生命交响曲在线听:关于赴杭州等三城市学习考察公交优先发展财政补贴机制有关问题的调研报告

  近日，市财政局、市公交集团有限公司一行4人，根据市财政局领导的安排，对杭州市、深圳市和珠海市三城市在优先发展公交、财政补贴机制及成本规制等方面进行了考察和学习，收获颇丰。公共交通是城市公益性基础设施，在城市发展过程中，公交企业承担了重要的社会职责，从某种意义上来说，支持公交企业就是支持城市公交事业的发展。三城市对于优先发展公交在财政资金支持、规范补贴制度、调整客运价格、实行用地划拨、加大科研投入等方面，制定了一系列的规章和制度，积累了丰富的经验，取得了一定的成效，对于我市今后公交事业的发展有很多值得学习和借鉴的地方。现就有关情况汇报如下：

一、杭州公交

（一）关于政府购买城市公交服务

为贯彻落实《国务院办公厅转发建设部关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发[2005]46号）和建设部等四部委《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城〔2006〕288号）的文件精神，2007年10月，杭州市委、市政府根据构建“城市公交优先”体系的有关政策规定，批转下发了杭州市财政局制定的《关于政府购买城市公交服务的实施意见》。宗旨是坚持“公交优先”，进一步加大政府投入，建立健全公共交通补贴和补偿机制，推进公交企业改革，对政府购买城市公交服务提出了若干意见。杭州市“政府购买城市公交服务”这种政府补贴定位新颖、独特，在全国堪称首例。

1、政府购买城市公交服务的主要内容

对乘车的各类人员因刷卡优惠而产生的票价之差，政府给予全额或差额财政补贴；

2、政府购买城市公交服务的公交线路范围

对于各类人员免费和优惠乘车的公交线路做了明确规定；

3、政府购买城市公交服务的计量方法

即逐步取消纸质乘车凭证，实行IC卡刷卡计量。据此分别实行按实计量补贴、定额补贴和财政全额补贴；

4、政府购买城市公交服务的定额标准

根据公交集团2006年免费或优惠乘坐线路范围内现行平均客票票价1.82元的九一折计算补贴额度，对可计量的公交服务进行补贴。如；70岁以上的老人免费乘车每人次补贴1.66元、学生优惠乘车每人次补贴1.20元、普通乘客乘车每人次补贴0.75元。

5、建立两个机制

（1）正常的工资增长机制，使职工的平均工资增长水平不低于杭州市区城镇单位职工的平均工资增长水平；

（2）建立油价补贴联动机制，以2006年全国石油价格形成机制综合配套改革前的杭州市区成品油价格为基数，公交油价的上涨部分，除按规定享受中央财政专项补贴以外，不足部分由财政专项补贴。

6、场站建设列入预算安排

公交场站建设作为城市公共交通的基础设施投入，由财政列入预算安排。按照“适应城市发展需要，方便市民出行“的原则，由城市公交企业提出具体建设计划，相关职能部门依据“公交优先”专项计划审核下达，按规定程序报批后列入预算。建设资金按专项计划、项目概算和项目实施进度及时给予拨付。

政府购买城市公交服务一定三年不变，目前正在修改完善。

（二）关于《杭州市城市公共交通专项资金管理办法》

为加快推进城市公交优先体系的构建，解决市民“出行难”，实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标，2008年8月，杭州市委、市政府批转下发杭州市财政局制定的《杭州市城市公共交通专项资金管理办法》，为杭州市发展城市公交提供了充足的资金保障和理论依据。

 1、专项资金的来源

以市区（不含萧山、余杭区）土地出让金收入5%筹集的城市管理资金的50%为来源，由市本级财政预算安排用于杭州市城市公共客运交通系统建设。

　　2、专项资金安排的原则
　　按照“乘客优先、百姓优先”，“专款专用、讲求效益”的原则进行安排。

　　3、使用范围
　　公共交通专项资金的使用范围：
　　（1）公共汽（电）车、旅游观光车、水上巴士的场站（码头）建设；
　　（2）出租车公益性综合服务设施建设；
　　（3）公共交通车辆、水上巴士及其设施装备购置与更新的补助；
　　（4）轨道交通建设；
　　（5）综合换乘枢纽建设；
　　（6）市政府确定的其他公共交通事业。
　　4、预算管理
　　专项资金纳入政府预算，实行专项计划管理。
　　凡需列入公共交通专项资金计划的项目，在公共交通专项资金来源确定的额度内，由市财政局会同市发改委、建委进行审核，报市政府批准后，列入市城市维护建设专项资金计划。
　　5、资金使用
　　专项资金必须专款专用，如有年度结余，全部结转下一年度使用。

