莫扎特f大调奏鸣曲k280:军权政治的兴起及中国宪政化的衰败

　　按照民初的《中华民国临时约法》确定的宪政体制，中国传统的以行政权为中心（行政集权）的政府权力体制开始向以立法权为中心的责任内阁制转换，政治生活因此出现了全新的内涵和外在表现形式。在经历了这种以立法权为中心的短暂的激进自由主义宪政试验以后，民国的各种社会政治矛盾开始出现：地方与中央政府的离心力越来越大，中央政府越来越严重的财政危机是这种离心力的测量仪；频繁的内阁更迭带来的是政局的动荡；议会政治乍始显现出来的参与扩大与社会表面的失序、腐败等等。人们开始呼吁重建王权崩溃后的社会政治权威和社会秩序，在社会深层滚动的是专制保守主义和威权主义的政治潜流，激进自由主义宪政试验带来的宪政化与民主化的齐头并进与重建政治权威和社会秩序的需求产生冲撞，而《临时约法》的实行及责任内阁制的推行带来的宪政危机则成为当时社会政治危机的综合反映。

　　在这场史无前例的宪政危机中，原来潜藏于社会各阶层之中的专制保守主义与赞成集权的威权主义结合，形成巨大的反宪政化高潮，以军阀主义为特征的军权政治开始在中国社会登场。

　　一、军权政治的兴起

　　中国宪政化过程中出现的军权政治的特点是：掌握政治权力的是军阀，这些军阀至少在形式上不否定宪法的最高性及宪政体制的权威性，但在实质上则奉行以强权和实力作为政治游戏的最高规则。如果简单回顾一下，便可以发现，在民国一系列的宪政危机中，几乎都有军阀政治的影子。

　　清末政治危机达到顶点时，1911年10月27日，陆军第二十军统制张绍曾、陆军第二混成协统领兰天蔚等向清廷奏称：“今日军民所仰要求者，惟在改革政体而已。”并提出以英式君主立宪为蓝图的12条政纲。11月1日，张绍曾再上一折，宣称以兵力为改定宪法之最后手段，再次要求组织责任内阁、取消宪法大纲，由议会制定宪法。这是近代中国宪政化进程开始后，士兵开始与宪政打交道的第一起事件。

　　在由君主制向共和制迈进和南北议和的过程中，袁世凯的北洋军事集团正式介入政治事务。作为对革命党人和清帝退位施加压力的方式之一（或许是唯一的压力），北洋军事集团先是赞成君主制，然后力主共和。1912年孙中山在南京就任临时大总统的当天，袁的部将冯国璋、段祺瑞等40人电请内阁代表，主张维持君主立宪，反对共和政体，以期对南北议和施加压力。

　　1912年1月26日，北洋集团发起“请愿共和”：段祺瑞率领前线北洋将领46人联名电奏朝廷，要求“明降谕旨，宣示中外，立定共和政体以现在内阁及国务大臣等暂时代表政府，担任条约国债及交涉未完各事项。”[1]

　　民国初年，在政治资源的掌握上，袁世凯主要控制的是传统的官僚政治资源和军事资源，加上列强对袁世凯的“好感”。而新生的共和民主体制下的政治资源几乎都控制在同盟会和国民党手里。显然，责任内阁制是新事务，它的实行对袁世凯利用传统官僚政治资源形成了极大制约，因此，袁世凯手里的最大政治资源就剩下了军事资源和外国人资源这两大资源。

　　政治资源如此分配为袁世凯推进军权政治提供了有利条件。当共和民主体制下的宪政危机达到一定程度时，袁世凯所能利用的资源只能是军事资源和外国人资源。军权政治就是在这种背景下逐渐成长的。从军权政治的最初产生看，军权政治借助了地方主义这一催化剂。当作为民国“位高权轻”的大总统袁世凯在中央政治斗争中处于劣势或斗争陷入僵局时，政治游戏的结束往往不是通过程序、协商或妥协解决，而是由袁世凯指使或怂恿地方军阀出面打破僵局。因此，民国的军权政治开始形成的时候显现出来的典型特征是：地方主义与军阀主义的结合，以地方政府军阀包围北京中央政府。这种局面直到袁世凯制定《中华民国约法》后才略有改变，但军权政治初期滋长起来的军阀主义和地方主义已成尾大不掉之势，袁世凯在世时的威权统治不仅未能消除地方主义与军阀主义结合这一毒瘤，反而导致了袁世凯这一强人消失以后，中国社会政治的持续动荡和混乱。

　　在宪政化进程进入民权时期后，民权政治就与军权政治同台竞技，只是在激进自由主义宪政试验时期，民权政治是主流而已。在这个时期，袁世凯对军人干政不管真假，倒是斥责了一番。情况很快就发生了变化。王芝祥事件引发的唐绍仪内阁的倒台就是地方军阀的作品。

