来全国人大侨委共组织了29个执法检查组到26个省份的270多个市县进行了执法检查，督促各地有关部门处理了一批侵侨的案件；中国侨联一直把贯彻实施这部侨法作为其工作的重要内容，代表归侨、侨眷的利益，积极为侨服务，不断争取和实现广大归侨、侨眷和海外侨胞的权益。侨法的实施，一方面使归侨、侨眷的合法权益得到了保护：如全国人大有一定数量的归侨代表，全国政协有归侨委员，中国侨联还是全国政协的组成单位，归侨、侨眷有依法组织具有自身特色的社会团体的权利，历史遗留下来的侨房问题得到基本落实，归侨、侨眷有完全处理侨汇和依法继承境外亲属财产的权利，归侨、侨眷在劳动就业和升学方面得到适当照顾，在出入境探亲、定居等的手续办理上得到优先和方便，许多地方的老归侨在退休待遇的权益上也得到保障，即使离退休后到境外居住的归侨、侨眷在境内的福利劳保待遇也继续给予保留。另一方面也发现，由于侨法条款规定的过于原则，特别是侵犯归侨、侨眷合法权益，使归侨。侨眷造成人身、财产损害的应如何追究法律责任等没有做具体的规定，致使侨法规定的一些保护侨益的内容无法落实到实处。对此，归侨、侨眷和海外侨胞有新的建议和希望，希望能结合市场经济发展的变化，增加和充实有关保护归侨、侨眷合法权益的内容。各地方人大、各级侨务部门也都提出相应的建议和要求，司法部门的同志则建议要明确和增加法律责任方面的内容。 同时，还应看到，《归侨侨眷权益保护法》实施近10年来是我国社会主义市场经济体制形成、建立与发展的重要时期，也是国内外侨情迅速发展变化的重要时期。目前侨情发展变化最显著的是：随着对外开放的不断扩大，越来越多的中国公民通过各种不同的方式移居外国，成为新一代华侨、华人，相应的是新侨胞在国内的眷属 -- 侨眷的人数亦日益增加，据有关资料显示，改革开放以来已有几百万中国人移居海外，成为新华侨、华人，国内亦有几百万的新侨眷；归侨、侨眷兴办各项产业，特别是兴办高新技术企业的热情不断高涨；大批侨属企业为国家创造了财富，改变了侨乡经济和社会面貌；归侨、侨眷捐款兴办公益事业，造福家乡的善举正遍及侨乡；归侨、侨眷的社会劳动保障问题，就业和再就业问题，华侨农林场在经济体制改革中遇到的问题，归侨、侨眷与境外亲友联系往来更加频繁与密切，遇到的问题不断暴露出来等等。上述新情况的出现使得《归侨、侨眷权益保护法》的一些条款越来越不适应形势的需要，各方面对修改此法的呼声日益高涨。于是，九届全国人大常委会将《归侨侨眷权益保护法》的修改列入了立法规划。 根据全国人大代表和有关部门所提意见和建设，结合我国侨务工作的实际需要，全国人大华侨委员会从八届开始就对这部侨法的修改作了一些准备和酝酿，九届人大以来加快了修改步伐，先后结合执法检查，重点调研和听取了广东、福建、山东、广西、江苏、安徽、河北等省区地方人大及政府有关部门的意见；利用出访和接待的机会，征求许多海外侨胞的意见。前年以来，全国人大华侨委员会分别两次召开了全国各省、自治区、直辖市人大分管侨务的专门委员会参加的立法工作研讨会，对侨法的修改进行了认真的研讨，31个省、区、市都提出了具体修改意见。在此基础上全国人大华侨委员会拟出了《归侨侨眷权益保护法修正案》（草案）第四稿；去年4月，再次将修改稿征求了外交部、国务院侨办、教育部。公安部、民政部、司法部、劳动和社会保障部、建设部、对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局、国家税务总局、海关总署和最高人民法院、最高人民检察院、全国政协港澳台侨委员会、致公党中央、中国侨联等17个有关部门及部分侨界代表、知名人士的意见，最后形成综合各有关部门意见的《归侨侨眷权益保护法》（修正案草案），提请220年8月21日召开的九届全国人大常委会第十七次会议审议。全国人大常委会委员对审议这部法律非常认真，他们不仅支持对这部法律的修改，而且对怎样修改法律条款，便修改盾的法律更能适应时代发展的要求，更能体现归侨、侨眷的意志和愿望，更具有可操作性和可适用性等提出了许多好的意见和看法。许多委员对侨法的修改不仅是逐条逐段的进行研究，而且是逐句逐字的进行探讨，提出了许多中肯的建议和意见。正是在全国人大常委会领导同志们积极支持下，在全体常委委员的认真审议下，《归侨侨眷权益保护法》（修正案草案）很快就获得全国人大常委会委员们的一致认可。10月31日，九届全国人大常委会只两审就审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的决定》，同日，国家主席江泽民签署第39号主席令决定自公布之日起实行。这部法律的顺利修改和通过，是包括中国侨联和地方各级侨联在内的各个侨务部门通力合作的结果，是国内3千多万归侨、侨眷和海外3千多万侨胞共同努力的结果。这部侨法的修改通过对推动新世纪侨务工作的开展，特别是推动侨务法制建设的进展以及对更好地保护归侨、侨眷的合法权益，最广泛地团结归侨、侨眷和海外侨胞为中国的现代化、为中华民族的伟大复兴和祖国统一大业的实现而努力奋斗具有重要的现实意义和深远的历史意义。
侨务法规 加入时间：2010-5-4 《归侨侨眷权益保护法》关于归侨、侨眷政治权益的法律规定 《归侨侨眷权益保护法》关于归侨、侨眷政治权益的法律规定主要体现在修改后的法律第五、第六、第七条中。其中第五条是关于华侨回国定居权利的保护；第六条是关于归侨、侨眷参政权利的保护；第七条是关于归侨、侨眷结社权利的保护。 （一）国家对回国定居的华侨给予安置。法律第五条规定：“国家对回国定居的华侨给予安置”。这条规定说明： 首先，回国定居是华侨的一项权利。这是因为华侨虽然是定居在国外，但他是中国公民。这就决定了要回国定居是华侨的一项重要权利。华侨回国定居不应受法律上的任何限制。从华侨在国外定居的实际情况及当代各国移民和各民族融合的实际情况看，华侨在海外生存发展，经过几代人的艰苦创业，他们中的绝大多数人已在侨居国落地生根，繁衍生息，甚至与当地民族通婚，融为一体。绝大多数人已加入当地国国籍，成为外籍华人。但也有少数人因各方面因素的影响制约，继续保留中国国籍，作为华侨，永久居住在外国。从当代世界移民的趋势及华侨在国外定居的实际性情况出发，我国政府提出主张中国公民通过合法渠道的国外定居，反对采取非法的手段到外国。我国对定居在外国的华侨采取的总政策是：一贯实行赞成和鼓励华侨根据自愿的原则，在当地生存发展，选择加入当地国国籍，凡已取得居住国国籍的，就自动丧夫中国国籍，但他们和中国人民仍存在着亲戚的关系；对于不愿意加入外国国籍的华侨，我国政府不赞成居住国政府强迫他们改变国籍的作法，同时要求华侨应当遵守当地国的法律，尊重当地民族的风俗习惯，与当地人民友好相处；华侨在国外的正当的权利和利益，我国政府有责任加以保护，也希望得到华侨居住国家政府的保障。所以我国宪法规定“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益。”但是，当华侨因各种原因要求回国定居时，国家则应尊重华侨的意愿，理解他们思念国家、落叶归根的心情，保护华侨回国定居的权利。这也是《归侨侨眷权益保护法》制定国家对回国定居的华侨要给予安置的依据。 其次，国家对回国定居的华侨要给予安置。至于如何安置，每个不同的历史时期有不同的安置方法。例如20世纪50年代初期，华侨知识分子和爱国民主人士回国定居时，周总理亲自过问，热情接待，并安排工作、生活等具体问题。20世纪60年代初印尼当局排华，大批华侨青年学生回国定居，廖承志同志亲自派船只去印尼接回这些华侨青年学生，并予以安置。1978年越南当局排华，20多万难侨被赶回中国境内，我国政府采取紧急措施，花费10多亿元人民币在很短的时间就对这些难侨予以全面妥善的安置。