通过政府购买城市公交服务和制定资金管理办法，杭州公交公司现已发展为一家拥有17个分公司、20个子公司的国有大型公交企业，其下属的4家投资公司和广告公司、房地产公多年实现赢利，其中：广告收入每年达到1亿以上，弥补了一部分主业的亏损。2009年，公司拥有1.7万员工，6809辆公交车，532条线路，12亿元客运收入。按照实际到位资金统计，2007年取得财政补贴5.6亿元，2008年取得财政补贴5.6亿元，2009年取得财政补贴5.2亿元，2010年取得财政补贴8.2亿元。截止今年，公交集团自2007年起取得财政补贴达24亿元。

此外，杭州公交公司从2008年10月1日起，对政府购买城市公交服务的公交线路范围内的空调车票价实行季节性降价。公交IC卡在规定的降价月份和降价线路上使用成人优惠卡和学生优惠卡的，分别按各线路降价后的客票价的5折和2.5折扣款。在规定的降价月份和降价线路上使用普通公交IC卡的，按各线路降价后的客票价的91%扣款。公交车季节性降价，每年将减少客运收入9800万元，该市已决定通过财政补贴来弥补因降价而减少的收入，以促进公交正常营运和可持续发展。电子钱包也是公交优惠的一种充值方式，现金充值100元可以抵作120元使用，以鼓励市民车乘坐城市公交。
    市政府自公交优先政策确立以来，对公交投入和补贴形成了一种长效的综合补贴机制，对公交的补贴纳入政府公共财政体系，每年从城市土地出让金、城市维护建设资金、城市公用事业附加费和基础设施配套费等财政收入中提取一定比例，统筹安排，重点扶持公交发展。2009年市区土地出让金总收入达到1200亿元，按照政策规定，应得到财政补贴30亿元，目前仍有资金缺口。另外，每年减免的房产税、车船费、土地使用税等各项税费约600万元以上，杭州公交综合补贴机制在全国起到了示范作用。

二、深圳公交

深圳公交企业的改革比较早，2005年开始，根据市民关心的乘车难、价格高和污染空气质量问题，市政府对全市的公交资源进行了整合，对原有公交企业运营监管体制进行了改革，将全市公交企业由原来的38家整合为3家。我们考察学习的特区内的深圳巴士集团股份公司，目前总资产22亿元，拥有4700辆公交车，2.1万名员工，270条客运线路。

2009年2月，深圳市财政局下发《深圳公交成本规制操作方案》，目的是合理界定公交行业正常经营性成本范围和建立单位成本标准，并以此作为财政补贴的参考和依据。市政府设置公交行业标准成本利润率为6％，当公交企业成本利润率低于6％时，通过增加财政补贴的方式，使成本利润率上升到6％的水平。通过成本规制的实行，该公司2008年得到财政成本规制补贴2.12亿元，票价和油价补贴3.8亿元，共6.1亿元；2009年得到财政成本规制补贴3.9亿元，票价和油价补贴4.5亿元，共8.4亿元；2010年财政预拨资金每月3000万元共2.7亿元。由于近年来公交成本上升幅度较大，尤其是油价上涨、维修费用大及人员工资成本的上升，先期执行的补贴办法已不适应新形式的发展需要，现正在补充、修改和完善。因此，财政资金不能全额、及时到位，公交企业补贴缺口很大。

2007年和2009年底，市政府两次下发文件大幅度降低公交票价，通过降价，总体公交票价降低了25％。对于各类人员、乘坐不同线路给予不同的优惠，给深圳巴士集团股份公司带来了很大亏损的压力。该公司面对这种情况，想尽一切办法，开源节流。为进一步鼓励市民公交出行，在公交降价基础上，对市民乘坐公交车刷深圳通卡实行优惠。到目前为止，市财政每月公交刷卡优惠补贴资金量约为4500万元至4900万元，年均6亿元。