　　唐绍仪内阁后，陆征祥第一次提出的内阁名单被同盟会和统一共和党否决，1912年7月26日第二次投票时，段祺瑞领军警至参议院，名曰监督政党，开创了议员在刺刀下生存的先例[2]。

　　在袁世凯建立以总统制为代表的行政集权体制的过程中，几乎所有的重大步骤都是通过军阀力量的推动完成的。

　　1913年4月的善后大借款在府院形成僵局时，1913年5月30日，黎元洪会同17行省（国民党控制4省除外）都督及热河都统熊希龄致电国会，要求国会承认袁世凯的大借款。为了使袁世凯早日成为正式总统，黎元洪联合直、鲁、豫、黑、陕、甘、浙、川、黔、滇、桂、闽及新疆等省都督致电国会，要求先选总统，后定宪法。

　　袁世凯直接利用军阀干政则是在国会起草《中华民国宪法》的过程中。在经过一系列的方式干涉立宪无效后，1913年10月25日，袁世凯直接通电各省都督、民政长，要他们对《天坛宪法草案》逐条讨论（按照《临时约法》，袁世凯无权介入立宪）浙江朱瑞和居映光回电说：“吾国现状非有强有力之政府，必不足以振兴内治，抵御外侮。欲有强有力之政府，则断不可使行政权横受国会束缚。”河南张镇芳认为天坛宪法草案是“暴民专制之宪法。”湖南汤芗铭认为：“以行政一部为国会附属品，必致国亡种灭。”此外，广东龙济光、江西李纯、广西陆荣廷、云南唐继尧、贵州刘显世、湖北黎元洪等数十人回电，反对宪法草案和国会、宪法起草委员会，直至要求解散国民党[3]。政治会议成立后，19省都督提出要求解散国会案。

　　安徽都督倪嗣冲于1914年1月24日首先通电各省，倡议修改约法。实行总统制，各省响应。江苏都督冯国璋甚至说：“应于世界上总统、总理之外，别创一格，总统有权则取美（国），解散国会则取法（国），使大总统以无限全能展其抱负。”四川胡景伊等也表示响应[4]。

　　帝制运动中，1915年8月15日，段芝贵等发起召开“特开军警大会”，参加者都为北洋军警要人。雷震春、江朝中、张怀芝、吴炳湘等人大搞赞成君主制的签名。最著名的是所谓的1915年9月2日的19将军联名劝进电。

　　袁世凯时代兴起的军权政治的后果是：在袁世凯之后，一直到1928年张作霖的安福军政府倒台之前，中央政府一直控制在袁世凯培养起来的北洋集团各派军阀手里。直奉皖三大军阀势力主宰了中国政治和宪政的命运，军阀在中国立宪过程中呼风唤雨。军阀们或者在权力幕后，或者直接在权力舞台发号施令，其政权的共同特征是：各种政权的存在都必须以军事实力为后盾，其存在时间的长短取决于其军事实力的强弱。

　　二、以军权政治为基础的行政集权体制的建立

　　民权时期的宪政体制是以政党政治－责任内阁制－国会－《临时约法》构筑以来的以立法权为中心宪政体制链条。在袁世凯走向军权政治的过程中，其最初的策略是从遏制政党政治开始的。在陆征祥组阁期间，袁世凯就明示了其对宋教仁为代表的同盟会提出的组织完全政党式的责任内阁制的反对。在国民党明显要取得国会选举胜利，政党内阁行将出现时，袁世凯暗杀了国民党中主张政党内阁的核心人物宋教仁。宋氏是在国民党选举胜利后具有极大可能性出任内阁总理的人选。

　　1913年3月20日，宋教仁被暗杀是袁世凯决心遏制激进自由主义宪政试验的宣言书，是他对民权时期宪政体制宣战的开始，尽管当时袁世凯对暗杀宋教仁未敢公开承认。但一系列的证据足以表明袁世凯与暗杀宋教仁有关。这一暗杀事件使民权时期的宪政化进程开始出现了转折。民国政治已经驶离了正常轨道，政治游戏已经开始不在规则范围以内。这一举动包含着袁对民国初期已有的宪政成果的基本否定。虽然从形式上看，袁杀害宋教仁是为了遏制大选中的国民党的力量，尽量使国民党少赢得国会中的议席。对袁世凯来说，民权时期的激进自由主义宪政试验已经使他不耐烦了，其思想深处占主导地位的保守主义和反动性开始明显表现出来。从此以后，袁世凯对宪政和宪法的取舍将以最大的功利主义原则对待：按照自己的需求决定宪法的取舍。宋教仁被杀害时，政党政治及议会政治仍然在实践之中，约法也有其表面的神圣性，但此时民国政治的运作已经基本不在宪政的原则和程序之中运作了。如果说暗杀宋教仁标志民国政治脱离宪政轨道还是潜在的话，1913年4月27日最终成立的善后大借款则再次将这种非程序性政治游戏上升到公开程度。它彻底破坏了民国宪政确定的分权制衡体制。国民党人中激进和温和两翼都无法忍受。

