贝多芬g大调回旋曲:“铁老大”特立独行60年

作为国务院政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部委，铁道部常被视为“计划经济的最后一个堡垒”、“独立王国”。
然而，7.23特大事故的发生和其后备受质疑的救援，使得这个堡垒正在遭受越来越多的舆论炮火。
60余年来，铁道部是如何形成其特立独行的地位的？在市场经济已经深入体制和人心的今天，它又是如何一次次依靠自身的独特性拒绝变革，从而也错过了刷新自身的契机？


长期被人视为“独立王国”
“铁老大”特立独行60年

2008年的大部制改革中，铁道部并入大交通部的猜想曾经言之凿凿，人们一度认为，铁道部这一王国会被打破

盛光祖坐到了火山口上。
7月23日晚8点38分，两辆动车在浙江温州双屿路段追尾时的一声巨响，让这位上任五个月的铁道部长，面临着履新以来的最大挑战。
前任部长刘志军涉嫌严重违纪、一年内八名高管落马，已令长期被称为“铁老大”的铁道部饱受非议。
而今，人们对它的指摘已不止于其种种傲慢迟缓的具体行为、态度，而更多地指向了其存在的本身。
作为国务院政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部委，铁道部常被视为“计划经济的最后一个堡垒”、“独立王国”。
这个“王国”的成长和固守的源流，或许是解释其自身的关键。

“独立王国”出身军队
这个“独立王国”的肇始，甚至还早于共和国的建立。
1949年1月11日，滕代远——后来的开国上将之一——收到了聂荣臻转给他的一份中央军委命令。此前一天，根据中央政治局的决定，中央军委发出电令，成立军委铁道部，统一领导各解放区铁路的修建、管理和运输，任命滕代远为军委铁道部部长。
军委铁道部为半军事化建制，保障军民两用，但首要任务是确保解放军渡江战役的成功和随后向全国的推进。
中共七届二中全会后，中共中央领导机关由西柏坡迁到北平办公，刚成立的军委铁道部开行了中央的第一次专列：专列由三趟同样的列车组成，前一趟列车开路压道，中央领导乘坐中间列车，后一趟列车由警卫人员乘坐。为防意外，沿途车站两端的道岔都一律锁住，专列的伙食供应也另作特殊安排。从高碑店到北平沿途的每个车站均派两位可靠的人负责落实具体措施。
共和国成立后，军委铁道部改为政务院下属部委，滕代远仍任部长，另一位开国上将吕正操任副部长。
此时解放战争尚未完全结束，在“解放军打到哪里，铁路就修到哪里”的口号下，铁道部接管铁路，抢修抢运，到1949年12月底，大陆上原有主要铁路均由铁道部接管，并基本修复，连接成一个整体。铁道部也在此基础上进一步统一管理全国铁路的修建和运输。
抗美援朝战争打响后，为保障军需，铁路的军用职能更为突出。周恩来总理这一时期曾致函总后勤部部长杨立三、滕代远并告当时中共中央财经口负责人陈云、薄一波：所有军事运输计划必须经中央财经委员会批准，应先军用后财经；如遇特殊情况而发生孰先孰后问题时，“得提交我来解决”。
其后，中苏关系从向苏联“一边倒”到交恶乃至发生武装摩擦的转变，同样影响了铁道部和中国的铁路建设。
1952年，苏联政府将中长铁路移交中国。苏方还派出了大批铁路专家，帮助中国铁路部门改革管理体制，加强运输指挥，改善经营管理。
然而，随着中苏反目，1964年8月的中央工作会议上，为加强战备，中共中央决定加快三线建设与西南铁路建设——三线，专用名词，指京广线以西的地区，中共中央决定以此作为战略大后方。
这一决策得到了中共领导层的高度重视。9月4日，周恩来批示，要求国家计委、经委和铁道部的负责人李富春、薄一波、吕正操亲往西南，与西南局第一书记李井泉计算修路进度。10日，西南铁路建设总指挥部成立，统管成昆、川黔、贵昆三条铁路新建工程。李井泉任总指挥。
周恩来还亲自部署，从各方调集力量，三十多万人一个月左右的时间，就陆续开到了工地。中央还成立了支援小组，由时任中央工业交通政治部主任谷牧负责。中央军委总参谋长罗瑞卿的态度则是：“全权交给你们，你们说怎么办就怎么办。”西南地区各级负责人亦全力支持，时任四川省委书记李井泉说，只要修铁路，什么都拿出来。
用吕正操的话来说，这时是“西南修铁路，全国开绿灯”。