在20世纪90年代之后的今天，随着我国社会主义市场经济体制的建立，国家对回国定居的华侨在安置方面的做法也发生了变化，不再实行计划经济时期的那套统一分配，安置、安排工作，解决住房和子女升学就业等做法；现在我们强调的更多的是为回国定居的华侨办理手续，提供有关的服务，使回国定居的华侨尽快适应国内的生活，适应国内经济、科技、文化教育事业的发展和市场经济劳动就业的需要，以便在国内更好地得以生存和发展。 （二）保护归侨、侨眷参政的权益。法律第六条规定：“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会应当有适当名额的归侨代表。这条规定有以下含义： 首先，法律确认选派归侨人民代表参政是归侨、侨眷的重要政治权利，也是我国社会主义民主政治的重要体现。华侨、归侨代表参与国家管理，参政、议政这是由我国社会主义政治制度的本质所决定的。早在建国前夕，中国共产党领导筹备召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议期间，中共中央就邀请陈嘉庚等爱国侨领回国参加政协会议，共商建国大计。第一届全国政协有数十名华侨代表，代表海内外数千万华侨、归侨和侨眷参加会议。此后全国政协一直有华侨组，后来改名为全国政协华侨委员会，现又更名为全国政协港澳台侨委员会。在全国政协中，中国侨联和致公党作为其组成单位，参政议政，共商国家大事。 1954年全国人民代表大会成立后，全国人大就一直有华侨代表。第一届全国人大有陈嘉庚等30名华侨代表，此后的历届全国人民代表大会上，都有一定名额的华侨或归侨人民代表参政议政。目前九届全国人民代表大会中，就有35名全国人大归侨代表。此外在全国人民代表大会中还设立有华侨委员会作为全国人大的九个专门委员会之一，在全国人大和全国人大常委会的领导下，开展侨务立法、涉侨法律监督、工作监督和开展涉侨外国工作。其目的就是更好地开展侨务工作和依法护侨工作。 其次，法律确认在全国人大和地方人大中要有适当名额的归侨人民代表。全国人大的归侨代表名额已经在《中华人民共和国选举法》中作了规定；但地方人大归侨代表的名额多少，法律未作具体规定，主要靠地方人大及其常委会根据地方的省情和侨情特色予以规定或作出决定。 不仅如此，在许多省级地方人大的选举规定中还指出，在必要的情况下可以选举华侨人民代表参加地方人大的参政、议政工作。我国法律法规规定不仅要选举出归侨、侨眷人民代表参政议政，而且规定“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”这就为海外华侨回国参政创造了良好的法制环境。 （三）保护归侨、侨眷依法申请成立具有“侨”的特色的社会团体的权利。法律第七条规定“归侨、侨眷有权依法申请成立社会团体，维护归侨、侨眷的合法权益，进行适合归侨、侨眷需要的合法的社会活动”该规定包含有以下内容： 首先，法律肯定组织社会团体是归侨、侨眷的一项重要政治权利。这就是说归侨、侨眷不仅可以与其他中国公民一道组织成立或参加我国宪法和法律规定允许成立的各种社会团体，如组织或参加各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体，还可以根据自身的特色，组织成立由归侨、侨眷参加的社会团体，如北京菲律宾归侨联谊会，缅甸归侨联谊会，印尼泗水同学联谊会等。成立这些具有“侨”特色的民间社会团体是归侨、侨眷的一项重要权利，正因如此，改革开放 20 多年来，归侨、侨眷在全国各地成立了数以百计的各种形式的联谊会、校友会、学会、协会等。 其次，法律明确规定，归侨侨眷组织的这些民间社会团体，必须依法申请登记成立。按照1998年10月25日国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定：成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，并依照本条例规定进行登记，但下列团体不属于本条例规定的登记范围：“参加中国人民政治协商会议的人民团体，由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体的机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”等。《条例》规定，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”“成立社会团体，应当具备下列条件：要有50个以上个人会员或30个以上单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个，要有规范的名称和相应的组织机构，有固定的住所和有与其业务活动相适应的本职工作人员，有合法的资产和经费来源，全国性的社团还要有10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行业区域的社团要有3万元以上活动资金，能独立承担民事责任能力。”申请筹备成立的社团要提交下列文件：筹备申请书，业务主管部门的批件、验资报告、场所使用权证明，发起人和拟负责人的基本情况、身份证明、章程草案等。登记管理机关应当自收到本条例所规定的全部有效文件之日起的60日内，作出批准或不批准成立的决定，如同意成立，应发给批准成立证书，若不同意成立亦应说明理由。 应当强调指出的是：由于中华全国归国华侨联合会是中国人民政治协商会议全国委员会的组成单位，是在中国共产党领导下的，由归侨、侨眷组织的全国性的人民团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带。因此，按照《社会团体登记管理条例》的规定，她是不需要向民政部门申请登记注册的。地方归侨联合会是中国侨联的团体会员，按照《中国侨联章程》的规定，也同样可以享受这方面的待遇。除此之外，归侨、侨眷若要成立其他社会团体都必须按照国务院的《社会团体登记管理条例》的有关规定，办理申请成立手续，经民政主管部门批准后方可开展活动。 《归侨侨眷权益保护法》关于保护归侨、侨眷合法权益的总原则和政治权益 《归侨侨眷权益保护法》在第三条明确规定了保护归侨、侨眷合法权益的总的原则。这就是：“归侨、侨眷享有宪法和法律规定的公民的权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务，任何组织或者个人不得歧视”。“ 国家根据实际情况和归侨、侨眷的特点，给予适当照顾，具体办法由国务院或者国务院有关主管部门规定 ”这一规定，在1990年制定这部法律时就已得以确认。这次在修改该法时，各级侨联及广大侨务工作者一致认为，该原则是党对归侨、侨眷长期实行的16字侨务工作方针的法律化、具体化和制度化，不能对此进行修改。因此，修正后的侨法继续保留这一原则和方针。党对归侨、侨眷实行的“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的16字方针原则的提出，最早来自于1945年党的七大上。当时，毛泽东主席代表党中央提出要“ 保护华侨正当的权益，扶助归国的华侨”的护侨原则。这一原则在新中国成立时具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》中得以确认。此后，我国的历部宪法也都明确规定了护侨的原则。在开展侨务工作的具体过程中，于20世纪50年代，廖承志副委员长代表党中央提出了在我国社会主义革命和建设中，对归侨、侨眷要实行根据其特点，给予适当照顾的方针。这一方针在很长一段时间内实行，产生很好的社会效果，深得海内外侨胞的拥护。但是“文革”期间，由于党的侨务政策遭到“左”的践踏和破坏，党在50年代确立的对归侨、侨眷实行的“根据特点，适当照顾”的原则也就无法得以贯彻。