　　二次革命又正中袁世凯下怀，从而促使军权政治全面登台。二次革命失败后，不仅军权政治全面上台，而且袁世凯还获得了空前的“合法性”权威，摧毁民权时期宪政化的全部成果就是在这以后很快完成的。

　　在奉行保守自由主义和威权政治的进步党人的帮助下，袁世凯在宪法未制定的情况下，成为中华民国正式总统。随即袁世凯开始摧毁《临时约法》留下的责任内阁制，建立以总统为中心的行政集权体制。在袁世凯反对《天坛宪法草案》的通电中，袁世凯将责任内阁制描述为：“闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多……。综其流弊，将使行政一部仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。近来各省议员掣肘行政，已成习惯，倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也！”[5]他不顾国会正在起草《中华民国宪法》的事实，向国会提出《增修约法案》，意欲先行扩大总统权力，但被国会拒绝。

　　1913年1月25日，袁世凯开始利用地方军阀向继承《临时约法》责任内阁制传统的正在制定中的《中华民国宪法》发起了攻击。一时地方军阀对责任内阁制和宪法草案群起攻之，并连带到国民党及国会的生存问题。11月4日，袁世凯宣布国民党是叛逆组织，下令解散国民党，取消国民党议员资格，11月10日，国会因无法定人数，宣布自行解散，同日，宪法起草委员会因不足法定人数，自行解散。1913年11月12日，袁发布命令解除了所有各省国民党议员的资格（一种于法无据的总统行政行为），各省议会陷于瘫痪。1914年1月10日，袁世凯根据政治会议决议，下令停止全体国会议员职务，正式取消中华民国国会。1914年2月3日，袁世凯下令各省民政长将各级自治会立即停办。28日，以“统一国家不应有此庞大地方议会”为由，下令将“各省议会一律解散，所有一切事宜，由各省行政长官力负完全责任。”[6]这样，在1914年袁摧毁了从中央到地方的所有的民选议会，从清末以来初具雏形，民初活跃于道县以及县以下的行政单位的地区议会统统被解散，同时，在清末最后两年的组织巨变中发挥重要作用的省议会也统统被撤销。（在袁世凯解散中华民国国会后，《袁记约法》虽然规定设立一院制的立法院作为国会，但袁以自己任命的咨询机构——参政院代行立法院职能，直致袁世凯死的时候，立法院都未建立起来。1916年2月28日，在一片讨袁称帝之声中，袁世凯开始大谈立法院的重要性，并命令1916年5月1日召开立法院。）

　　在国民党及中华民国国会消灭以后，激进自由主义宪政试验的最后成果是《临时约法》及其规定的责任内阁制，而《临时约法》规定的责任内阁制是袁世凯最痛恨的政府体制，消灭国民党和取消国会实际上是为了改变责任内阁制。袁世凯对宪政的践踏固然有许多因素，但问题之一是临时约法选择的第三共和法国式宪政体制存在问题。这种宪政体制选择上的失当是引发民国宪政系列危机的主要因素之一。袁世凯及其北洋军阀政客对约法的攻击也主要集中在这一点上。

　　国民党成立后，黄兴拉拢袁世凯和杨度入党。袁世凯对杨度说：“假如他们不坚持责任内阁制，我也可以做革命党，你也可以做革命党。”黄兴又邀请杨度入党，杨说：“你们哪一天放弃责任内阁制，我就哪一天入你们的党。”[7]

　　建立行政集权的政府体制，必然要废除《临时约法》。1914年4月29日的《中华民国约法》（即《袁记约法》）终于取代了民国宪政的另一象征——《中华民国临时约法》。在此以前，进步党人汪荣宝曾经对袁说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。”袁说：“不然，往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”[8]

　　1913年12月22日，袁世凯向政治会议提出“约法增修咨询案”，《临时约法》第55条规定：“本约法有参议院议员三分之二以上，或临时大总统之提议，经议员五分之四以上出席，出席员四分之三之可决，得增修之。”按照袁世凯的意思组织起来的、一心一意以“要扶持强有力政府为归”的政治会议认为约法必须修改，由大总统提出修改也是合法的。建议政府设立约法会议修改约法。于是，袁世凯1月26日公布了《约法会议组织条例》。1914年3月20日，袁向约法会议提出《增修约法大纲七条》，主要内容是：

　　第一：《临时约法》有违主权统一原则，至流于多头政治之弊，应求主权之统一。第二：《临时约法》规定的参议院权力太大，立法机关权限以狭小之规定，方为合宜。第三：《临时约法》规定大总统制定官制、官规，须交议会议决，任免国务员、外交官及缔结条约，须得议会同意，使政府用人行政无余地，大总统须有紧急命令权和紧急财政处分权。第四：国会应产生于宪法，因此《临时约法》制定宪法规定的应当改变。民国宪法应当由专门制宪机关制定。

