男子棒打老人吓哭孩子:中国监狱检察制度的改革与完善（上）

编者按 2003年司法部启动监狱体制改革试点工作，我国的监狱工作进入了一个新的改革发展时期，刑罚执行活动和监管活动发生了很大的变化。监狱改革，对监狱检察工作的开展来说，是个良好的契机，同时也对监狱检察工作提出了新的要求和更大的挑战。监狱检察的发展与监狱改革是分不开的，监狱改革势必会带来监狱检察理念和监督方式、监督制度上的一系列变化。为此，本报分上下篇刊登最高人民检察院监所检察厅课题组的研究成果，敬请读者留意。

监狱是国家的刑罚执行机关，是国家机器的重要组成部分，检察机关作为法律监督机关，承担着对监狱执行刑罚和监管活动是否合法进行监督的职责。当前，我国的监狱工作进入了一个新的改革发展时期，刑罚执行活动和监管活动发生了很大的变化。监狱改革，对监狱检察工作的开展来说，是个良好的契机，同时也对监狱检察工作提出了新的要求和更大的挑战。如何应对和适应监狱改革带来的机遇和挑战，是中国监狱检察制度面临的一个新的课题。

一、监狱改革的主要内容

当前，我国监狱改革主要有三项内容：监狱体制改革，监狱布局调整，行刑社会化。

（一）监狱体制改革

长期以来，我国监狱一直实行监狱、企业、社区三位一体和主要依靠监狱生产筹措监狱经费的管理模式，监狱职能呈现多元化。２００３年１月，司法部首先在黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西六省市进行试点，启动了监狱体制改革试点工作。２００４年８月，新增加辽宁、吉林、湖南、广西、宁夏、青海、甘肃、海南八个省份为监狱体制改革试点单位，推进了体制改革工作的深入开展。监狱体制改革的目标是实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”。“全额保障”是指国家保障监狱所需的各项经费；“监企分离”是指监狱职能和企业职能彻底分开；“收支分开”是监狱和企业的资金来源和使用互相独立；“规范运行”是指监狱作为国家刑罚执行机关按照其相应规范独立运行，企业按照市场经济条件下企业的规则运行。

（二）监狱布局调整

我国监狱布局的现状，形成于建国初期，绝大多数监狱建立在远离城市、交通不便、经济落后的偏远山区和荒漠地区，地理条件恶劣，自然资源贫乏。而且，区域分布很不均衡。在新的社会历史时期，这种监狱布局越来越不适应罪犯改造和监狱发展的需要。为了解决监狱布局不合理的问题，司法部于２００２年初启动了全国性的监狱布局调整工程，并使之正式列入国家基础设施项目计划。主要内容是：一方面适当建造新监狱，另一方面对现有监狱进行改造，该搬迁的搬迁，该撤并的撤并，使监狱基本位于或靠近大中城市、城镇和主要交通沿线。根据对罪犯管理和改造的需要，逐步按照高度、中度、低度三个戒备等级对监狱进行分类建设和管理，促使监狱区域分布均衡、合理，监狱布局科学、合理、规范。目前，监狱布局调整已取得了初步成效。

（三）行刑社会化

近年来，行刑社会化问题在刑事法学界引起较为广泛的关注，学者们普遍认为行刑社会化是人类刑罚历史演进的必然趋势，是国际化的行刑原则，是现代社会开放、人道行刑趋势的展现。为适应国际范围内行刑社会化的发展趋势，一方面监狱的刑罚执行理念也随之转变，开始正确认识行刑社会化的价值，逐步扩大非监禁刑的适用范围，在监狱内扩大减刑、假释、暂予监外执行等社会化处遇措施的适用。另一方面着力构建社区矫正制度，对管制、缓刑、假释、剥夺政治权利和暂予监外执行罪犯，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会。从２００３年开始，司法部在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东六个省市　开展社区矫正试点。２００５年初，增加河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等十二个省区、市　为第二批社区矫正试点地区。目标是通过试点积累经验，构建有中国特色的社区矫正法律制度，从而完善中国的刑罚执行制度。