三天成立政治部
虽然共和国建国前三十年铁路建设取得了长足的发展，但这期间的历次政治运动，铁道部同样未能幸免。由于铁路对于国民经济和建设的特殊意义，铁道部也成为了斗争的焦点。
从1959年到1960年，“大跃进”中的问题陆续暴露。在铁路的某些地区，出现了治安秩序混乱、事故增多、线路和车辆遭到破坏、领导涣散的状况。中共中央因此指定由时任总书记邓小平直接抓铁路。
而这一任命，也直接令铁道部内部诞生了一个与其他部委不同、大多存在于军队及公检法系统的下属部门——政治部。
据吕正操回忆，1961年1月24日，邓小平找他研究如何整顿铁路工作，明确提出“铁道部要成立政治部，加强思想政治工作”。邓问：“政治部多久搞起来？”
“一个月左右。”吕答道。
“不行。”邓小平摆摆手，“三天之内就要成立，挂上牌子，你兼任政治部主任。”
2月4日，中共中央批转铁道部《关于在铁路系统建立政治工作部门和改进管理体制的报告》。 这一文件称，铁路是国民经济的大动脉，是高度集中的企业，带有军事性质，必须把一切权力集中在铁道部。在运输生产指挥、物资资金分配、设备调动、干部安排和职工调动等方面，完全由铁道部负责处理。
1975年1月，邓小平复出任副总理，主持党中央和国务院的日常工作，着手展开全面整顿工作，以期摆脱八年“文革”给国民经济造成的混乱局面。其全面整顿的突破口，也选择在铁路系统。
当时铁路运输已经成为国民经济中一个突出的薄弱环节，运输生产下降，事故惊人，机车车辆损失严重，一些铁路枢纽、重点站段，经常发生堵塞，致使大部分列车不能正点运行，特别是徐州、郑州两大铁路枢纽。这个问题不解决，国民经济各部门的整顿、发展就无望。
然而随着后来的“反击右倾翻案风”，邓再次被撤销党内外一切职务，此时刚被任命为铁道部长、配合邓小平力行整顿的万里，也作为邓小平的“四大金刚”之一被迫停职检查。

首个引咎辞职的铁道部长
“文革”结束后、改革开放初的1980年代，是铁道部变动颇多的时期：1982年铁路系统建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院，1984年铁道兵部队集体转业至铁道部等等。而1988年80次列车重大责任事故造成时任铁道部长丁关根引咎辞职一事，则在此后每次铁路发生重大事故时都会被提起。
这年1月24日，昆明开往上海的80次特快列车，运行至贵昆线且午至邓家村间时颠覆，造成旅客及铁路职工死亡88人、重伤 62人、轻伤140人。
《市场与调控：李鹏经济日记》一书中，时任代总理李鹏记载了一些高层处理此事的过程。24日早晨6点多，李鹏收到紧急来电报告，称凌晨1点35分，80次列车在行至快到云南宣威的地方脱轨，2节车厢翻到山沟里，其余11节脱轨翻车，伤亡甚为严重。这时他得到的消息说，死亡200人，伤500多人。
李鹏和丁关根通了电话，要丁即日飞往昆明，然后转赴事故现场，进行处理。到傍晚，他得到了更新的消息：死亡90人，重伤66人——最终的调查结果显示，事故死伤人数小于这个数字。
1月26日，国务院常务会议讨论了这次事故的处理，决定成立事故调查委员会。李鹏的日记中称，他重申了国务院的处理方针：首先妥善处理善后，恢复交通，保证春运；认真调查事故，对原因和责任做出结论，提出改进措施，变坏事为好事，以提高安全运行水平。
一个多月后，3月2日的国务院常务会议又讨论了这次事故，“大多数同意按责任事故结论”。5日，李鹏再次主持召开国务院常务会议，听取事故调查委员会调查情况的汇报，讨论和决定了对这两起重大交通事故的处理。据李鹏记载，会上“丁关根的检查态度诚恳”。
当时的新华社消息则称，丁关根在国务院常务会议上做了检查，并提出引咎辞职。他还在事故发生以后，多次表示对事故负有不可推卸的责任，请求给予处分。会议经过讨论，“为了严肃政纪，教育干部，维护国家和人民的利益，决定接受丁关根辞去铁道部长职务的请求”。
3月7日的《人民日报》头版头条，同样刊发了国务院接受丁关根辞职请求的消息。
此后，丁关根相继出任国家计委副主任，国务院台湾事务办公室主任、中央统战部部长，1992年任中央政治局委员。