　　根据上述大纲，约法会议制定出《中华民国约法》，建立了符合袁世凯行政集权需要的“北洋总统制”：总统不仅统揽主权，而且还可以解散国会——立法院。1914年5月1日，袁颁布《中华民国约法》，扩大总统权力，“新约法之唯一目的，在于增加总统权力，灭削议会之牵制，与临时约法之精神完全相反。全文计68条，杂采美国、日本及欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文，再加以别出心裁、独自创作之集权制度，以实行‘一人政治’主义。”[9]这是中国宪政化历程中的一部典型的“名义性宪法”。宪法学家在对宪法进行分类时，将那些具有宪政精神的宪法归为保障性宪法，将在宪法字面上是保障性宪法而实际上是另搞一套的宪法称为“冒牌宪法”，而将那些纯粹借宪法之名规定专制权力的宪法称为“名义性宪法”。在袁世凯约法和宪法两阶段理论下制定的约法的特点在于：它公开否认保障性宪法的正当性，但并不否认其对名义宪法的认同。至此，为军权政治所需要的以“北洋总统制”为特征的行政集权体制在合法性外衣下彻底建立起来。《中华民国约法》表明在中国宪政化历程中，宪法的形式和专制政治在两阶段理论的基础上巧妙地结合在一起。

　　从《中华民国约法》之后的历史看，军权政治并没有因为《中华民国约法》的制定而中止，相反，《中华民国约法》的制定是袁世凯建立行政集权体制的开始。在有了合法性包装后，一系列的行政、军事集权行动开始。5月1日，袁世凯撤销了国务院，在总统府内建立政事堂，掌握行政权，设国务卿，赞襄大总统，6月8日，袁建立了“陆海军大元帅统帅办事处”集中军权，在对责任内阁制问题进行修理后，袁世凯又将注意力集中到中央和地方关系问题。1914年5月23日，袁公布了修改后的地方官制法案，对地方制度进行了改革。地方文官采取三级制，主要内容是存省分道。22省及蒙古西藏区划不加变动，划省区域为若干道，道辖县。省设巡按使，道设道尹，县设县知事。地方巡按使由大总统任命，定期向中央报告工作，其性质仅为中央派出之视察官。裁撤省内务、教育、实业各司，在巡按使署政务厅之下设总务、实业、教育各科。取消国税、地方税之别。田赋、盐税、关税、烟酒茶及一切杂税均为国税，地方财政为中央财政部征税之派出机关，各省一律编造预决算送中央核准。改各道观察使为道尹，道尹由中央政府简任，有呈请任免县知事之权。地方体制的另一变化是实行军民分治。1914年6月30日，袁世凯下令裁撤各省都督设立将军称号。7月8日，在京设立将军府。督理一省军务者，以大总统名义督理一省陆军，性质仅为“陆海军大元帅统帅办事处”派出代管当地驻军的指挥官。

　　在完成了上述从中央体制到地方体制的系列“政治改革”后，1914年8月18日，在《中华民国约法》通过后建立的参政院通过了袁党的重要骨干梁士诒提出的“大总统选举法修正案”。1914年12月29日袁公布修改后的1913年《大总统选举法》规定：总统任期10年，无连任限制；选举之年，只要参政院参政认为政治上有必要，三分之二以上同意，议决现任大总统留任；总统继任人由总统推荐候补者三人，书于嘉禾金简，钤盖国玺，藏之金匮石室，只有得到大总统的命令才能打开。届时交大总统选举会选举。大总统由大总统选举会选举，选举时，大总统将推荐的三人公布于选举会，选举会对上述三人和现任大总统都可以投票。这种总统选举法可以使袁本人成为终身制总统。“北洋总统制”因此可以万寿无疆了。

　　军权时期以袁世凯为代表的专制保守主义发展的顶点是袁世凯重建合法性基础，背叛民主共和和最后埋葬自己。

　　1912年2月13日，袁在致南京临时政府的电报中曾经说：“共和为最良之国体，世界之公认，今由帝制一跃而跻及之，亦民国无穷之幸福，”“从此努力进行，务令达到圆满地位，永不使君主政体再行于中国。”[10]在经历了民权时期的宪政试验后，袁世凯对自己的合法性理论及其思想先后进行了数次变动：先是于1914年3月20日提出了约法之治和宪法之治的两阶段发展理论；在建立行政集权体制的过程中，于1914年底建立了实际上的终身制总统制；最后是建立帝制。