粉碎“四人帮，结束“文化大革命”，特别是党的十一届三中全会以来，在邓小平同志为核心的第二代中央集体的领导下，侨务战线与其他各条战线一样，通过拨乱反正，党对归侨、侨眷实行的“根据特点，适当照顾”的方针，进一步得以落实。与此同时，根据归侨、侨眷在 “文革”期间倍受歧视和受到不公平对待的实际情况，党中央于1980年提出了对归侨、侨眷不仅要实行“根据特点，适当照顾” 的原则，而且要实行“一视同仁，不得歧视”的政策。这就形成了今天我们通常所述的党对归侨、侨眷实行的16字方针，并成为我国制定《归侨侨眷权益保护法》保护归侨、侨眷合法权益的总的原则。 保护归侨、侨眷合法权益的总原则体现了三方面的内容： （1）法律面前人人平等的原则。具体说，归侨、侨眷是中国公民的一部分，与其他中国公民一样享有我国宪法和法律规定的公民的一切权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务。我国宪法规定的公民的基本权益和义务有：年满 18 周岁以上的中国公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，除非依照法律被剥夺政治权利者外，都有选举权和被选举权；有言论、出版、集会、结社、旅行、示威的自由；有宗教信仰的自由；有人身自由不受侵犯的权利；有人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯的权利；对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；有劳动的权利和义务；有休息及在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的权利；有受教育的权利和义务；有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同男子平等的权利。此外，公民还有维护国家的统一和全国各民族团结的义务，有维护祖国安全、荣誉和利益的义务；有依照法律规定纳税的义务；有必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德的责任和保卫祖国的神圣职责。归侨、侨眷作为中国公民的一部分，与其他中国公民一样，既享有宪法和法律规定的权利，又应履行宪法和法律规定的义务，这就是本法所体现人人平等的原则。 （2）不得歧视的原则。这就是说归侨、侨眷一方面在享受权利上不得受歧视，另一方面在履行义务上不得受歧视。前者是指不能因为他是归侨、侨眷而不让他享受宪法和法律规定的权利，如不让他当选人民代表、政协委员、担任国家公务人员，享有选举权和被选举权；也不能因为是归侨、侨眷而不让他有言论、出版、集会、结社及信仰等方面的自由；更不能因为是归侨、侨眷而不让他升学、就业、入党、提干、增资及与境外亲友进行正常的通讯联系往来。后者是指在履行义务时，不能因为他是归侨、侨眷而不让其履行宪法和法津规定的义务，如不能因为是归侨、侨眷而不让其就业或参加义务教育学习或其他学习；也不能因为是归侨、侨眷而不让其参加人民解放军；更不能因为其是归侨、侨眷而让其增加纳税标准税金等。不得歧视，强调的是任何组织或个人对归侨、侨眷所享有各种合法权益和义务不得歧视，不得随意剥夺或侵犯。 （3）适当照顾的原则。国家对归侨、侨眷实行适当照顾的原则是根据归侨、侨眷的特点和我国的实际情况提出的。归侨、侨眷同国内其他公民相比，有不同的特点，最突出的是他们家庭中的一些成员或大部分成员居住在境外或国外。归侨、侨眷与境外或国外的亲属之间存在着密切或较为密切的经济、财产、经贸联系、通讯往来及扶养、抚养或赡养等权利和义务的联系。虽然归侨、侨眷在境（国）外的许多亲属已经加入或取得居住国国籍，成为居住国国民，但他们与归侨、侨眷仍因血缘或拟定血缘关系而继续保持这种联系，并依血缘或拟定血缘关系的亲疏其相互联系往来的密切程度及享有的权利，承担义务的内容也不相同。如果是配偶、父母、子女关系的亲属，还存在着相互间必须承担的扶养和赡养的权利和义务。若是其他亲属，相互间的这种权利和义务就少一些。总之不论归侨、侨眷以何种方式与境外亲友发生何种联系往来，也不论归侨、侨眷与国外亲友联系往来的密切程度如何，这种联系都是正常、合法的，要受国家法律保护的。与侨眷相比，归侨还有自身的特点，这就是归侨原来是华侨，是定居在国外的中国公民，后来回国定居，即从原来在国外定居变为回国定居。改变地居国是归侨最突出的区别于侨眷的特点。归侨回国定居后，在相当一段时间内，在许多方面还不能与国内其他公民处于等同的状态，因此，国家需要在一定程度上根据其特点，给予适当的照顾。这种照顾是必要的，合情合理的，其目的是为了使归侨能更快地适应国内的社会生活，与全国人民一道为振兴中华、统一祖国的伟大事业努力奋斗。 《归侨侨眷权益保护法》还明确规定：“国家对归侨、侨眷适当照顾的具体办法，由国务院或者国务院有关主管部门规定。”这就是说，由于这部法律是保护归侨、侨眷合法权益的基本法，它不可能把对归侨、侨眷给予适当照顾的每一个具体内容都在法律中作细致详尽的规定，而只能对保护侨眷的内容作相对原则的规定，这就需要政府有关主管部门，即国务院或国务院有关主管部门根据实际情况作出具体的规定，以便落实。而且国务院和国务院有关主管部门制定的有关归侨、侨眷的具体政策和措施都要体现对归侨、侨眷给予适当照顾的原则精神。 实际上，《归侨侨眷权益保护法》有关保护归侨、侨眷合法权益所有的条款和规定也都体现了平等原则，不得歧视原则和适当照顾原则的精神。 这次，我们在修改《归侨侨眷权益保护法》时，除了继续遵循上述护侨原则外，还结合我国社会主义市场经济的新形势、新情况、新内容、新问题对如何贯彻党的16字方针进行了探索和运用，体现在以下具体的护侨原则之中，一是保留该法的基本框架和基本内容不变。对法律条款中过去已经规定的给归侨、侨眷予以适当照顾的内容，虽然随着社会主义市场经济的建立和发展，这方面适当照顾的内容已逐步减少，但仍属于可改可不改的内容，尽可能不改或少改。只对那些已经失去意义，非改不可的条款，结合新形势和侨情的新变化，进行了修改、补充和充实，以保持法律的稳定性和侨务政策的连续性。二是兼顾了“老侨”和 “新侨”的利益。所谓“老侨”是指新中国成立前后，包括20世纪50年代，60年代及70年代回国定居的归侨和侨眷。所谓“新侨 ”是指改革开放后出国定居的华侨在国内的眷属或这时期回国定居的归侨。这就是说，在修改法律条文时，能对“老侨”给予照顾或保护的权益，尽量给予保留，同时对“新侨”需要保护的权益，尽量在法律中予以规定和体现。这就使得“老侨、“新侨”的合法权益或可给予适当照顾的内容都尽可能在这部侨法中得以体现，使这部侨务法律能同时保护“老侨”和“新侨”的权益。三是兼顾了现实性和前瞻性。即在修改这部法律时，既考虑到归侨、侨眷当前应当给予立法保护的合法权益和适当照顾的内容；同时，又考虑到归侨、侨眷长远应当给予保护的合法权益和适当照顾的内容，使得这部侨务法律在修改后的相当一段时间内都能适用，依法律适当照顾归侨、侨眷的规定不致于滞后于社会现实。四是兼顾了立法的原则性和可操作性。即一方面尽可能把有关保护归侨、侨眷合法权益（或适当照顾）的条款修改得具体些，使之便于操作，另一方面对不可能规定具体的内容采取原则规定的作法予以规定，为国务院和省、自治区、直辖市人大常委会制定实施办法留下一定的立法空间。如我们对归侨、侨眷应享有的政治权益，出入境人身自由权益，归侨、侨眷在境外的继承权、受赠权和通讯联系权及法律责任等这些具有“侨”字特点的权益且应给予明确规定的内容，都尽可能规定得具体些，使地方有关部门和司法部门在执、司法时便于操作；但对归侨、侨眷在从事经济活动方面的权益，升学、劳动、就业等方面给予照顾的内容只作原则规定而不作具体的规定，以使地方省级人大常委会可结合本地的情况及侨情的特点更好地制定实施办法。 