二、监狱改革给监狱检察工作带来的影响

监狱检察工作是检察工作的一个组成部分，与其他检察业务工作相比有其自身的特点，在检察实践中也逐步形成一套自身的法律监督方式和制度规范。基于监狱检察主要是对监狱执行刑罚活动实行监督，所以监狱检察的发展完善与监狱制度的改革是分不开的，监狱改革势必会带来监狱检察在理念和监督方式、监督制度上的一系列变化。

（一）监狱改革给监狱检察工作带来的有利因素

１．监狱体制改革促使刑罚执行活动的科学化和规范化

（１）监狱工作中心的转移

监狱体制改革后，监狱工作以提高罪犯改造质量为中心，从单纯保安全与稳定的低标准向以提高罪犯改造质量为中心的高标准转移，监狱民警几十年来形成的传统观念被打破，逐步树立起以提高罪犯改造质量为中心的理念，把提高罪犯改造质量作为监狱工作的出发点和落脚点，始终围绕“改造人”的宗旨，一切从有利于最大限度地改造罪犯出发，大力加强对罪犯的教育改造工作。

（２）监狱职能的纯化

监狱不是企业与社会服务机构，监狱就是监禁改造罪犯的场所，这是监狱职能纯化的要求。随着监狱体制改革的不断推进，监狱经费得到保障，监狱不必再为经费问题分散精力，不必再考虑生产经营问题，监狱可以专注于提高罪犯改造质量。监狱的社会职能很快将实现转移，监狱的经济职能将日渐淡化，监狱的行刑职能将不断得到纯化和强化，监狱的职能更加明确、纯粹。

（３）监狱管理的科学化

监狱经费得到全额保障并且监企分开后，监狱管理工作的外部环境大大改善，监狱民警能够将全部精力用在教育和改造罪犯上。监狱体制改革要求监狱认真研究监管改造规律，努力提高各项刑罚执行制度的科学性，加快建立科学的罪犯分类、监狱分类、分级处遇、罪犯改造质量评估体系、行政性奖惩办法等制度，有效提高教育改造罪犯的质量。同时，大力实施科技兴监战略，加快监狱管理信息化、网络化和自动化建设步伐，这些措施有利于促进狱政管理工作的不断科学化、合理化。

监狱在刑罚执行和监管活动方面的这些变化，对于监狱检察监督工作的开展是非常有利的，实际上它们也是监狱检察工作所要达到的目标之一。

２．监狱布局调整给派驻监狱机构的调整和建设提供了契机

监所派出检察院和派驻检察室的设置是以监管场所为根据的，监管场所的地点决定了派驻检察室的地点，监管场所在押人员数量的规模决定了派驻检察人员的多少，一定区域内监管场所数量的多少和在押人员数量的多少决定了监所派出检察院的设置与否以及规模程度。监狱布局调整的过程中，派驻监狱检察室和派出检察院也必然要随之调整。

（１）目前的监狱改革有利于派驻检察室建设

派驻监狱检察室，是人民检察院对监狱实行面对面监督的最直接的基层检察监督机构，是有效开展监狱检察监督和办案工作的重要组织保障。目前的监狱改革有利于派驻检察室的建设：首先，有利于派驻检察室的硬件建设。派驻检察室应当与监狱做到同步规划、同步建设、同步搬迁，实现机构、编制、人员和监督工作四到位。其次，有利于派驻检察室与监狱的信息联网和监控联网。检察机关从２００２年以来一直大力推动监所检察网络化建设。但是，派驻检察室与监狱的信息联网和监控联网并没有得到普及，其中一个重要原因就是硬件问题，监狱和检察室缺乏电脑和监控设备。在监狱布局调整的过程中，新建、改建、扩建监狱的时候，可以纳入派驻检察室与监狱的信息联网和监控联网项目，实现派驻检察室与监狱的信息联网和监控联网。第三，有利于派驻检察室人员的轮换。长期以来，由于监狱位置偏僻，有些检察人员不愿去那里工作，去的人一工作就是几年甚至十几年。随着监狱向城市周边转移，派驻检察人员的轮换就比较容易了。同时，也有利于各级检察院对派驻检察室的工作指导。