　　帝制的建立不仅是对民权时期宪政化成果的彻底否认，也是对辛亥革命成果的彻底否认。袁世凯对帝制的采纳关键在于当时赞成帝制的理论与其两阶段理论有惊人相似之处。1915年8月3日袁的宪法顾问古德曼在政府的御用报纸《亚细亚报》写的《共和与君主论》是较早为袁称帝提供理论根据的。其主要思想是中国人民智识缺乏，由专制到共和太急，难以指望有好结果。中国用君主制会比共和制好。“筹安会”发起人杨度的《君主救国论》中的理论为：第一：中国人程度低，共和决不能立宪，只有君主才能立宪，与其共和而专制，不如立宪而行君主。第二：总统选举易发生变乱。只有设立无竞争的地位才可能消除混乱。（杨度的思想明显的是宪政高于共和和民主。）

　　1915年10月25日，在民意名义下，全国开始选举关于国体问题投票的国民代表，三天后，各省在将军或巡按使公署内由将军和巡按使当监票人，进行赞成与否君主制的投票。到11月20日，投票结束，并推定参政院为国民代表大会总代表。12月11日，总代表汇票1932张，全部同意改行帝制。参政院并送袁推戴书。次日，袁说：“国民责备愈严，期望愈切，竞使予无以自解，并无可诿避。”为了“救国救民”，只好当皇帝。12月31日，下令改民国5年为洪宪元年。

　　梁启超说：“自国体问题发生以来，所谓讨论者，皆袁氏自讨自论；所谓赞成者，皆袁氏自赞自成；所谓请愿者，皆袁氏自请自愿；所谓表决者，皆袁氏自表自决；所谓推戴者，皆袁氏自推自戴；举凡国内国外明眼人，其谁不知者。”“此次皇帝之出产，不外右手挟利刃，左手持金钱，啸聚国中最下贱无耻之少数人，如演傀儡戏然，由一人在幕内牵线，而其左右十数嬖人蠕蠕而动；此十数嬖人复牵第二线，而各省长官乃至参政院蠕蠕而动；彼长官等复牵第三线，而千七百余不识廉耻之辈称国民代表者蠕蠕而动。”[11]在民初时期的宪政化过程中，梁启超曾经是反国民党及其支持袁世凯的重要力量之一，但是，袁世凯推行帝制的行径超过了梁启超及其持保守自由主义和威权主义政治思想的进步党人所能承受的极限。

　　自清末辛亥革命，君主制已经成为难以接受的政治现实，在这种普遍的国民心态下，袁自称帝始到1916年3月22日发布撤销帝制，计102天。如自洪宪元年计，只有83天。

　　三、军权政治的理论

　　在王权时代，政权的合法性往往与天意交织在一起，帝制崩溃之后，中华民国建立在新的合法性基础上，但袁世凯彻底抛弃了《中华民国临时约法》及其国会后，与其权力相联系的只是赤裸裸的军事政治化和政治军事化。“士兵是军阀的唯一的选民。”[12]这种性质的权力状态一直存在到1928年张作霖的安国军政府倒台。

　　在1914年5月1日《中华民国约法》制定以前，袁世凯曾在两次公开的机会表达他对集激进自由主义宪政试验成果之大成的《中华民国临时约法》的态度：一次是他接任孙中山的临时大总统时，时为1912年3月10日，袁世凯在北京石大人胡同，前清政府外务部公署举行中华民国临时大总统就职仪式时信誓旦旦地说：“世凯深愿竭其能力，发扬共和精神，涤荡专制之暇秽。谨慎守宪法，依国民之愿望，祈达国家于安全强固之域，俾五大民族同臻乐利。”[13]，另一次是在癸丑事变后，1913年10月10日，袁世凯在举行民国正式总统宣誓仪式上，按照《总统选举法》规定宣誓：“余誓以至诚，谨守宪法，执行中华民国大总统之职务。”上述两次宣誓中所指的“宪法”实际上就是指《中华民国临时约法》。

　　在1914年1月10日，在中华民国国会正式被袁世凯取消以前，袁世凯曾经表示过其对民权时期宪政化的另一成果——中华民国国会的态度：1913年4月8日，中华民国第一届国会举行。梁士诒代表袁世凯致词说：“我中华民国第一次国会正式成立，此实四千余年历史上莫大之光荣，四万万人亿万年之幸福。世凯亦民国一分子，当与诸君子同庆同贺”，并高呼“中华民国万岁”！[14]

　　袁世凯从清末的政治开明派甚至是激进派转而成为激进自由主义宪政试验的反对派，这是中华民国宪政化历程中的一个奇特现象。简单化地指出袁世凯是一贯以开明甚至激进来掩盖自己的阴谋家本色的结论是难以令人信服的。袁世凯自清末宪政化历程开始以来的历史确实说明，袁对宪政化历程的举措从一开始就不是扮演反对派的角色的。原因主要在下述两点：