任何一部法律，都非常重视法律适用对象或称法律调整范围的制定，而且多把它列在立法指导思想、目的或意义之后的第二条。《归侨侨眷权益保护法》作为适用归侨、侨眷这个特殊群体的法律，同样很重视对本法适用对象的规定。其第二条规定： “归侨是指回国定居的华侨。华侨是指定居在国外的中国公民。”“侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。”“本法所称侨眷包括：华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姊妹，祖父母，外祖父母，孙子女、外孙子女以及同华侨、归侨有长期扶养关系的其他亲属。该规定有以下含义： （一）华侨的概念与特点 “华侨是指定居在国外的中国公民” 。包含以下三方面要点： l、华侨是中国公民。也就是说，华侨须是中国公民，而不能是外国公民。在国外，中国公民的标志是具有中国国籍。中国国籍是中国公民的法律资格，是中国公民作为伟大祖国的成员而隶属于中国的一种法律身份，是中国政府对在国外中国公民施加外交保护的法律依据，体现了华侨与祖国的法律关系。我国《国籍法》规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”也就是说，已经加入或者取得外国国籍的中国血统的人已经不是华侨，而是通常人们所说的外籍华人。国籍不同，是华侨与外籍华人的基本区别。 2、在国外定居。也就是说，中国公民必须是在国外定居的才是华侨。是否在国外定居，是华侨与国外其他中国公民的主要区别。像我国驻国外机构工作人员、留学生、访问学者、各种临时出国人员、劳务出口人员以及经常在边境出入的边境居民，因为他们并非在国外定居，所以他们不论在国外居留时间多长，都不是华侨。所谓定居，是指在国外已经获得长期或永久居留权并事实上已在国外居留。这个居留资格，包括外国政府批准的合法定居和已被外国政府认可的事实上定居。 3、是指定居外国。外国是指中国领土以外的国家和地区。香港特别行政区、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分割的部分，只是我们国家从保持香港和澳门地区的繁荣和稳定，并考虑香港和澳门的历史和现实情况，在对香港和澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，将这两个地区设立为特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港和澳门实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。台湾更是我国神圣领土不可分割的一部分。所以居住在香港、澳门特别行政区和台湾地区的中国公民就是香港、澳门和台湾同胞，而不是华侨。他们移民到外国定居并取得居住国家永久居留权后才是华侨，这一点是不能有任何含糊的。 关于华侨定义问题，目前学术界对以下两方面的问题存在不同的看法和争议。 （1）中国公民到国外定居者是否都是华侨，即通常说的新出去到外国的移民是否都是华侨。一种意见认为，新移民只要能够在国外居留下来，就应承认其是华侨，理由是，在国外的移民中，有不少人先是非法居留后才正式转变为合法定居或被认可事实上定居的。华侨也有这种情况，在历史上为数还不少。因此不宜把中国公民在国外非法定居问题看得过重。另一种意见则认为，这部分新移民在未取得合法定居权或被认可事实上定居之前，不宜确认其华侨身份。因为：（1）这些人在国外非法居留，是违犯外国法律的行为。我国如果承认这部分中国公民是华侨，就等于认可本国公民在国外的违法行为。这不符合在国家关系中必须相互尊重法律主权的原则，也有悖于我国政府要求华侨遵守侨居国法律的一贯政策。（2）在国外非法定居的中国公民，不可能实现祖国宪法和法律上的公民权利义务关系，国家也不便于保护他们在国外的权益。所以，这部分中国公民在未合法定居或被居留国政府认可其定居之前，只能算是在国外滞留的中国公民。对此，我们认为，凡符合《归侨侨眷权益保护法》第二条的定义所确定的三个要素的，都应当是华侨，是法律意义上的华侨。 （2）外籍华人的权益和待遇是否保留问题。 近年来，在侨务工作的实际中遇到这样问题，大量的华侨在居住国居住一定时期后，由于各方面的原因，他们申请加入了当地国的国籍成为居住国公民。按照《中华人民共和国国籍法》的规定，他们就成为外籍华人，不再是华侨。但他们提出，在他们是华侨期间，国家对他们正当权益保护的内容是否在他们入籍之后，还可继续保留。对此，在学术研究和实际工作中存在两种不同的意见：一种意见认为可以继续保留他们在华侨期间国家规定的正当权益的内容。其理由是华侨的正当权益的保护是有连续性的。例如华侨在国内投资的正当权益的保护，国家不因其本人是否在投资期间改变国籍而取消对其正当权益的保护，其他权益的保护也以此类推。别一种观点认为，要实行区别对待的原则。即国家对华侨的正当权益的保护和待遇的享有，在华侨入籍之后，有的权益和待遇可以继续保留，有的权益和待遇就不应保留。例如，中国政府规定的华侨在国外的正当权益这部分内容，因华侨改变国籍成为当地国居民，国家法律就不应当继续给予保护，而在国内的正当权益和待遇的内容可视情况给予保留。 我们认为后一种观点是有一定道理的，也是符合我们国家和地方实际作法的。 （二）归侨的概念与特点 “归侨是指回国定居的华侨” 。其说明归侨的特点有：1、非华侨回国的中国公民不是归侨。由于归侨回国以前是华侨，决定了他们还有华侨的许多特点，例如：有爱国爱乡的思想和传统；在海外有众多亲友，有许多“海外关系”；在国内有不少眷属；有的人在海外还有财产或产业，等等。所以归侨虽然回到了国内，是国内中国公民的一部分，但是他们有着国内其他公民所没有的特点。2、华侨回国定居的才是归侨，也就是说，临时或短期回国旅游、探亲、访友、讲学、经商、投资办企业及求学等而非定居的华侨，均不属归侨。在国内定居，这是归国华侨与国外华侨的重要区别。这个区别说明，归侨也已不同于海外华侨，他们已是国内公民的一部分。他们与国内其他公民一样，享有宪法和法律规定的公民的权利，也必须履行宪法和法律规定的公民义务；国家则保护归侨的合法权益。国家除在宪法上明确规定国家保护归侨的合法权益的原则外，还制定了一系列保护归侨权益的政策、措施。制定《归侨侨眷权益保护法》的目的之一，就是为了更好地依法保护归侨的权益。 （三）侨眷的概念范围 侨眷有广义的侨眷和法律意义即法律上的侨眷的区别。广义的侨眷是泛指华侨、归侨在国内的眷属，即凡华侨、归侨在国内的配偶、直系血亲、旁系血亲、直系姻亲、旁系姻亲以及与华侨、归侨有收养关系的人，都可包括在内。法律上的侨眷是指与华侨、归侨有着法律上权利义务关系的眷属。法律上侨眷的含义是： 1、侨眷必须是以与华侨、归侨具有一定的人身关系和经济上依赖关系为前提。也就是说，侨眷必须是与华侨具有基于婚姻、血缘和收养关系而产生的眷属关系。没有这个眷属关系就不成其为侨眷。 2、法律上的侨眷关系必须是法律调整的社会关系。换句话说，法律上的侨眷关系必须是与华侨、归侨具有法定的权利义务的关系。与华侨、归侨没有法定的权利义务的关系，不是法律上的侨眷关系。法制国家对于亲属间的权利义务关系都有具体的规定。如我国婚姻法就规定：夫妻有互相扶养的义务和互相领受扶养、相互继承财产的权利；父母对子女有抚养教育的义务，未成年的或不能独立生活的子女有要求父母抚养的权利；子女对父母有赡养扶助的义务；无劳动能力的或生活困难的父母有要求子女赡养的权利；父母和子女有相互继承遗产的权利；有负担能力的祖父母、外祖父母和有负担能力的孙子女、外孙子女之间在一定条件下有相互抚养和赡养的义务；有负担能力的兄姊在一定条件下有扶养未成年弟妹的义务，等等。