三、珠海公交

珠海市实施“公交优先”发展战略，是珠海市委、市政府实施民心工程的一项重要内容。珠海市委、市政府不仅要求各级各部门必须树立“公交优先”的指导思想，大力支持公交事业的发展，而且还积极实施公交优先政策，加大对公交事业的投入，以实际行动落实公交优先。市政府给予公交公司政策优先、财权优先、用地优先的优惠政策。2008年珠海市开始全面实施公交财政补贴补偿政策，并授予公交公司15年的经营特许权，在特许经营期限上，采用“15+5”模式，即特许经营期限为15年，期满经考核合格可延期5年
    （一）老人及学生优惠补贴。
    珠海市委、市政府早在2004年就认识到实行乘车优惠属政府行为，应对企业为社会提供优惠乘车的欠收部分，给予相应补贴。2007年8月提出了《 珠海市老年人乘坐公交车优惠及财政补贴方案 》，并于2007年11月1日起实施，主要内容如下：
    1、老年人乘车优惠范围及标准：珠海户籍，年满60周岁以上（含60岁）的老年人，持珠海市老人乘车优惠IC卡，刷卡免费乘坐珠海市范围内的公共汽车；非珠海户籍，年满 60 周岁以上（含60周岁）的老年人，持珠海市老人乘车优惠IC卡乘坐珠海市范围内的公共汽车，刷卡享受 5 折优惠。
    2、老年人乘车优惠额度的分担：市财政分担80 %，公交企业分担20％。

以上两项补贴累计每年补贴5000多万元。另外，该公司还享受国家车辆报废补贴每年500多万元。
      （二）落实油价补贴
      国家三次大幅度调整成品油价格，导致公交车运营成本急剧上涨，给珠海市城市公交行业经营带来严重的影响。针对这种情况，珠海市政府作出迅速的反应，参照其他城市的做法，结合实际，制定了的2007年油价补贴方案和2008年公交企业油价补贴方案。即：
    1、2007年对市公交企业和出租车的油价补贴办法是：扣除中央财政补贴后，油价上涨成本的余额，由市财政补贴80％，企业承担20％。
    2、2008 年公交企业油价补贴办法是：油价在4元／升以下的成本，由企业负责；油价在4－5元／升范围内的增加成本，扣除中央财政补贴后，由公交企业和市财政各负一半；油价超过5元／升的，扣除中央财政补贴后，油价上涨成本的余额由市财政负担80％，公交企业负担20%。市财政对公交企业的油价补贴从2008 年 1 月 1 日起算，每季度发放一次。
     （三）科技专项补贴
      市委、市政府调拨科技专项资金支持公交企业在公交车上配套安装监控电子眼和假币识别器，以更有效预防和打击车厢内盗枪等社会治安案件。
    珠海市的补贴形式属于确保专营利润型，政府保证企业利润率达到7%-10％。市政府将采取一系列措施把公交企业的利润率控制在7%～10%之间。而当公交企业利润率低于7%时，政府将启动补偿机制；当公交企业利润率高于10%时，企业要将多余的部分转入“风险基金”，用于补贴亏损年份的差额。由珠海市首创的这种“风险基金”虽然设在公交企业内部，但须接受该市财政和国资委的严格监控。市政府还将给予公交公司一系列优惠政策和补贴，包括交通规费、土地使用费用减免，燃料保障、环保及科技创新以及票价专项补贴等

通过三城市的考察和学习，我们深深感到城市公共交通的公益性特征造成了公交企业的深度亏损,政府如何来进行补贴,既能够促进公交企业为市民提供优质服务,又能促进公交企业健康持续发展,成为政企关注的焦点。随着全国优先发展公交政策的推行力度不断加大,制定科学的城市公共交通企业财政补偿机制显得迫切而实际。今年年初，市委、市政府高度重视我市公交企业的发展，袁市长亲自在兰州公交集团公司调研，并对该公司未来发展提出了五个方面的要求。目前，市政府已经批转下发我局《关于赴昆明等五市考察学习公交优先发展财政补贴机制等有关问题的报告》，我们正积极落实有关政策，并与市公交集团公司共同制定《兰州市公交企业成本规制管理办法》，待政府批转后下发执行。

  实施公交优先发展战略，构建公交优先体系，是一个巨大的系统化工程，需要进一步转变观念、转换职能，同时也需要政府给予规划支撑、法制保障、价格支持和资金扶持，只有多管齐下，才能构建公交优先体系，实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标。