美国土地审批制度

一、美国土地利用概况

(一)多元化土地所有制

美国国土面积937．26万平方公里，其中私人所有的土地占58％，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32％，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10％。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。在联邦政府拥有的308．4万平方公里的土地中，也存在多元化的所有形式，国家土地管理局控制60％，国家森林局控制24％，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制16％。

(二)土地在美国财富中所占的比重

美国土地资产占政府总财富的11．5％，占个人财富总额的12％，占工商业全部财富的18％。国民财富中有一半以上是房地产，而房地产价值中75％是土地价值。公共部门用地仅占全美的1／3，城市用地不足2％，工业、国防、运输、娱乐等用地为总土地的11．9％。一个典型的美国家庭占地约1／6英亩。

(三)土地权属

美国土地占有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地面权和地上空间权(包括建筑物的容积率以及在容积率范围内空间设定的通过权)，这三部分权益可以分别转让。

二、美国的土地管理体制、审批机构与权限划分
(一)早期的土地开发管理

1776年签署的《独立宣言》标志着美利坚合众国成立。美国政府首先将东部大西洋沿岸英国殖民地和西部印地安人领地收为国有，然后逐步卖给私人。在建国初期的邦联制(1781~1788年)时代，为了让新英格兰地区的13个州加入统一的美利坚合众国，国会宣布将西部的一些土地出卖或租让，以换取东部13个州放弃对西部土地的要求。政府还鼓励居民从东部向西部偏远地区迁移(著名的“西进运动”)，以十分便宜的价格向私人出售有待开发的土地。例如1862年通过的《宅地法》规定，凡是年满21岁的美国公民，只需交纳10美元手续费就可以免费获得无人居住的160英亩公共土地。只要在那里定居和开垦5年，土地就永远归其所有。先后通过《鼓励西部草原植树法》、《沙漠土地法》等法律，大规模向个人出卖土地，供其垦荒。这些法律现在已不再有效。

美国西部开发以土地开发为中心，在早期西部开发过程中土地开发起到决定性作用。当时整个西部基本是处女地，每平方英里不到2人。联邦首先使西部土地国有化，由国家掌控这些土地。通过将土地拿到市场上出售、把土地作为奖励金激励企业开发、让移民自由占领土地，再由政府加以确认等办法，并通过财政补贴和土地免费赠与等形式的政府补贴，使土地开发在农业、矿业、交通运输和城市发展中起到促进作用。例如为了大力促进西部铁路建设，在铁路沿线两侧拨出10英里的土地带赠与修建该铁路的铁路公司。

(二)成立土地管理总办公室、土地管理局

强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资产的可持续利用，是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。为强化土地管理职能，1812年成立了土地管理总办公室，进行土地登记和买卖等土地管理工作。

19世纪到20世纪初，西部地多人少，加上早期土地政策的鼓励，边疆的开拓无一不是采取掠夺性的垦殖方式。由于管理和规划不周，大规模开垦土地、砍伐森林、过度放牧造成水土流失和地力下降。1934年5月出现了席卷全国2／3土地的“黑风暴”现象，大量农田被毁，农作物大幅减产。27个州的100多万英亩的表层沃土被刮走，小麦当年减产51亿公斤。面对这种土地资源遭到严重破坏的情况，并针对城市化过程中优质土地的不断减少，联邦政府及州政府开始制定一系列措施，开通过大量相关法律，例如《土壤保护和同内生产配给法》等，保护上地的合理使用。1946年由上地管理总办公室和放牧局合并成立上地管理局，隶属于内政部。

按照美国法律规定，国土资源包括土地、矿产、水、森林和海洋等资源，所有权属于联邦政府、州政府和私人所有。联邦政府主要负责管理联邦政府所有的土地及其上的矿产、森林、水、海岸线3英里以外的海汗及其海底上的矿产等；州政府主要负责管理州政府所布的土地及其上的矿产、水和森林等，沿海各州还管理3英里以内的海洋资源；私人土地则由土地所有者自主经营管理。从本质上来说，美国国土资源是按照所有权进行分权独立管理的。

美国联邦所有土地一般称公共土地，约占全国土地的1／3，其中90％分布在西部11个州和阿拉斯加州，而阿拉斯加州96％的土地为联邦政府所拥有或控制，大部分禁止使用。在城市土地中，约30％的土地为联邦所有，其中波士顿联邦所有土地占37．5％。公共土地归内政部i3电管理局管理。土地管理局每年的预算约为18亿美元，有7 000多名全职工作人员(全部为公务员序列)，在全国各地设立派出机构，共有包含联邦、州、县、市四级在内的13个区域性办公室、58个地区性办公室、143个资源区办公室，地方政府无专门土地管理机构，实行集中、垂直的土地管理体制。

内政部土地管理局的主要职能是，代表国家对城乡土地的利用与保护实行统一规划管理；除直接管理联邦政府拥有的土地外，统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源；对各州和私人的土地利用行为进行指导、协调和规范；规范全国土地交易行为；管理用于露天娱乐、牲畜放牧、采矿等各种用途的开放空间地区，并负责保护国有土地上的自然、历史等资源。

土地管理局的职责是负责地籍调查、土地利用规划、土地调查建档、土地信息管理、牧场管理、联邦所有土地出让、矿产开发利用规划、签发开矿占地许可证、依法授予联邦土地的使用权、依法管理规定的特殊地区、负责管理法律规定的与上地管理有关的业务。