这些亲属间的权利义务关系即法律关系，形成后受到法律保护。法律上的眷属关系有几个特点：一是其范围比广义的亲属范围小；二是有法律上的权利义务关系；三是法律上亲属关系的范围在不同的法律中可以有不同的规定。由此可见，法律上的侨眷是指华侨、归侨在国内的与他们具有权利义务关系的一定范围的眷属。 侨眷的范围是窄一些还是宽一些，不论是在制定这部法律还是在修改这部法律，重点侨乡省份和非重点侨乡省份侨务部门的同志都持有不同的看法。前者认为以窄一些为妥，否则重点侨乡地区侨务工作对象过多，不好照顾；后者认为宽一些为妥，因为非重点侨乡地区侨务工作对象少，需要多给些照顾。经过多年反复讨论研究，终于取得了以下几点共识：1、我国法律已经确认的有权利义务关系的亲属范围，是划定侨眷范围的重要依据。2、我国家庭的结构特点和习惯，也是划定侨眷范围的重要根据。例如，按我国家庭的结构特点和习惯，直系血亲以“上三代、下三代”为近亲属，旁系血亲以兄弟姊妹为最密切等，都是划定侨眷范围的重要根据。3、参考我国主管侨务部门关于确认侨眷身份的有关规定。4、划定侨眷范围要坚持可行原则，也就是说，要有可行性。制定法律是为了施行，所以其内容要有可行性。否则，内容规定得再好，也可能施行不了，就会出现“有法不依”的现象，法律的内容就会失去意义。 因此，《归侨侨眷权益保护法》确定了本法适用的侨眷范围是：华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姐妹，祖父母、外祖父母，孙子女、外孙子女，次及同华侨、归侨有长期抚养关系的其他亲属。这次修改侨法对此条不作任何修改。 应当指出，《归侨侨眷权益保护法》确定的侨眷范围，并不否认其他法律的不同范围的亲属关系，更不否认广义的侨眷的存在。不能认为《归侨侨眷权益保护法》划定侨眷范围后，华侨、归侨在国内的其他亲属不再是广义的侨眷了。他们仍然是华侨、归侨的眷属，只不过不是《归侨侨眷权益保护法》确定的侨眷范围罢了。因此，《归侨侨眷益保护法》虽然确定了侨眷范围，并不影响华侨、归侨与其他眷属保持亲属关系，如同我国婚姻法、继承法等法律确定具有权利义务关系的亲属，并不否认其他亲属的存在一样。 《归侨侨眷权益保护法》规定的维护侨益的机构和组织 归侨、侨眷的权益包括政治、经济、财产、教育、劳动、个人自由、社会保障等方面。这些涉及到立法、行政、司法、群众等部门的工作。从工作性质上讲，从立法和对有关侨务法律、法规、政策的实施进行监督方面保护归侨、侨眷权益的有全国人民代表大会华侨委员会；从行政事务保护归侨、侨眷权益的有国务院侨务办公室；从司法方面保护归侨、侨眷权益的有人民检察院和人民法院；从群众工作方面保护归侨、侨眷权益的有全国归国华侨联合会；从侨务统战工作方面保护归侨、侨眷权益的有全国政协华侨委员会；从政党工作方面维护归侨、侨眷权益的有中国致公党。这里，我们仅就《归侨侨眷权益保护法》确认的行使维护归侨、侨眷合法权益的机构和部门的职能叙述如下： （－）县级以上人民政府及其侨务工作机构 1990年9月全国人大常委会审议通过的《归侨侨眷权益保护法》未就政府哪个部门履行维护归侨、侨眷合法权益工作做具体的规定。于是，法律实施之后，地方遇到许多问题，其中反映最强烈的问题就是由于缺乏行政执法主体，致使法律的具体规定无法落实，归侨、侨眷合法权益也就无法得以具体的实现。因此，不论是政府工作部门，还是归侨、侨眷都希望能增加行政执法主体的条款。在修改这部法律时，我们根据各方面所反映的意见，专门增加这方面的内容。新增的第四条规定“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。”其包括以下含义： 1、明确指出县级以上各级人民政府是负责组织实施《归侨侨眷权益保护法》的行政执法主体。这里所指县级以上各级人民政府是指中央人民政府即国务院、省级人民政府和设区的市及县级人民政府，也就是说上至国务院下至县市人民政府都要负责做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。这条规定是《归侨侨眷权益保护法》实施我国宪法第八十九条有关国务院负责行使保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益职责的具体化。确定这个行政执法主体既是侨法实施十年来的经验总结，也是今后更好地实施这部法律的需要。 2、明确指出县级以上各级人民政府负责侨务工作的机构也是本法的行政执法主体。具体来讲就是指县及县以上各级侨务办公室或侨务工作机构具有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责。法律赋予政府侨务工作的机构有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责意义重大。这不仅是对县级以上人民政府侨务机构职责的确认，而且也是对县级以上人民政府依法行使职权，组织协调有关部门做好保护侨益工作的保障。之所以本法不直接规定政府侨务部门，而只规定各级政府负责侨务工作的机构，是因为考虑到我国在地方机构改革之后，在归侨、侨眷较少的地区的地市县不直接设置侨务办公室来专司侨务工作，而是由政府的有关部门或局室来综合管理侨务工作的实际。用负责侨务工作的机构这样的法律术语，更加切合实际和地方机构改革的需要。 法律规定县级以上政府侨务工作机构的职责是与国务院侨务办公室规定的有关职责相一致的。1998年国务院侨办在机构改革中确定的该办的主要职责是：研究拟定侨务工作的方针、政策、法规，并负责监督检查贯彻执行情况；制定侨务工作发展规划；审核地方有关侨务工作的政策，研究提出华侨、华人工作的方针政策建议，保护华侨的正当权益，研究开展华侨华人及其社团工作；开展侨务对台工作；研究引进华侨、华人资金、技术、人才工作情况并提出建议，推动引进工作的开展；组织拟定华侨捐赠、侨汇等方面的方针、政策；开展海外华侨、华人宣传、文化交流及华文教育工作；依法保护归侨、侨眷的合法权益和华侨、华人在国内的合法权益；会同有关部门拟定有关归侨、侨眷工作的方针政策；开展归侨、侨眷工作；协助有关部门做好归侨、侨眷代表人士的人事安排工作；负责华侨回国安置工作和港澳同胞回内地定居及其在内地眷属工作等。从上述职责中可以看出《归侨侨眷权益保护法》规定有关政府侨务工作机构的职责是必需的，既是对长期以来政府侨务工作机构在维护归侨、侨眷合法权益所作的成绩的肯定，也是对今后继续开展护侨工作的支持和保障。 （二）中国侨联和地方侨联 1990年制定的《归侨侨眷权益保护法》只一般规定“归侨、侨眷有权依法组织社会团体，维护归侨。侨眷的合法权益，进行适合归侨、侨眷需要的社会活动。”法律未就中国侨联和地方侨联的地位作用等内容作具体的规定。对此，广大归侨、侨眷和海外侨胞颇有意见。他们认为，侨联是中国共产党领导的，由归侨、侨眷组成的人民团体，是起着党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是执政的中国共产党赋予一定职责和任务的人民团体，实际上是党开展侨务工作的一个重要部分。侨联人民团体是经党中央批准成立的，在政治思想上、组织上、行动上是接受党的直接领导的，是与工青妇等平级的人民团体。而工青妇等人民团体的地位不仅在党的文件中得到确认，有的还在法律中得到确认。如《中华人民共和国工会法、《中华人民共和国妇女权益保障法》对中国工会、中国妇联的法律地位作了规定。还有，《残疾保障法》、《红十字会法》等就中国残疾人联合会、中国红十字会的法律地位也作了具体的规定，因此，广大归侨、侨眷和侨联工作者建议在《归侨侨眷权益保护法》中应当增加有关侨联人民团体的法律地位的条款。增加这方面的规定，不仅有相关的法律为依据，而且可以把政协组成单位的侨联人民团体与归侨、侨眷组成的校友会、同学会，同乡会、联谊会等民间社团在法律规范中严格区别开来，更加体现和突出侨联人民团体的性质、地位和作用。