　　第一：主张宪政理论与主持宪政实践可能是矛盾的。宪政在实践中会出现各种各样的问题，从而使宪政理论与宪政实践有很大反差。在这种情况下，缺乏深刻宪政理念基础的政治家会修正或改变自己的看法，清末以来的许多地方大员在人云亦云中都高喊过“立宪”、“开国会”的口号，但是，他们对宪法和国会到底又真正有多少认知？袁世凯的历史背景决定他不可能有牢固的宪政理念。

　　第二：民国自由主义宪政的实践环境极易使处于内外交困的政府放弃自由主义的原则，转而奉行威权政治路线。激进自由主义导致了专制保守主义的升温，如果当时中国社会面对的不是清政府留下的一个内外交困的中央政府、衰微的政治权威、失序的社会政治秩序以及激进自由主义宪政试验的环境，袁世凯对宪政的反动结论也许要重写。要不然，我们无法说明为什么袁能够在近两个月的时间内取得镇压“二次革命”的胜利，也不能说明民国初年激进自由主义宪政试验后保守主义、威权主义的急剧升温。在袁任总统的头一年里，最令袁伤脑筋的是政党、代议制国会和中央与地方的关系。袁世凯对激进自由主义宪政的反对和敌视，主要原因在于：他认为民国共和主义、民主主义和宪政主义削弱了国家权威，将国家政治中心从行政权中心地位转换为立法权中心导致了横向层面中央政府权威的丧失，地方自治——一种地方与中央的分权的国家结构体制从纵向方面使中央政府的权威雪上加霜，民国初期地方政府的许多所作所为逾越了《临时约法》授予总统的人事权及并且截留了上交中央政府的财政款项。从根本上说，共和主义、民主主义、宪政主义不适宜在当时的中国建立强固政府的需要。

　　有人认为，民国的自由主义宪政试验时期的诸多举措，如向宪政的过渡、选举、地方自治，导致袁世凯由改革派转向保守主义[15]。从民国宪政化过程看，袁世凯在掌权后，对激进自由主义宪政的反对首先来自于他对政党政治反感，这种情绪在唐绍仪内阁后的组阁中就明白表示出来了。而袁对政党政治的戒备和成见来自于他对政党私利之争与国家兴衰的关注。1912年7月，袁说“无论何种政党，若乃怀挟阴私，……以国家为孤注，将使灭亡之祸，于共和时代发生，揆诸经营缔造之初心，其将何以自解？”[16]

　　自从中国走向宪政化道路后，中国的宪政化历程就在两条道路中彷徨、选择。一条是以个人主义为底蕴的自由主义的宪政化道路，另一种是民族主义为底蕴的以国家为本位的宪政化道路。民权时期以激进自由主义宪政试验为代表，而袁世凯恰恰代表的是国家主义为本位的宪政道路。

　　辛亥革命后的内外局势，在中国呼之欲出的是集权主义。当时世界头号列强英国为了其所谓的帝国利益和商业利益，鼓吹“必须在北京建立一个强有力的集权政府”[17]。而在国内，民国初年建立的政党几乎无不主张五花八门的国家主义、统一主义。在这方面，共和党与进步党是典型的代表。

　　作为袁世凯军权主义的理论根据，1914年3月20日，袁世凯在提交约法会议的咨文中说；“施行约法为一时期，施行宪法当别为一时期……，当知施行约法为国家开创时代之所有事，即与施行宪法为国家守成时代之所有事，截然不同。夫以吾国领土之广，人民之众，国家财政人民生计日趋困穷，加以纪纲废弛，法制凌杂。行政之秩序已纷若乱丝，地方之情形尤危若累卵。积以上种种险象，几不可钟日。而溯由来，乃无非约法上行政权薄弱之所致。”[18]

　　在中国宪政历史中，有两人先后主张在宪政化的历程中实行“欲擒故纵”之术，一个是袁世凯，另一位是孙中山。他们都是在面对现实宪政化的艰难道路时企图寻找更快的捷径而发明了所谓的“两阶段理论”和“三阶段理论”。从袁世凯的“约法时期”和“宪法时期”的两阶段理论看，他并没有彻底放弃宪政主义。他所不能容忍的是行政权的衰败，不能接受的是以立法权为中心的宪政体制。

　　在1914年5月1日的《大总统布告第一号》中，袁世凯提出“议会政治之万不宜于今日中国”之命题。从而为其主张建立以行政权为中心的国家政治体制作注解。他认为，“国家处开创之时，当多难之际，与其以挽救之责委之与人民，委之于议会，其收效缓而难，不如得一强有力之政府以挽救之，其收效速而易。所谓易则易知，简则易从也。”“况人民政治尚在幼稚时代，欲其应用议院政治，窃恐转致乱亡，此以现在时势及风俗习惯证之，而知其含有特性者也。”[19]

