皮囊之下裸露在几分钟:城管问题

　　2003年初春的一天下午4时许，笔者接到湖南省的一个小姑娘打来的电话，电话里，她面带哭腔告诉记者。她和她的姐姐以及是残疾人的姐夫因在街道上设摊，一天晚上九时许被城管执法人员暴打，三人被殴打致伤，被医院收治后至今药费无钱支付......说着说着她就哽咽着说不下去了。数日后，编辑收到了她寄来的投诉信件，她在信中要求："一定要来人给坏领导曝光，可是这么久了也不来，听说他们坏领导，官官相偎来害人......我现在全身是伤，没有医疗费和生活费......"
　　这位小姑娘在信中天真地写到："要抓他们6——8人坐牢10——40年，给我治全身的伤，要到省城去治，先拍全身照片，后治疗，另要80万元......"
    　看着她幼稚委曲而又语无伦次的叙述，记者充满了无奈，打开抽屉随手翻看那些成堆的投诉信件，其中为数不少是有关城管队粗暴执法的投诉。一封来自黑龙江某县的信中有这样的记述："......晚上7点，我和妻子儿子到电影院看电影，8点多钟散场回家，走出电影院不远，在我后面5米远处停候多时的城管大队的执法客货车突然大油门向我冲来，他们车的到车镜刮在我的脸上，车身撞在我的髂骨上，我大呼一声，你怎么撞人哪？这时那车刹住了，四个车门也同时打开，快速下来四个城管执法人员，其中三人着装，像饿狼一样向我冲来拳打脚踢，把我打成重伤，后被110制止，110把我送进医院住院治疗16天，医疗费5000多元，到医院后我才发现我上衣口带里的500元钱也被他们掏走了......"

　　在搜索引擎"GOOGLE"上输入"城管　打人"或"野蛮执法"这样的关键詞，马上就搜索到一大堆城管执法人员暴力执法，殴打市民致死致伤的报道，简要列举如下：
　　2000年9月4日
　　从甘肃来银川打工的白永良是残疾人。靠一辆"摩的"养家糊口。8月18日下午五时许，白永良在银川南门广场附近被两名城管人员殴打，有人实在气愤难平拨打110求助，白永良才被民警送往医院救治。白永良被打的左侧胸部肋骨骨折。
　　2000年09月27日 华西都市报：
    　9月6日上午，四川眉山县城市管理监察大队管理中队郑光永、吴顺乾、驾驶员张卫东等人上街整治乱摆摊设点。到了菜市，一城管队员将卖菜秧的杜某的秤杆折断，杜某立即出示了自己的"临时摊位费"票据，在要求城管队员赔偿损失无果的情况下，双方发生了抓扯，杜某的眼部被乱拳击伤。这时，与杜某一起卖菜秧的唐德明见状，要求城管队员"给个说法"，并趁机跳上了挂在城管执法车尾部的三轮车上。然而，这辆"城管执法车"并未就此停车，而是加大油门往一公里外的南门口飞奔。导致唐德明从小货车尾部的三轮车上摔了下来。在送往医院40分钟后死亡。
　　2001年11月25日　人民网：  
    　11月12日，因与市容执法人员发生争执，安徽宿州市个体工商户张福才在多名执法人员的推搡与踢打中，颓然倒在街头车站牌旁不治身亡。
　　2001年12月16日  潇湘晨报：
    　12月13日上午,建设银行长沙市芙蓉支行门口发生打斗事件,冲突双方是银行保卫人员与城管队员,事发时上千人围观。13日上午9时30分左右,一辆标有"城管"字样的面包车驶过来,10余名城管队员下车后就拿出大锁,往停放在坪里几辆车的车轮上锁。当锁到一辆运钞车时,建行芙蓉支行保安部副部长李定见状上前提出异议,但城管队员未予理睬,其同事王会清又上前劝阻,被城管队员用上锁的铁摇柄击伤头部,血流满面。
　　2002年1月19日　重庆晚报：    
　　洗车场老板余波倒在了车轮下——昨日中午，一辆沙区城管的执法车从他腹部碾过，在上百名围观群众的怒吼声中扬长而去。几分钟后，当事人在被送往医院途中死亡。
　　2002年6月14日  京华时报：
　　北京城管粗暴执法 刺伤电话亭主打昏70岁老人
　　2002-11-19　华商报：
　　昨日凌晨1时许，26岁的富平青年郭战卫开车从富平往秦镇运白灰途经西安，在西安南二环土门十字南200米处被莲湖区数名市容人员拦下，遭殴打，郭被送到医院后抢救无效身亡。与他同行的一名跟车青年也受了重伤。
　　2003年1月09日 信息时报
    　昨天上午，广州市海珠区素社街城管科７名城管人员在辖区内检查时，和万寿路素社６巷两名档主发生纠纷。据目击群众反映，５名城管人员动手打人，其中３人身穿便装，整个打斗过程持续了１０分钟。两名档主被打伤，其中一人当场昏迷。
　　2003-01-19　羊城晚报：
　　1月18日下午，广州市越秀南路三个城管人员当街毒打一个菜贩将打至昏迷，与上千市民对峙了两个小时之后，在警察眼皮底下扬长而去。
　　2003-02-14 华商报： 
    　西安市雁塔区有关部门在小寨兴善寺东街清理占道经营时，一工作人员竟将摆摊的孕妇金昌艳推倒在地，并在金的肚子上踩了两脚。后经医院检查，金昌艳腹中的胎儿不幸死亡。
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　　如果把所有的报道都列举出来，要占用文章太多的篇幅，即使把它们全部列举出来，那也不过是发生在全国各地街头全部此类事件的冰山一角。更让人震惊的是，在以上随便找到的十起城管打人的事件中，致死人命的就占了五件！
                          