中国侨联和地方侨联的同志也有同样看法和建设。于是在修改《归侨侨眷权益保护法》时，我们接受了海内外侨胞及侨界同仁的建议，增加一条，即在《归侨侨眷权益保护法修部第八条中明确规定：“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷的合法权益”。该规定包含以下几层内容： 其一，确认中国侨联和地方侨联是具有法律地位的人民团体。侨联人民团体的地位和作用在《中国侨联章程》中早已有了规定，并得到党和政府的确认。如国务院于1993年7月19日颁布的中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施方法中就已规定：“中华全国归国华侨联合会及其地方组织按照其章程开展活动，维护归侨、侨眷的合法权益。”但作为国家最高权力机关的全国人大和全国人大常委会则是第一次在立法中对侨联人民团体的地位和作用做出规定的。法律上对侨联人民团体地位和作用的确认，有利于提高侨联的社会地位，有利于侨联工作的开展，有利于侨联依法行使自己的职责。 其二，确认中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。尽管长期以来中国侨联和地方各级侨联一直是代表归侨、侨眷利益，并在维护归侨、侨眷合法权益方面做了大量工作，《中国侨联章程》也有相应的规定：“侨联是党领导下的由归侨、侨眷组织的社会团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是维护归侨、侨眷合法权益，关心海外侨胞正当权益的人民团体”。但一直没有明确中国侨联和地方各级侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。这次我们在法律中第一次就中国侨联和地方侨联与归侨、侨眷的相互关系作了明确的规定，指出了中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体，代表的是归侨、侨眷的整体利益，共同的利益，而不是个别的利益，局部的利益。这样的规定，对提高中国侨联和地方侨联在归侨、侨眷和海外侨胞中的地位具有重要的意义。 其三，确认中国侨联和地方侨联在维护归侨、侨眷合法权益中的职责。即中国侨联和地方侨联要承担起维护归侨、侨眷合法权益的重要责任。确认这样的职责，实际上也是授权，即法律授权各级侨联要行使维护侨益的权力；确认这样的职责，实际上也是要求其履行义务户则国侨联和地方侨联要切实做好维护侨益的工作。法律对中国侨联和地方侨联在维权方面职责的规定，是与《中国侨联章程》有关侨联的任务的规定相一致的。 修改后的《归侨侨眷权益保护法》在第二十二条中还明确规定：“归侨、侨眷合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼。归国华侨联合会应当给予支持和帮助。”这实际上就是中国侨联和地方侨联代表归侨、侨眷利益，依法维护归侨、侨眷合法权益职责的具体化。按照中国侨联章程》的规定，侨联的职责是多方面的，维护归侨、侨眷的合法权益仅是其一方面的职责，还有其他的职责：如关心海外侨胞的正当权益，鼓励、引导和组织归侨、侨眷努力学习和工作，积极参政议政、参加国家政治、经济和社会事务活动；引导和协助归侨、侨眷兴办侨属企业，开展海外联谊活动，引导海外侨胞在国内投资、投智发展实业，捐资捐物兴办公益事业等都是侨联的职责。之所以法律只规定侨联在这方面的具体职责，而未规定其他的职责，主要原因有以下： 一是由于《归侨侨眷权益保护法》是一部以维护归侨、侨眷合法权益为目的的法律。法律不仅要注意规定保护归侨、侨眷具体的权益，从实体上护侨；而且要注意从诉讼程序上维护归侨、侨眷的合法权益。而代表归侨、侨眷利益的归侨联合会具备有在诉讼方面维护归侨、侨眷合法权益的条件；同时，这也是侨联开展工作的一项重要内容。例如，中国侨联设置有法律顾问委员会。委员会的成员大多数是在司法界工作有一定知名度的专家、学者和实际工作者，有的还是各级司法部门的领导干部。委员会依靠各方面的力量进行着维护侨益的工作，特别是在为归侨、侨眷和海外侨胞提供司法诉讼方面做了大士有成效的工作，得到了社会的认可。此外，中国侨联还有内设的法律工作机构为归侨、侨眷提供司法诉讼等方面的帮助。事实表明，中国侨联不仅愿意为归侨、侨眷提供司法诉讼方面的支持和帮助，而且具备了一定的基础和条件。因此，我们在修改法律时，考虑到侨联的希望和要求，规定了有关侨联在为归侨、侨眷司法诉讼提供帮助和支持的内容是符合实际工作需要的。 二是有其他法律规定为借鉴和参考的。《妇女权益保障法》和《残疾人权益保障法》对各级妇女联合会和各级残疾人联合会在为妇女同胞、为残疾人在司法诉讼时提供帮助和支持做了规定。因此，可以类推，各级归国华侨联合会为归侨、侨眷在诉讼时提供帮助和支持是可行的，是有法律为依据的。 此外，这也是广大归侨、侨眷和海外侨胞的希望和要求。 《归侨侨眷权益保护法》关于侨务机构法律地位的确认 2000年10月31日，九届全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉的决定》。该决定对这部法律共做了25处修改，其中增加了10个条款，修改了15个条款，使该法从原来的22条增至现在的30条。在修改增加的条款中，很重要的内容是这部法律确立了我国侨务机构在护侨中的地位与作用。这主要体现在修正后的第四条、第八条和第二十三条中。具体而言： （－）规定了县级以上人民政府及其侨务工作的机构在组织实施维护侨益中的地位与作用的内容。 修正后的《归侨侨眷权益保护法》第四条明确规定：“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益的工作”。之所以要增加此条规定，是因为在1990年制定这部法律时，未就政府及其主管部门在实施法律中的地位和作用作明确规定，导致侨法实施之后，由于缺乏行政执法主体，致使法律的具体内容无法落实，归侨、侨眷的合法权益无法实现。固此，不论是政府工作部门还是归侨、侨眷都希望在这次修改侨法时能增加行政执法主体的内容，确立政府及有关主管部门在维护归侨、侨眷合法权益中的地位和作用。在修改这部法律时，我们根据各有关方面、有关部门提出的要求，专门增加了政府及其负责侨务工作的机构负有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益的职责。 新增的第四条包含以下内容： 1、明确指出县级以上各级人民政府是负责组织实施《归侨侨眷权益保护法》的行政执法主体。这里所指县级以上各级人民政府是指中央人民政府即国务院、省级人民政府和市及县级人民政府，也就是说上至国务院下至县市人民政府都要负责做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。这条规定是《归侨侨眷权益保护法》实施我国宪法第八十九条有关国务院负责行使保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益职责的具体化。确定这个行政执法主体是侨法实施十年来的经验总结，也是今后更好地实施这部法律的需要。 2、明确指出县级以上各级人民政府负责侨务工作的机构也是本法的行政执法主体。具体来说就是指县及县以上各级侨务办公室或侨务工作机构具有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责。之所以本法不直接规定各级政府侨务部门，而只规定各级政府负责侨务工作的机构，是因为考虑到我国在地方机构改革之后，在归侨、侨眷较少的地区的市县不直接设置侨务办公室来专司侨务工作而是由政府的有关部门或局室来综合管理侨务工作的实际，用负责侨务工作的机构这样的法律术语，更加切合实际和地方机构改革的需要。 