　　1913年12月15日，在消灭了民权时期宪政化所有成果后，袁世凯在新设立的政治会议开幕式上发表了其政治纲领：抨击“民主”、“共和”、“平等”、“自由”和“临时约法”。提出“现在救国之计，尤需有强有力政府。”（《袁大总统书牍汇编》），政治会议议长李经羲明确表示：政治会议的宗旨是“救国之道，以扶持强有力之政府为归。”[20]正是在袁世凯的国家建设两阶段理论和“救国之道，以扶持强有力政府为归”思想的指导下，以军事力量为基础的行政集权体制开始出现。袁世凯在形式上的宪政外衣包装下，着力推行政治军事集权，以威权主义对待自由主义，宪政主义价值在威权主义体制下只有次要意义，它不是作为政治行为的目的看待，作为政治游戏的最高裁判规则，而纯粹成为政治行为的权宜之计。

　　四、军权政治下的宪法及其派生制度

　　军权政治与宪政的区别在于：军权政治是以强权和实力作为政治游戏的最高规则，而宪政则以宪法和制度化体制和程序作为最高规则。但是，自袁世凯时代兴起的军权政治的另一特点是：军权政治时期在以强权和实力作为最高游戏规则的同时，宪政体制的制度化和程序化功能并未完全丧失，相反，军权政治领袖们往往以此进行合法性包装。袁世凯摧毁民权时期宪政化成果的所有步骤几乎都是在所谓的制度化和程序化名义下完成的。在袁世凯的军权政治下，对制度化和程序化要求彻底采取了一种为我所用的策略。制度化和程序化的最高性、普遍性、平等性几乎都不存在。

　　袁世凯对《临时约法》屡有抱怨，加之袁的美国和日本的法律顾问提倡总统制优越论，因此，袁世凯对制宪表示出了非常的关注。由于《临时约法》未规定总统有权参与立宪，袁世凯曾经想方设法介入立宪过程。袁先对程德全的推举各省代表组织宪法起草委员会的倡议表示赞成，还下令组成了一个以杨度和马良为正副会长的宪法研究会，作为政府编纂宪法的机关。1913年8月19日，宪政研究会向参议院提交“编拟宪法草案委员会大纲案”，主张设立宪法顾问。1913年10月中旬，《天坛宪法草案》完成后，10月24日，袁世凯派八人为政府委员到宪政起草委员会陈述政府方面对立宪的意见。

　　在上述情况下，袁世凯显然还是想利用既定的合法方式在宪法中贯彻其意志，但因为与立宪程序不符，无法达到效果，强权便成为袁世凯的武器了。

　　出于对责任内阁制和政党内阁的反对，袁世凯在本能上是厌恶政党政治的，但在民国，袁世凯在政党政治的游戏中也是长袖善舞。首先，在政党政治兴起的时候，袁世凯就开始利用和控制章炳麟创立的统一党。章炳麟对政党政治厌恶后，从统一党中脱离，统一党遂为袁派王赓所用，袁世凯、黎元洪成为该党名誉理事长，岑春煊、徐世昌、冯国璋等为名誉理事，致使该党成为地道的袁党；在宋教仁被暗杀后，针对国民党一党独大及国民党内部反袁呼声高涨的情形，袁世凯拨款160万元，由王赓等人活动，力促共和、民主、统一三党于1913年5月合并成进步党，与国民党分庭抗礼。1913年9月7日，民国正式总统产生前夕，由袁的亲信梁士诒等人组成公民党，几乎在国会中与国民党、进步党成鼎足之势。

　　在中国不长的宪政历程中，“政治家玩法律”是由袁世凯开先例的。从袁世凯时代兴起的军权政治开始，宪法及其宪法性法律的权威性也从来没有公开被否定，在“变革”民权时期的宪政化成果时，袁世凯尽量在制度化和程序化方面做得天衣无缝。废除中华民国国会后，代之而其的合法性工具是1913年11月26日建立了政治会议（前为行政会议），政治会议承担了袁走向集权政治的部分合法性程序功能。例如，1914年1月4日，袁世凯根据政治会议决议下令解散国会，是由熊希龄内阁副署的；1914年2月4日袁世凯将解散地方议会议案提交政治会议，2月28日，政治会议呈覆“各省省议会根本上不应存在，法律事实均有强固之理由，请将各省省议会一律解散。……毋庸另行召集。”[21]修改约法是先向政治会议咨询，政治会议建议设立的约法会议帮助袁世凯制定了取代《中华民国临时约法》的《中华民国约法》，而约法会议是根据《约法会议组织条例》产生的；终身制总统也是《大总统选举法》认可的；即使是袁世凯称帝也经历了请愿、选举和推戴程序，先有筹安会及北洋军政集团的请愿，再有国民代表大会之变更国体的投票，在投票之后，袁世凯声称：“查约法内载民国之主权，本于国民之全体，既经国民代表大会全体表决，改用君主立宪，本大总统自无讨论之余地。”[22]各省国民代表1915年12月11日举行了改变国体的投票，在全体代表1993人中，赞成君主立宪的1993人，无一人反对，无一张废票。然后，参政院两次推戴袁世凯为皇帝，袁世凯对民意之强奸也是在中国历史上创纪录的；甚至于袁世凯取消帝制都是通过法律程序完成的。在决定按照五将军意见取消帝制后，袁世凯先将参政院推戴他为皇帝的推戴书退还给参政院，由参政院议请袁世凯取消帝制；虽然袁世凯摧毁了中华民国国会，但是，《袁记约法》中有一院制的立法院的地位，袁世凯从来没有宣布民国不要国会，虽然袁世凯在得意时从来不打算将国会建立起来。