　　在某BBS上，一位网友传上来一张照片，题目是"在街上哭的老头"（照片），他注明：这是我在街上拍的。这个在街上卖红薯老人的三轮车链条被城管人员剪断，前轮钢丝被城管踩断。城管干完就走了，他靠着墙哭泣。我给了他五元钱，同事给了10元，还有别人也给了他大概30元，同事帮他把钱收到他怀里。这位网友说："中国人是很好面子的，这个草民也有面子。他现在不能要面子了。 因为他得吃饭，他是个老人所以他做不了民工，他也没力气去偷抢， 他是个男人所以他当不了妓女，他也得活呀！ 你不让他卖东西也许是对的，那你给他指条活路呀！！！"
　　一个网友这样记述着文本目睹法过的一幕：一次下班正走到隧道中间，突然前方一阵大乱，菜贩纷纷推着他们的平板车朝我这边冲来，我明白这又是城管在扫荡了，为防止被这些慌不择路的菜贩撞到，我忙往旁边让——另外：我也希望他们能成功地逃走。可是与平常不同的是，这次还有警方参与，菜贩们被两面包抄了。大多蔬菜贩看到这种情形明白不是闹着玩，很聪明地抛下平板车逃之夭夭了，但有一个小伙子或许是太紧张了吧，硬是想推着车逃掉，我骑车跟在他后边出了隧道，他随即被一个显然没有他强壮的城管抓住，然后在一分钟之内，他被叫着"跑！跑！看你往哪儿跑？！"的城管打得满脸是血倒在路边，而那个城管还在继续地用军靴不断地朝他身上踢着......
　　一个中年汉子的两箩水果被踢翻了，周围那些看上去普普通的路人在一瞬间俨然变成了非洲草原上发现了死尸的兀鹫与鬣狗，四处滚动的水果被一抢而光，那汉子看看乱乱哄哄的人群，那是怎样的一种无奈？！但毕竟，希望还是有的，一个十一、二岁的少年也抢到两个水果，然而他没有像其他成年人那样跑掉，而是将它们还给了那个中年农民，汉子拉住少年，要把水果送他，那孩子笑着摆手然后跑开了，汉子犹自站在大街上泪流满面......
　　这是一个残酷而又动人的场面：执法者的粗暴，旁观者的冷酷，儿童的纯真与被抢农民的凄惨，这四种角色形成了一个强烈震憾的场面，这短短的几行字所描述出来的悲剧性的冲突和对比，以及它背后隐藏着的法、道德、温情和良知，足以让理性去思考一天。