（２）有利于调整监所派出检察院布局

与监狱布局相协调，是监所派出检察院设置的一项原则。监狱布局调整后，一些地区监管场所相对集中，在押人员增多，需要设置派出检察院的要及时设置。监狱已经迁建或改扩建的，要及时对原有派出检察院进行撤销或合并。同时，可以利用这一契机，积极推进监所派出检察院的两房建设，解决好办公、办案、专业技术用房和住宿用房，为派出检察院有效地开展工作创造必要的条件。

３．行刑社会化在一定程度上拓宽了监所检察业务

监所检察工作是检察机关的一项基础性工作，从检察机关成立伊始，就有监所检察这项工作，长期以来，“有监狱、看守所和劳教所，才有监所检察”已经成了检察理念中的一个定式。按照这种思维方式，既然城区没有监狱、看守所和劳教所，那么，在城区检察院的内设机构中当然就没有必要设置监所检察部门了。在这里，人们忽视了监所检察的一个重要方面——监外执行检察工作。社区矫正试点工作开始后，监外执行检察工作逐渐得到国家、社会和检察机关的重视。最高人民检察院副检察长赵虹指出：“对监外罪犯执行刑罚活动的监督工作，一直是检察机关监所检察部门的一项重要职责。行刑方式变革了，但执行刑罚的本质没有变、检察机关的监督职责没有变，检察机关应努力探索新的行刑模式下的监督方式，更好地履行监督职责。”行刑社会化改革一定程度上拓宽了监所检察部门的业务。

（二）监狱改革背景下监狱检察工作面临的问题

１．监狱检察定位问题

监狱检察定位问题，也就是监督范围和对象的界定以及监督重点如何确定问题。监狱体制改革，特别是监企分开后，监狱和企业具有不同的职能，监狱以提高罪犯改造质量为中心任务，监狱企业的主要任务是为改造罪犯提供劳动岗位和生产手段，是改造罪犯工作的重要组成部分。那么，监企分开后，监狱检察的监督对象是否包括监狱企业？罪犯在企业劳动过程中合法权利被侵犯，检察机关是否有权进行监督和提出纠正？检察机关对发现的企业工作人员职务犯罪案件线索是否应该进行立案侦查等等问题都要进行研究和思考。

随着监狱布局的调整，人民检察院派驻监狱检察机构也面临着调整，检察机关对高度、中度、低度戒备等级的监狱以及关押女犯、未成年犯等特殊监狱的监督力度和监督手段都需要重新研究和调整。

行刑社会化改革，势必导致减刑、假释数量的增加，社区矫正工作逐步扩大化的趋势，监狱检察面临着如何调整工作重点，突出减刑、假释监督工作，加大法律监督力度的问题。开展社区矫正工作，是一项全新的、探索性的工作，随着监狱行刑社会化改革，越来越多的罪犯被放到社会上矫正，监外罪犯脱漏管问题日益凸显。检察机关在社区矫正工作中监督的范围、对象以及如何充分行使法律监督职能等问题也亟待解决。

２．监狱检察监督能力问题

监狱检察法律监督工作主要依靠两种方式来体现：一是派驻监狱检察人员在日常检察工作中及时发现违法问题，及时提出纠正意见；二是查办职务犯罪案件。充分发挥法律监督职能与提高监督能力和规范监督行为是分不开的，从目前监狱检察的现状来看，监督行为和监督能力状况与履行的职责还有一定差距，需要逐步解决。