铁道兵转投铁道部
1984年的铁道兵全体转业铁道部则是一个涉及数十万人的大动作。
作为陆军的一个工程技术兵种，战时，铁道兵担负战区的铁路抢修、抢建任务，保障军队的机动和作战物资的输送；平时，则主要参加国家铁路的建设。
1953年9月，铁道兵正式作为一个兵种被列入解放军的序列中。20世纪70年代末80年代初，围绕铁道兵是否在解放军序列中保留的问题，却产生了争论。
1975年，中央军委初步拟定铁道兵只保留14万人，由国务院和中央军委双重领导，其人员不计入军队定额，归口铁道部。但这一方案遭到了铁道兵党委的反对，最终没有实行。
为了减轻军费负担，国务院和中央军委决定，从1979年起，铁道兵的经费同国防费分开，所需经费从国家铁路工程费中开支。于是，铁道兵在国家下达的铁路修建任务“吃不饱”时，主动承担国家铁路计划外的建设任务，到1981年实现了全部自给，并略有结余。从此，军费开支不再包括铁道兵。
1980年下半年，根据中央军委关于军队精简整编方案，铁道兵裁减兵员17万人。这是铁道兵历史上最大的一次缩减。
但铁道兵脱掉军装，并入铁道部的声音一直没有停息。最终，中央军委作出了决定。
铁道兵最后一任司令员陈再道回忆，1982年2月4日上午，他在铁道兵常委会上通报：“小平同志已经拍板，铁道兵和基建工程兵与军队脱钩，脱军装。基建工程兵撤销，铁道兵并入铁道部。”但经过一天的发言讨论后，大家还是一致建议保留铁道兵，以铁道兵党委集体意见，呈报中央军委主席邓小平。
1982年3月25日，军委秘书长杨尚昆召集陈再道和铁道兵部队的两位政委以及铁道部刘建章、刘林祥开会，传达了邓小平的指示。
杨尚昆说，撤销铁道兵的建制，已经决定了。铁道兵脱离军委，脱军装，合到铁道部。我们把你们的意见向军委邓主席作了汇报。说到要求保留铁道兵时，邓主席说，撤销铁道兵已经定了，这没有二话可讲。当汇报到打起仗来还需要铁道兵时，邓主席说，打起仗来，铁道部都是铁道兵。当汇报到铁道兵、基建工程兵都是自负盈亏，不增加国家负担时，邓主席说，基建工程兵、铁道兵实行征兵制，增加农民负担。
至此，铁道兵并入铁道部大局最后敲定。
对于撤销战功累累的铁道兵，很多人感到遗憾，据说，北京军区司令员秦基伟曾向邓小平委婉建议：要不把铁道兵的部队转入各大军区，每个大军区接受一个师?
邓小平答，不留一兵一卒。
1983年2月1日，铁道兵党委、机关正式并入铁道部。次年1月1日，铁道兵部队集体转业并入铁道部，铁道兵指挥部改为铁道部工程指挥部，铁道兵各师分别改称铁道部各工程局——原铁道兵第一至十师改为铁道部第十一至二十工程局——他们仍然是目前中国各项铁路建设的主力军。
加上1982年铁道部自上而下建立的三级铁路运输法院和铁路运输检察院，一个从军事、政企合一到囊括公检法的“独立王国”终于形成。

“逃脱”大部制改革
进入新世纪，“独立王国”式的铁路系统所导致的种种具体问题，如列车晚点没有赔偿、旅客意外险20年不变、铁道交通事故伤亡限额赔偿制度、“黄牛党”倒票等等，越来越多地遭受到人们的非议。
2008年的大部制改革中，铁道部并入大交通部的猜想曾经言之凿凿，人们一度认为，铁道部这一王国会被打破。
但这年3月11日下午，时任国务委员、国务院秘书长的华建敏向全国人大代表报告《国务院机构改革方案（草案）》里的新版交通部，铁道部不在其列。
嗣后，中央党校副校长李君如表示，在获悉国务院要进行机构改革后，从2007年下半年开始“铁道部就到处做工作”，列举种种理由，以具有特殊性要求保留铁道部。但包括李君如和广东省长黄华华在内的人都说，当年春运时的南方雪灾保住了铁道部。
作为在雪灾中滞留旅客最多的广东省主官，黄华华显然认为得益于铁道部高度集中的管理体制： “如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州，滞留在广东的旅客出不去”，“雪灾期间的情况更说明铁道部没办法放权，绝对需要全国统一”。
另外，铁道部最终没有并入“大交通部”的原因，应该还包括要负责京沪铁路等多条铁路的建设和协调工作。
在“大部制”方案确定之前，对于自己是不是最终要并入“大交通部”，铁道部官员心中大都没底。铁道部内部一个普遍的说法是，2008年全国“两会”之前，国务院一位分管领导曾专门约谈铁道部领导以及国家发改委的相关负责人。
当时事关大部制方案最终出台的敏感时刻，铁道部内部甚至认为此次谈话涉及铁道部机构调整，一时内部猜测颇多。但铁道部领导被约谈的主要内容是关于京沪铁路建设、融资以及利益分配方案。
此后不久，在铁道部一次内部会议上，铁道部主要领导就传达了机构改革不涉及铁道部的精神，请大家安心工作，而理由之一，便是以京沪高铁为代表的一批高速铁路项目，在今后要陆续上马，铁道部将主要负责这方面的规划、建设与协调工作。
而据《中国新闻周刊》报道，铁道部“自救线路”至少还有两条：一是核算体系。和航空公司业已从民航总局独立，隶属国资委管辖不同，铁道部下属路局、公司均“政企不分”，执行严格的“收支两条线”制度。“如果成立区域性公司，一列火车穿过几个区域，公司之间怎么核算？” 
二则是票价。铁道部四处“痛陈”的理由是：中国还处在社会主义初级阶段，大多数民众出行还只能选择性价比最高的铁路运输。铁道部时至今日仍然执行半军事化的管理方式，投入不计成本，票价偏低。如果实行公司化运营，票价必然上扬，“影响民生”。