法律规定县级以上政府侨务工作机构的职责是与国务院侨务办公室规定的有关职责相一致的。l998年国务院侨办在机构改革中确定的本办的主要职责是：研究拟定侨务工作的方针、政策、法规，并负责监督检查贯彻执行情况，制定侨务工作发展规划；审核地方有关侨务工作的政策；研究提出华侨、华人工作的方针政策建议，保护华侨的正当权益，研究开展华侨、华人及其社团工作；开展侨务对台工作；研究引进华侨、华人资金、技术、人才工作情况并提出建议，推动引进工作的开展；组织拟定华侨捐赠、侨汇等方面的方针、政策，开展海外华侨、华人宣传、文化交流及华文教育工作；依法保护归侨、侨眷的合法权益和华侨、华人在国内的合法权益，会同有关部门拟定有关归侨、侨眷工作的方针政策，开展归侨、侨眷工作，协助有关部门做好归侨、侨眷代表人士的人事安排工作，负责华侨回国安置工作和港澳同胞回内地定居及其在内地的眷属工作等。从上述职责中可以看出《归侨侨眷权益保护法》规定有关政府侨务工作机构的职责是必需的，既是对长期以来政府侨务工作机构在维护归侨、侨眷合法权益所做成绩的肯定，也是对今后继续开展护侨工作的支持和保障。 （二）规定了各级侨联在代表侨益、维护侨益中的地位和作用。 1990年制定的《归侨侨眷权益保护法》只一般规定“归侨、侨眷有权依法组织社会团体，维护归侨、侨眷的合法权益，进行适合归侨、侨眷需要的社会活动”。法律未就中国侨联和地方侨联的地位作用等内容作具体的规定。对此，广大归侨、侨眷和海外侨胞颇有意见，他们认为，侨联是中国共产党领导的，由归侨、侨眷组成的人民团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是执行执政的中国共产党赋予一定职责和任务的人民团体，实际上是党开展侨务工作的一个重要部门。侨联人民团体是经党中央批准成立的，在政治思想上、组织上、行动上是受党领导的，是与工青妇等并行的人民团体。而工青妇等人民团体的地位不仅在党的文件中得以确认，有的还在法律中得以确认。如《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》对中国工会、中国妇联的法律地位作了规定。还有，《残疾人保障法》、《红十字会法》等就中国残疾人联合会、中国红十字会的法律地位也作了具体的规定，因此，建议在《归侨侨眷权益保护法》中应当增加有关侨联人民团体的法律地位的条款。增加这方面的规定，不仅有相关的法律为依据，而且可以把政协组成单位的侨联人民团体与归侨、侨眷组成的校友会、同学会、同乡会、联谊会等民间社团在法律规范中严格区别开来，更加体现和突出侨联人民团体的性质、地位和作用。中国侨联和地方侨联的同志也有同样的看法和建议。于是在修改《归侨侨眷权益保护法》时，接受了海内外侨胞及侨界同仁的建议，增加一条，即在《归侨侨眷权益保护法》第八条中明确规定：“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷的合法权益。该规定包含以下几层内容： 其一，确认中国侨联和地方侨联是具有法律地位的人民团体。侨联人民团体的地位和作用在《中国侨联章程》中早已有了规定，并得到党和政府的确认。如国务院于1993年7月19日颁布的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》中就已规定： “中华全国归侨华侨联合会及其地方组织按照其章程开展活动，维护归侨、侨眷的合法权益”。但作为国家最高权力机关的全国人大和全国人大常委会则是第一次在立法中对侨联人民团体的地位和作用作出规定的。法律上对侨联人民团体地位和作用的确认，有利于提高侨联的社会地位，有利于侨联工作的开展，有利于侨联依法行使自己的职责。 其二，确认中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。尽管长期以来中国侨联和地方各级侨联一直是代表归侨、侨眷利益，并在维护归侨、侨眷合法权益方面做了大量工作，《中国侨联章程》也有相应的规定：“侨联是党领导下的由归侨、侨眷组织的社会团体，是党和政府联系广大归侨、侨眷和海外侨胞的桥梁和纽带，是维护归侨、侨眷合法权益，关心海外侨胞正当权益的人民团体 ”但一直没有明确中国侨联和地方各级侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。这次我们在法律中第一次就中国侨联和地方侨联与归侨、侨眷的相互关系作了明确的规定，指出了中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体，代表的是归侨、侨眷的整体利益，共同的利益，而不是个别的利益、局部的利益。这样的规定，对提高中国侨联和地方侨联在归侨、侨眷和海外侨胞中的地位具有重要的意义。 其三，确认中国侨联和地方侨联在维护归侨、侨眷合法权益中的职责。即中国侨联和地方侨联要承担起维护归侨、侨眷合法权益的重要责任。确认这样的职责，实际上也是授权，即法律授权各级侨联要行使维护侨益的权力。确认这样的职责，实际上也是要求其履行义务即中国侨联和地方侨联要切实做好维护侨益的工作。法律对中国侨联和地方侨联在维权方面职责的规定，是与《中国侨联章程》有关侨联的任务的规定相一致的。 此外，修改后的《归侨侨眷权益保护法》在第二十三条中还明确规定：“归侨、侨眷合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼。归国华侨联合会应当给予支持和帮助。这实际上就是中国侨联和地方侨联代表归侨、侨眷利益，依法维护归侨、侨眷合法权益的职责的一个方面的具体化。按照《中国侨联章程》的规定，侨联的职责是多方面的，维护归侨、侨眷的合法权益仅是其一方面的职责，还有其他的职责：如关心海外侨胞的正当权益，鼓励、引导和组织归侨、侨眷努力学习和工作，积极参政议政，参加国家政治。经济和社会事务活动；引导和协助归侨、侨眷兴办侨属企业，开展海外联谊活动，引导海外侨胞在国内投资、投资发展实业，捐资捐物兴办公益事业等都是侨联的职责。之所以法律只规定侨联在这方面的具体职责，而未规定其他的具体职责，主要是因为归侨、侨眷遇到这方面的事是最需要侨联提供帮助和支持的内容之一，它又是维护侨益最重要的内容之一。《归侨侨眷权益保护法》对侨联法律地位和职责的规定，体现了党和国家对侨联工作的重视和支持，反映了广大人民群众特别是归侨、侨眷和海外侨胞对侨联工作的信赖和肯定，也证明了侨联工作的优势和重要。这正如中国侨联领导们所说的，法律赋予我们侨联地位和职责，我们的责任更大了，我们更应不辜负归侨、侨眷和海外侨胞寄托的殷切希望，代表侨益，反映侨意，更好地维护侨益，不断开创侨联工作新局面。 《归侨侨眷权益保护法》修改的必要性和修改的主要过程 我国在国外有众多华侨，在国内有众多归侨、侨眷。华侨和归侨、侨眷历来有着爱国爱乡的光荣传统，为我国革命和建设做出了巨大的贡献。尤其是在改革开放在社会主义现代化建设的今天，海外侨胞和国内归侨、侨眷正为国家富强、民族振兴、祖国和平统一大业的实现发挥着越来越重要的作用。 党和国家历来非常重视侨务工作。我们党的三代领导人对侨务工作有过许多重要的论述。早在1945年党的七大上，毛泽东主席就提出了“保护华侨利益，扶助回国的华侨”的护侨原则，并在新中国成立时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中确定下来。周恩来总理领导制定了一系列保护侨益的方针、政策。此后我国宪法明确规定“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”。