写给老板的一封信:当前农村土地流转中存在的障碍及对策

朱敏　　2011-04-29
摘　要：目前，全国土地流转比例总体还比较低，全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。土地流转相关法律制度建设落后，土地使用权商品属性不明确，现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺，这都阻碍了农村土地流转的进行。为此，文章提出建立土地流转增值收益农民共享机制等政策建议。
关键词：农业经济，农村土地流转，承包经营权，土地使用权
党的十七届三中全会作出了允许农民按照依法自愿有偿原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营的战略决策，为推进土地流转提供了大力的政策支持。但从近几年的实践看，全国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。那么，到底什么原因阻碍了农村土地流转的大面积推开？政府又该采取何种政策来推进农村土地流转？
一、目前土地还承担着基本生活保障功能，难以大规模铺开
在我国特定历史条件下，农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能，这些保障主要包括：一是通过对土地的占有、使用和处分获取的利益，在相当长的历史时期内，这些收益满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。二是国家为扶持农业发展所提供的各种补贴，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。
目前，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更低，在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。尽管当前农民外出经商务工的人数不断增加，但大多数农民因为无“一技之长”，就业很不稳定。因此，宁肯让田地抛荒，也不愿流转给他人。甚至花钱雇人种地，或者靠每亩倒贴农药、化肥请人代耕，大量良田处于低效利用中。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。
二、当前农村土地流转中存在一系列政策障碍
（一）土地流转相关法律制度建设落后
当前农村土地使用权流转日益活跃，但现行法律仍然以限制流转为主，法制建设落后社会发展需要，表现在四个方面：一是集体土地产权权能体系设计过于抽象化，产权细分不够。我国土地管理法仅规定了土地所有权和土地使用权两大类权利，但集体土地所有权主体的具体代表不明确，集体土地使用权的内容、取得方式界定不清楚，集体土地几乎没有抵押、担保等派生的产权权能，其功能的发挥受到严格限制。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是随着经济增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给土地开发商，这造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。
（二）土地使用权商品属性不明确
土地权属主要是两个方面，即土地所有权和土地使用权（承包经营权）。相对于一个完整的产权而言，承包经营权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，表现在：一是土地受让主体有严格身份限制。农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。二是承包经营人没有完全自主权。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之间进行有偿转让，土地承包经营权转让必须经发包人同意，既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，农民在遵守法律的情况下应当有自主权，这才符合商品属性。三是土地承包权不准设立抵押权。我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益全不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动。
（三）现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺
现行土地流转制度存在五个方面问题：一是农地使用权流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主，农户对市场行情不能充分把握，导致他们对农地使用权流转的定价十分随意，既没有统一标准，也没有统一手续，造成农用地流转市场的价格混乱。二是流转管理无序，操作随意，程序随便，土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只是极少数，大部分的流转只进行口头约定甚至无约定。三是部分地区土地确权工作不到位，一旦土地承包经营权流转，产生收益，遗留问题就容易暴露出来，从而产生纠纷。四是土地发包中存在着种种“黑箱操作”行为。五是部分地区农民的流转主体地位极易受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。
三、促进农村土地流转的政策建议
（一）加快完善相关法律法规，实现农地流转的制度化和规范化
尽快制定农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细的规范和健全的程序，以系统引导农村土地流转中各方行为的规范化，确保农村土地流转制度顺利推进。必须通过法律对农村土地流转各主体的权利义务进行合理配置，建立公正合理的运行程序。实体法方面，亟需建立专门的法律法规以及部门规章，针对农村土地流转的基本原则、主体限制、土地类型、流转方式、价格市场、中介机构、监管机构、法律责任形式等内容进行系统的约束和规范，促进农村土地流转的各方当事人能在法律的制度框架内规范行事。程序法方面，各地应在有关法律法规和政策的指导下，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，指定专门的部门负责受理、审批、审查及备案工作，用于规范农村土地流转行为。由于各地农业经济发展参差不齐，地方立法可以超前，先行制定地方性的条例或办法，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。
（二）建立土地流转增值收益农民共享机制
为确保合理分配土地流转收益，切实保障农民的合法权益，减少或避免土地流转收益流入少数人口袋，必须建立或完善由农民当家做主的土地流转及其收益分配机制，总的分配原则应是初次分配基于产权、再次分配税收参与。一是要全面开展土地确权工作，做好农村土地确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权。二是要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在土地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。三是要依法保障农户的主体地位，土地流转要充分尊重农民意愿，是否流转、流转数量、流转方式应由农民自己决定，任何组织不得以行政手段阻碍或强迫农民流转土地，严厉惩处基层干部、村干部越权流转、私自流转等侵害农民土地承包经营权利的行为。四是流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按“公开、公平、公正”和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。
（三）建立保障农民土地权益的法律援助和纠纷调解机制
要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿的强迫流转问题。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制。加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷仲裁，维护农民土地承包经营权的正当权益，促进土地健康流转。
（四）建立健全农村社会保障体系，免除农民流转土地的后顾之忧
必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。一是扩大最低生活保障制度的覆盖面，为基本生活水平低于当地最低生活保障线的农民提供保障金，帮助他们度过农村土地流转制度推行的过渡期。资金由地方政府、村民委员会、集体经济组织以及农民共同负担，各级政府加大财政转移支付的力度，增加对最低生活保障资金的投入，辅之以社会化帮助的渠道募集资金，确保农地低保制度的持续性和稳定性。二是建立广泛的农民养老保险制度，以个人账户为主，不同年龄不同标准，既适应一次性移转所有的土地的，也适用以土地入股分红的农民，还应适应农民自由择业的需要，为他们的养老免去后顾之忧。三是切实推行农民新型合作医疗制度，按法定比例负担农民看病所支付的医疗费，解决农民看病贵看病难的问题。这三项是我国农村最基本的社会保障制度，将最终取代农村土地的社会保障功能，确保农民在土地流转之后看病、养老及最低生活水平都有保障。
作　　者：朱敏
出　　处：《中国经贸导刊》2011年第1期
单　　位：国家信息中心经济预测部
经济类别：农业经济
库　　别：中经评论子库