铁路公检法终于“接地”
一年多后，2009年7月23日，这一独立封闭体系终于出现了第一丝明显的裂纹。
这天，国家公务员局官方网站上一则工作动态称：国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。
转制后，铁路公安部门的主管单位，将由铁道部变为公安部，为中央直属单位，垂直管理，对外称公安部十局。
还有媒体发布消息称，当年7月，中央编办发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》，明确“铁路检察院、法院与企业分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省高级人民法院、省级人民检察院，实行属地管理”。
其实铁路“两院”建立时，理论界就有异议，有人提出在铁路建立这样一套司法系统很不严肃，但正值“严打”，铁路作为治安重灾区需要重点整治，故反对意见未占上风。
而铁路“两院”系统也问题不少。如铁路法院的人事任命由铁路政治部下达，之后，地方开人大会走个任命程序，这显然违反《法官法》的人事任免程序规定。
而且，当时铁路法院的审判人员，几乎全部来自铁路干部队伍，“都不怎么懂法”。各级铁路的公检法机构，经费全都由各级铁路局负责，人事也由同级铁路局的组织部门管理。而铁路局里的许多人，都把铁路司法部门看成是一个下属单位。这也在很大程度上保障和维护了铁路系统的利益。
1987年4月，最高法、最高检的一纸通知，撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。那次撤销，是铁路司法体系改制的起点。但铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改制，却一拖20年。
1990年代初，全国人大、最高法院启动修改法院组织法时，试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。当时最高人民法院专门成立了法院组织法修改领导小组，组织全国铁路运输中级法院座谈调研。
但有人主张完全撤销两级铁路法院，有人主张保留原有体系，重点理顺管理体制即可。当时有人建议铁路干部任免权交还人大，但办案所需财力、物力仍由铁路支付，“这无法从根本上解决问题”。
显然，从铁道部门来看，握有独立司法权，在办理刑事案件和“涉铁”诉讼中占有极大便利，要拱手交出这块行政和司法权力，难以割舍。
铁路司法系统员工流出铁路，也可能面对待遇和安置方面的诸多问题，这也关系到这些人员对于改革的支持度。
还有，铁路公检法如果分离到地方，其人员和经费开支必然给地方政府增加负担；而且铁路跨地区的特殊性，决定了铁路运输中级法院的管辖范围可能跨越多省。
因涉及诸多原因，起草了20多稿后，法院组织法修改工作搁浅，包括铁路法院在内的专门法院改革也没有了下文。
2003年，铁道部指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。除了公检法，医院和学校的剥离已基本完成。
而在铁路公检法剥离的消息传出一年后，就在7·23温州动车追尾事故之前，媒体已有报道称，今年6月底前，全国各地的铁路法院、铁路检察院要全部划归地方管理。广东等地的铁路“两院”，7月初更已签订改革移交框架协议。
王国的打破，或不远矣。
（资料源自：《吕正操回忆录》、《市场与调控：李鹏经济日记》，新华出版社、中国电力出版社；陈重伊著《国务院24部委组建实录》，中共党史出版社；《人民解放军铁道兵部队的建立与撤销》，《党史博览》2005年第11期；《终结铁路司法时代》，《瞭望东方周刊》2009年第33期；李乐《铁道部：手中有活，心中不慌》等）