这已成为我们开展侨务工作、依法护侨、为侨服务的基本准则。改革开放以来，邓小平同志强调，海外侨胞心向祖国，爱国主义觉悟不断提高，在实现统一祖国大业，支援祖国现代化建设和加强国际反霸斗争，维护世界和平方面，日益发挥着重要的积极作用。还指出我们有几千万爱国同胞在海外，他们希望中国兴旺发达，这在世界上是独一无二的。这是中国大发展的独特机遇。20世纪九十年代以来，江泽民主席指出，侨务工作历来是党和国家的一项长期、重要的工作。在新的历史时期，侨务工作显得越来越重要了。近年来，江泽民主席还指出：“分布于世界各地的广大华侨、华人是中华民族一个重要的人才资源宝库，我们一定要十分珍惜，充分发挥他们的积极作用，对加快我们经济建设和促进祖国和平统一大业，是十分有益的”。最近江泽民主席还希望我们，要努力巩固和发展最广泛的爱国统一战线，使海内外中华儿女为实现中国的现代化和中华民族的伟大复兴，而达到新的团结和联合。 在党和国家的关心重视下，为了进一步做好改革开放以来新的历史时期的侨务工作，以宪法为准绳，依法保护国外华侨和国内归侨、侨眷的正当和合法的权益，1990年9月7日，七届全国人大常委会第十五次全体会议通过了《中华人民共和国归侨、侨眷权益保护法》。这部侨法贯彻我们党实行的对归侨、侨眷要“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的原则，把我国长期以来对归侨、侨眷实行的行之有效的政策予以规范、提高，通过法定的程序制定成法律，使保护侨益工作更加规范化、法制化。这是新中国成立后第一部保护归侨、侨眷合法权益的专门法律。 该法颁布之后，国务院和30个省、自治区、直辖市都据此先后制定了实施办法，许多省、自治区、直辖市还根据保护法和实施办法，结合本地的实际情况，制定了配套的地方法规、规章和决定等。迄今全国已有近二百件保护归侨、侨眷合法权益的规范性文件，涉及内容包括保护归侨、侨眷的政治权益、经济财产、社会保障、社会救济、劳动就业、升学出入境等方面。许多规定都是结合社会主义市场经济发展的新特点进行规范的，对《归侨侨眷权益保护法》的内容有了新的发展，并且得到社会的认可和广大归侨、侨眷的拥护。与此同时，归侨、侨眷希望我们国家能适时把这些经过市场经济发展十多年来实践检验是正确的、行之有效的、深得广大人民认可和支持的内容和规定能充实到《归侨侨眷权益保护法》中去，从而丰富和发展了侨法的内容。 侨法实施以来，为了保障归侨、侨眷的合法权益，“五侨”（侨办、侨联、政协侨委、致公党、人大侨委）对侨法的普及宣传、组织协调和贯彻实施、解决问题等方面，都做了大量卓有成效的工作。如多年来全国人大侨委共组织了29个执法检查组到26个省份的270多个市县进行了执法检查，督促各地有关部门处理了一批侵侨的案件；中国侨联一直把贯彻实施这部侨法作为其工作的重要内容，代表归侨、侨眷的利益，积极为侨服务，不断争取和实现广大归侨、侨眷和海外侨胞的权益。侨法的实施，一方面使归侨、侨眷的合法权益得到了保护：如全国人大有一定数量的归侨代表，全国政协有归侨委员，中国侨联还是全国政协的组成单位，归侨、侨眷有依法组织具有自身特色的社会团体的权利，历史遗留下来的侨房问题得到基本落实，归侨、侨眷有完全处理侨汇和依法继承境外亲属财产的权利，归侨、侨眷在劳动就业和升学方面得到适当照顾，在出入境探亲、定居等的手续办理上得到优先和方便，许多地方的老归侨在退休待遇的权益上也得到保障，即使离退休后到境外居住的归侨、侨眷在境内的福利劳保待遇也继续给予保留。另一方面也发现，由于侨法条款规定的过于原则，特别是侵犯归侨、侨眷合法权益，使归侨。侨眷造成人身、财产损害的应如何追究法律责任等没有做具体的规定，致使侨法规定的一些保护侨益的内容无法落实到实处。对此，归侨、侨眷和海外侨胞有新的建议和希望，希望能结合市场经济发展的变化，增加和充实有关保护归侨、侨眷合法权益的内容。各地方人大、各级侨务部门也都提出相应的建议和要求，司法部门的同志则建议要明确和增加法律责任方面的内容。 同时，还应看到，《归侨侨眷权益保护法》实施近10年来是我国社会主义市场经济体制形成、建立与发展的重要时期，也是国内外侨情迅速发展变化的重要时期。目前侨情发展变化最显著的是：随着对外开放的不断扩大，越来越多的中国公民通过各种不同的方式移居外国，成为新一代华侨、华人，相应的是新侨胞在国内的眷属 -- 侨眷的人数亦日益增加，据有关资料显示，改革开放以来已有几百万中国人移居海外，成为新华侨、华人，国内亦有几百万的新侨眷；归侨、侨眷兴办各项产业，特别是兴办高新技术企业的热情不断高涨；大批侨属企业为国家创造了财富，改变了侨乡经济和社会面貌；归侨、侨眷捐款兴办公益事业，造福家乡的善举正遍及侨乡；归侨、侨眷的社会劳动保障问题，就业和再就业问题，华侨农林场在经济体制改革中遇到的问题，归侨、侨眷与境外亲友联系往来更加频繁与密切，遇到的问题不断暴露出来等等。上述新情况的出现使得《归侨、侨眷权益保护法》的一些条款越来越不适应形势的需要，各方面对修改此法的呼声日益高涨。于是，九届全国人大常委会将《归侨侨眷权益保护法》的修改列入了立法规划。 根据全国人大代表和有关部门所提意见和建设，结合我国侨务工作的实际需要，全国人大华侨委员会从八届开始就对这部侨法的修改作了一些准备和酝酿，九届人大以来加快了修改步伐，先后结合执法检查，重点调研和听取了广东、福建、山东、广西、江苏、安徽、河北等省区地方人大及政府有关部门的意见；利用出访和接待的机会，征求许多海外侨胞的意见。前年以来，全国人大华侨委员会分别两次召开了全国各省、自治区、直辖市人大分管侨务的专门委员会参加的立法工作研讨会，对侨法的修改进行了认真的研讨，31个省、区、市都提出了具体修改意见。在此基础上全国人大华侨委员会拟出了《归侨侨眷权益保护法修正案》（草案）第四稿；去年4月，再次将修改稿征求了外交部、国务院侨办、教育部。公安部、民政部、司法部、劳动和社会保障部、建设部、对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局、国家税务总局、海关总署和最高人民法院、最高人民检察院、全国政协港澳台侨委员会、致公党中央、中国侨联等17个有关部门及部分侨界代表、知名人士的意见，最后形成综合各有关部门意见的《归侨侨眷权益保护法》（修正案草案），提请220年8月21日召开的九届全国人大常委会第十七次会议审议。全国人大常委会委员对审议这部法律非常认真，他们不仅支持对这部法律的修改，而且对怎样修改法律条款，便修改盾的法律更能适应时代发展的要求，更能体现归侨、侨眷的意志和愿望，更具有可操作性和可适用性等提出了许多好的意见和看法。许多委员对侨法的修改不仅是逐条逐段的进行研究，而且是逐句逐字的进行探讨，提出了许多中肯的建议和意见。正是在全国人大常委会领导同志们积极支持下，在全体常委委员的认真审议下，《归侨侨眷权益保护法》（修正案草案）很快就获得全国人大常委会委员们的一致认可。10月31日，九届全国人大常委会只两审就审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的决定》，同日，国家主席江泽民签署第39号主席令决定自公布之日起实行。这部法律的顺利修改和通过，是包括中国侨联和地方各级侨联在内的各个侨务部门通力合作的结果，是国内3千多万归侨、侨眷和海外3千多万侨胞共同努力的结果。这部侨法的修改通过对推动新世纪侨务工作的开展，特别是推动侨务法制建设的进展以及对更好地保护归侨、侨眷的合法权益，最广泛地团结归侨、侨眷和海外侨胞为中国的现代化、为中华民族的伟大复兴和祖国统一大业的实现而努力奋斗具有重要的现实意义和深远的历史意义。
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