在日常执法监督能力和行为规范方面，一是目前派驻监狱检察人员存在执法监督行为随意性较大，执法不规范等问题，在日常监督工作中，到监狱后应该做什么，怎么做，做到什么程度没有统一的标准，或者是做了监狱民警做的事，正所谓“种了别人的地，荒了自己的田”；二是执法监督能力有欠缺，存在不敢监督、不愿监督和不会监督的现象；三是随着监狱体制改革和监狱布局的调整，监狱的管理和监管工作的科技含量将大幅度提升，运用科技手段加强刑罚执行监督的力度势在必行，运用网络化管理对监狱行刑过程实行动态监督也将成为新的课题。

在查办职务犯罪能力方面，查办职务犯罪案件是检察机关最有效的法律监督手段，随着监狱改革的深入，新的职务犯罪手段、方法和形式将不断出现，这些案件作案手段的隐蔽性、关系的复杂性、查处的难度、都不同于监所检察部门以前查办的职务犯罪案件。如何更有效地发现犯罪、更彻底地查处犯罪是监所检察部门面临的又一挑战。

３．监狱检察制度建设问题

对减刑、假释和暂予监外执行等刑罚变更执行的监督，一直是监狱检察工作的重点。目前，对减刑、假释和暂予监外执行活动的监督在司法实践中存在一些问题。虽然法律规定检察机关对司法行政机关的减刑、假释暂予监外执行活动有监督和制约的职权，但在监督程序上尚不规范，监狱、检察、法院三个环节司法透明度不高，影响了司法公正。另外，检察机关对减刑、假释和暂予监外执行活动的监督工作处于被动和滞后状态，特别是对法院的监督，检察机关收到法院的减刑、假释裁定书时，案件往往已既成事实，很难依法予以纠正，存在监督不力的现象。

派驻监狱检察制度尚不健全，影响法律监督效果。目前，人民检察院主要有派驻检察和巡回检察两种检察方式。在派驻检察方面还没有形成一整套完整的制度，导致派驻检察工作远未发挥其应有的监督优势。一定程度上存在“派而不驻、驻而不察、察而不深”的问题。巡视检察还仅限于表面走走看看，走马观花，无法真正发现深层次的问题。

４．监狱检察基层基础工作方面的问题

监狱检察工作与检察机关其他检察工作相比，在工作方式上有一个突出的特点就是派驻检察，各级检察机关在监狱实行派驻检察，全国９７％的监狱都有派驻检察人员在常年驻守，实行派驻。这些派驻机构是监狱检察的基础力量，监狱改革将对监狱检察基层基础建设提出新的要求。

监狱检察队伍状况不适应监狱改革的现状。从人员编制上看，人员、编制偏少。不少地方存在“一人科（室）”的现象。监所检察人员少、任务重的矛盾非常突出。从人员素质上看，年龄偏大、学历偏低、能力偏差，干部素质根本无法达到监所检察监督工作顺利开展的要求。从干部流动上看，派驻检察干部流动性差。派驻监狱检察干警长期不交流，不仅业务素质难以提高，而且因为不少地方的派驻检察干部常年同监狱民警一起生活工作，工作职能上容易出现被“同化”的现象。

监所派出检察院的发展面临着一些问题。截至２００６年底，全国２５个省、自治区、直辖市设置了７６个监所派出检察院，担负着３５２个监管场所，其中包括２２９个监狱的检察任务。多年来，监所派出检察院在运行过程中由于受各种因素的影响，累积了很多问题，诸如：派出检察院领导体制不顺，业务指导工作不力；内设机构设置不科学、不健全；布局滞后，不适应监狱布局调整的变化；派驻检察人员难以正常流动；缺乏必要的经费保障等等。这些问题已经成为制约当前监所派出检察院发展和充分发挥作用的瓶颈。

（未完待续）

（本文作者为最高人民检察院监所检察厅课题组成员）