只做一只股票高抛低吸:坚持和完善基层群众自治制度的政策思考

《每周政策献言》第四十五期

坚持和完善基层群众自治制度的政策思考

一、事件回顾

中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治安，发展生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出，要发展基层社会生活的群众自治。经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。

中国共产党的十七大报告明确指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。

二、相关评论

评论一，基层群众自治制度是当代中国自治制度的重要组成部分。我们认为，当代中国有三种形式的自治制度：一是民族区域自治制度，这是马克思主义关于民族自决权与中国革命和建设实践相结合的产物，是当代中国共产党人解决中国民族问题的基本政策和政治制度。二是香港澳门特别行政区自治制度，这是马克思主义国家理论与中国革命和建设实践相结合的产物，是当代中国共产党人解决国家统一问题的基本政策和政治制度。三是基层群众自治制度，这是马克思主义基层民主与当代中国社会主义建设相结合的产物，是当代中国共产党人解决基层群众民主参与问题的政治制度和基本政策。

评论二，基层群众自治是基层民主的主要实现形式。基层群众自治就是城乡基层群众在党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。坚持和完善基层群众自治有利于扩大、巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态。

评论三，当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存。当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡—村之间的矛盾冲突问题等等。更加严重的是，在许多乡村地区，农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题”亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行，社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。

三、政策献言

1、完善基层群众自治的相关法律制度。目前基层群众自治制度发展还存在很多问题，原因之一就是相关的法律制度不完善。以农村村民自治为例，1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》经历了长达十年的试行期，直到1998年，修订后的《村民委员会组织法》才正式颁布实施。之后，村民自治制度在全国的推广力度加大，进展也更加明显。然而，《村民委员会组织法》还存在条文原则化、缺乏可操作性等问题，例如对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化，等等。城市居民自治的相关法律也存在滞后的现象，1954年通过的《城市居民委员会组织条例》长期沿用，直到1989年才制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自1990年1月1日起施行，这一法律的具体条文规定也存在和《村民委员会组织法》类似的问题，影响到基层民主自治的顺利推行，应该尽快加以完善。现在，实行基层民主已经写入了党的十七大报告，写入了党章，在此基础上，还应该适时将基层群众自治制度写入宪法，用国家根本大法来保障公民在基层行使群众自治的权利，使基层群众自治获得宪法和法律的制度支持。

2、扩大基层群众自治范围。从目前的实践来看，基层群众自治主要集中在村民自治、居民自治、企事业民主三个领域。为此，还需要扩大基层群众自治的范围，我们建议扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的变化，大量新的经济组织、社会组织、群众自发组织应运而生，在基层社会中发挥着越来越大的作用。比如城市中的业主委员会，农村中的专业性行业协会和经济合作组织等等。根据十七大精神，应该鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我教育、自我服务活动。另外，一些地方尝试实行学校校长、医院院长直选，效果不错，这些新出现的基层群众自治形式值得推广。

3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。这一机制的建立健全，主要是为了处理和解决党的领导权与基层群众的自治权之间的关系。以村民自治为例，一些当选的村委会主任认为，自己是上千选民选出来的，而农村党支部则是十几个党员选出来的，因此觉得自己的民意基础比支部书记大；另一方面，一些支部书记则认为党的领导应该通过基层党组织领导体现出来，基层自治组织必须接受党支部的领导。这样一来，往往造成村民自治中的两委关系出现紧张，甚至对峙，严重影响到部分农村政治稳定。我们建议，一是通过“两票制”选举农村党支部领导班子成员，增强农村党组织在农村社会中的民意基础；二是实行村委会主任和村党支部书记“一人兼”，通过这种人事安排缓和两委的冲突；三是由村委会和村党支部召开两委联席会议讨论决定农村重大事项。这些方法已经在一些地方推行，对健全基层党组织领导的基层群众自治机制具有较强的借鉴意义。

4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。政府的行政管理权与基层群众的自治权也存在着一定的张力。仍以村民自治为例，一方面按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治性组织，而乡镇政府是一级政府，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但在历史上，乡镇一直是村的上级领导机关，长期形成的领导与被领导关系很难通过一纸法令能够改变。某些乡镇领导不适应村民自治的新形势，仍然坚持对村委会自治活动的种种干涉。而一些新当选的村委会主任尤其是不为乡镇领导看好的人上台后，借口村民自治，与乡镇政府行政管理发生冲突。党的十七大明确提出，要通过深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。当前最主要的应是明确界定政府行政权与群众自治权的边界，为二者的有效衔接和良性互动提供政策支持。

5、建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。胡锦涛同志指出，坚持和完善村民自治、居民自治和企事业民主，发挥社会自治功能，是推进社会主义基层民主的重要内容。为了更好地调动广大人民群众的积极性和主动性，促进各项改革和建设事业的全面发展，必须完善民主权利保障制度。党的十七大报告再次明确强调，要“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。从基层群众自治实践来看，当前应该着力发挥民间机构和社会组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位，增强村委会、居委会、职代会等社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，进一步增强其社会自治功能。

（供稿：北京大学公共政策研究所　肖立辉、孟令梅、苗月霞）