　　结语

　　袁世凯利用地方主义兴起后出现的地方军阀力量打破中央政治斗争僵局的做法是其战胜国民党的法宝之一，这种做法实际上是对民国初年形成的地方非制度化分权格局的利用和强化，袁世凯在饮鸩止渴。在袁世凯这位军权政治强人死去之后，军阀混战的出现实际就是袁世凯时代滋育的。民国初期形成的中央与地方的紧张关系不仅体现在国民党控制的安徽、江西、广东、江苏等省份，而且在非国民党势力范围同样存在，那些掌握了地方军政大权的地方大员对中央政府几乎都有不服从趋向。正因为如此，袁世凯在建立“北洋总统制”后，在推行行政、军事集权的同时，对地方制度进行了力度较大的改革，但因为袁世凯政权实际上是依靠地方军阀建立起来的，因此，他的改革不可能有显著成效。袁世凯改革只是表面上实现了中央集权。在反帝制运动中，袁世凯对地方军阀和政府的失控立即显现出来。在反对帝制的过程中，军人及地方大员和军阀成为主要力量，袁世凯甚至无法组织第2军开赴云南前线。

　　袁世凯生前和身后的军权政治，以及在军权政治下推行的以个人行政集权为内容的反宪政化方向的“变革”是彻底失败的。个人高度行政集权的体制虽然能够带来短暂的秩序和繁荣，其对社会产生的动荡则是长期的，这种体制实际上是一种人治政治，在人类历史的发展中，以宪政为代表的法治政治毫无疑问要比人治政治优越。

　　谢里登总结军权时代的历史时说：“1928年宪法政府的失败，与其说是一个有效政府的衰落，不如说是根本未能建立起这样一个政府。段祺瑞、吴佩孚及其它国家首脑曾多次建立起对全国大部分地区的实质性军事控制，但这些成就基本上是军事的，而从未发展到建立有效政治制度的水平，而与此相伴随才能给政府权力提供一个真正革命的基础层面。这些人也从未认真地打算动员人口中的重要成员以某种方式强化政府的政治制度。士兵是军阀的唯一的选民。当国家政府机构只会用军队表明其权力时，这种权力也可能为更强大的军队所消除。军阀们的弱点并不在于他们追求权力，而在于他们把权力构成看得过于狭隘，而不能促使其非军事因素的发育成长。”[23]

　　（作者单位：普林斯顿大学访问学者）

　　注释：

　　[1]中国史学会编：《辛亥革命》，第8册，第173页。

　　[2]邱钱枚主编：《中国政党史》，山西人民出版社1991年版，第237页。。

　　[3]李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（下）第490－491页。

　　[4]李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（下）第498－499页。

　　[5]李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（下）第490页。

　　[6]《政府公报》，1914年3月2日，转引自李新主编：《中华民国史》第二编第一卷（下），中华书局1981年版，第496页。

　　[7]邱钱枚主编：《中国政党史》，山西人民出版社1991年版，第275页。

　　[8]凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，上册188页。

　　[9]陈茹玄著：《中国宪法史》，上海出版社1986年版，第70页。

　　[10]近代史研究所史料编译组：《辛亥革命资料》，第117页。

　　[11]梁启超：《袁政府伪造民意密电书后》，《饮冰室合集》，专集第九册，页99。

　　[12]费正清主编：章建刚等译：《剑桥中华民国史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第334页。

　　[13]李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（上）第7页。

　　[14]李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（上）第273页。

　　[15]费正清主编：章建刚等译：《剑桥中华民国史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第241页。

　　[16]转引自费正清主编：章建刚等译：《剑桥中华民国史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第239页。

　　[17]李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷，（上）第196页。

　　[18]参见陈茹玄著：《中国宪法史》，文海出版社1986年版，第67－68页。

　　[19]转引自李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（下）第505页。

　　[20]《李议长答词》，《中华民国法统递嬗史》，第29页。

　　[21]陈茹玄著：《中国宪法史》，文海出版社1986年版，第69页。

　　[22]《政府公报》1915年12月12日，转引自李新主编：《中华民国史》第二编，中华书局1981年版，第一卷（下）第594页。

　　[23]费正清主编：章建刚等译：《剑桥中华民国史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第334页。