　　暴力执法的存在的确让那些区区草民闻风丧胆，城管执法队也因此大树特树了自己权威，据2002年4月11日新华网报道，4月9日上午10时许，有四五个民工正在一抢建私房的工地上施工。不知谁传来"查违章抢建私房的执法队来了"，上面的民工闻讯，顿时乱作一团，争先恐后下楼躲避检查，这时惨剧发生了，一民工从七楼摔了下来，惨叫一声就没了动静，在送医院的途中停止了呼吸。
　　这就是权威，这就是震慑。这种效果足以让执法队员们神气百倍。暴力执法的终极目的就这样达到了。执法的效率也许会从此产生。因此也许会有这种理论：权力需要用暴力去建树权威，需要用暴力去证明权力的存在。人的本性里天生就有崇拜暴力和畏惧暴力这两种倾向，这就是野蛮执法时有发生的人性层面的原因，但是人性的内容并不都是真善美的，也有着假、丑、恶的一面，一个好的社会机制应该包括对后者的有效遏止，而野蛮执法的频发往往意味着社会机制的良性缺失。
　　城管监察执法队最初设在城乡建设委员会，开始只是针对一些违章建筑，而街道上乱设的摊点属工商局管理，胡乱存放的车辆则属交警管，环境噪音等又归派出所，再加上食品卫生、计量等部门，形成了一窝蜂上街执法的现象。随着体制改革的深化和城市功能的转变，也为了解决街道上执法乱轰轰一齐上的局面，城市管理综合执法成为执法体制改革的方向和必然。1997年，北京成为第一个得到国务院授权试点城市管理综合执法的城市。同年5月，北京宣武区城市管理监察大队宣告成立，同时撤销了区城乡建设委员会下属的市容监察大队和各街道市容监察所以及区绿化执法队和市场综合执法队。到2000年4月，全市18个区县均实行了城市管理行政执法的新体制，按照国务院法制部门授权的执法范围，相对集中行使市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政道路、规划建设、公安交通、工商摊贩管理等多部门全部或部分行政处罚权。随后，深圳、广州、长沙、杭州等60多个城市先后建立了独立于城乡建设委员会的城市管理综合执法大队。
　　处在这样一个改革和转型期的城市管理，也不可避免地出现了一些问题，城市综合管理执法人员的身份、素质与其职责存有差距。记者随机抽取了四川绵竹城市监察大队调查了其人员的构成情况，在全队40多人中，正式的只有几个，其他都是临时工，绝大多数是初、高中学历，其中转业军人约占70%。还有的学习个别地方的公安、税务部门的"以毒攻毒"之法，聘用黑社会分子，地头蛇甚至是刑满释放的人员去充当执法者，美其名曰这些人"执法力度大"，可想而知，这样的"执法力度"意味着什么。
　　一方面，"城管"的执法水准不高，"城管"打人的案例屡屡见诸于报端，"城管"因而也成为公众强烈批评的对象；另一方面，"城管"执法的难度大，其执法的对象和执法的场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。《海峡都市报》曾报道过城管遭围殴的事件。去年11月，河南省许昌市城管局队员曹浩、李建军在劝阻违章占道经营的商贩时，分别被商贩打伤和被刺刀刺伤。因此，城管队员的人身安全也存在着一个如何保护的问题，执法主体与执法对象的上述两种极端，形成了一种互为因果的恶性循环：执法行为的文明程度受限于执法环境，而不文明的执法行为又促成了执法环境的进一步恶化。城管的这一现象颇能折射出中国执法队伍的整个状况。
　　制度方面的缺陷，也加剧了城管问题的产生，有许多市容管理人员靠"自劳自食"，从而导致了"乱收费、乱罚款"现象的出现，也加剧了执法主体与执法对象的对立。现在有些地方开始着手解决这个问题，据新华网2002年8月19日报道，青岛城管成了国家公务员，吃上了皇粮。他们通过考试录取或过渡等方式，使800多名城管监察人员全部变成了国家公务员，不再靠"自负盈亏"过日子了。然而，更多的地方并没有改观，辽宁省新民市城建局执法队的姜忠祥队长告诉记者，他们全队有70多人，大部分是退伍军人，年需经费100多万，而财政上只给30万，缺口只能靠罚款解决。在全国范围内，有的城市设立了独立的执法局，有的地方成立了"城管办"与文明办和爱委会合署办公，称之为"三办"，有的地方还设在城建局里。城管建制参差不齐，经费来源，人员身份、执法依据、管辖范围等各有不同，服装也不统一，样式、颜色各异，什么样的都有。有的地方是大盖帽，也有的地方独出心裁，自行设计出老百姓戏称为"韩国帽"的服装（照片），还有的为执法人员配有军事色彩极浓的钢盔和大卡车。反映出城市市容管理急须统一规范。
　　对执法人员的监督是当前法制实施中的一个薄弱环节，城管领域也不例外。城管野蛮执法的行为得不到有效的制止和制裁，群众投诉无门，有的起诉到法庭却得不到受理，本文开始提到的那个看电影遭打的刘姓市民，向法院起诉就被拒绝受理。有的即使受理了也很少有能胜诉的，群众称之为"穿青的，护黑的"。
　　广西南宁市综合执法支队办公室主任牛继成认为，城管人员执法的依据和管辖的范围应该做到全国统一，尽快解决目前各自为政的现象，地管的服装五颜六色，群众都把城管看作是不入流的"杂牌军"，而执法人员的身份也该进一步明确，他们现有466名队员，目前都没有公务员身份，执法工作的性质是代表国家行使职能，没有相应的身份是名不正，言不顺。另一方面，他们的工作量要大大的超过交警，但是其月收入却要比交警平均低500——600元。队员们在心理失衡的状态下也难保执法的质量。
　　总之，城管队伍是治理别人的，但是越是这样的队伍，其本身越是需要从严掌握，从严治理，城管执法是一项关系到千家万户的大事，关系到政府在民众中的形象，城管执法的方式和水准是整个政治文明的组成部分，从人员素质，制度建设，监督机制这三个方面去推动依法行政，文明执法，撤底杜绝城管队人员的野蛮执法，应该成为考评政府"三个代表"执行情况的重要指标。

 2003年５月