在美国，不同用途的土地又分属不同部门管理，如农地的管理与保护归农业部自然资源保护局管理，印第安人居住地的土地归内政部印第安事务管理局管理，联邦所有的林地归农业部林务局管理，城市用地归城市规划委员会管理，军事用地归国防部管理，内政部地质调查局负责全同土地利用的调查工作。从土地资源管理机构及其职能来看，美国联邦所有的土地资源管理是按照资源类型，在联邦层次上是一种既集中又分散的管理模式。美国国土资源管理部门在资源管理方面注重资源的保护，如政策制定、资源凋查、产权登记、利用规划、可持续发展和环境保护等；在产业管理方面，主要是发放许可证、收取权利金、租金和转让费、监督生产经营活动的有序进行等，而在具体的生产、销售、发展和相关产业的拓展上管得较少，主要通过市场、税费等经济杠杆进行调节。

美国土地资源管理在联邦层次上主要涉及内政部和农业部(图1)，有些政府独立机构也参与对水、海洋、矿山等的管理，例如海事委员会、联邦矿井安全与保健检查委员会、田纳西流域管理局等。



(三)美国各州土地资源管理模式

美国各州之间国土资源管理模式以及与联邦政府国土资源管理模式有所不同。与中央集权制国家不同的是，美国各州政府与联邦政府是平等关系，而非隶属关系，联邦各州具有独立的立法、司法和行政权，各州可根据具体情况负责管理州政府所有的土地及具上的矿产、水和森林等国土资源，没有必须遵守的统一管理模式。美国依据法律管理国土资源，近年来随着联邦政府权力的增大，联邦政府对各州资源管理的影响在增强，另外国会可以通过立法、政策、财政拨款等手段影响州政府国土资源管理。

美国各州国土资源管理以集中管理为主，20多个州设立了自然资源部、自然资源与环境管理部、保护与自然资源部、环境与自然资源部或能源、矿产与自然资源部，各州自然资源部具体机构设置和管理内容、资源数量和类型也不相同(表1)。有些州不设立自然资源部，由环境保护部门管理土地、矿产、水和森林等同土资源，例如康涅狄格州、佛罗里达州、缅因州、新泽西州、纽约州、罗得岛等。有些州设立专门的部门管理某一种国土资源，例如弗吉尼亚州设立矿山、矿产与能源部专门管理矿产资源，俄勒冈州设立土地保护与开发部专门管理土地资源。在自然资源部和环境保护部中大多设立地质调查局，负责国土资源调查，表明地质调查局与国土资源管理关系比较密切。


(四)土地资源管理经历的三个阶段

从1785年美国联邦宪法之前制定的第一个土地法令开始，美国的国土资源管理大体经历了粗放管理、协调过渡和严格依法科学管理三个阶段。

19世纪中期淘金热到20世纪30年代属于粗放管理阶段。开放式获得公共土地，每户免费分给160亩土地；矿产发现者和土地所有者可以免费获得矿产开采权。适于娱乐、具有历史保护意义和公共利用的土地由议会或政府圈定出来得到完整地保护。粗放管理的有利影响包括刺激资源开发，使矿产开发达到最高产量，满足了国家工业化的需求，提供了全国性的就业机会；其不利影响是忽视了对环境的保护。

1930～1960年属于协调过渡阶段。联邦政府认识到应将公共土地和公共资源的多用途作用作为追求目标，并采用调整的办法来协调竞争性利用，从纽约开始实行土地功能分区管理。
20世纪60年代至今属于严格依法科学管理阶段。主要是强凋科学规划、有效合理开发利用国土资源，强调人的生活环境和野生生物保护。

三、美国土地管理的基本法律和政策目标

美国具有较完备健全的法律、法规体系。根据美国宪法，“国会有权处置制定必要的规则或法令管理美国领土和财产”。为了维护土地所有制和土地资源及其环境，从1785年制定的第一个土地法令至今，共有几千个与国土资源管理有关的政策、法规出台，与各州、县、市、区的相关法规一起形成完整的法律法规体系，为同土资源管理提供了依法行政的良好基础。立法是美国土地资源管理的基础和依据。目前土地资源管理有关的法律包括：《荒野法》(1964年)、《同家野生生物庇护系统管理法》(1966年)、《国家环境政策法》(1969年)、《林地利草地牧场可更新资源计划法》(1974年)、《联邦土地政策和管理法》(1976年)、《资源保护和复原法》(1976年)、《水土资源保护法》(1977年)、《国有草地牧场改良法》(1978年)、《林地和草地牧场资源推广法》(1978年)、《阿拉斯加国家利益土地保护法》(1980年)、《国家环境政策法》、《海岸带管理法》、《原牛态环境保护法》、《资源保护和恢复法》、《露天开矿控制和复垦法》、《免耕法》等。

四、美国土地审批的主要事项和核心内容

在美国进行土地开发项目困难重重，例如纽约州的土地开发项目需要经过“纽约城市规划委员会”的审批。该委员会初建于1936年，开始只有7名成员，1989年扩大到13人，每个成员任期为5年。由市规划局长任主席，市长指定6名成员，纽约5个区长和公益维护官各任命1名代表。该委员会定期召开听证会，就亟待审批的申请项目进行表决。项目立项进入审批程序后，需要经过社区、区长、市规划局、市议会的层层审批，最后由市长定夺，整个过程通常需要180天。
五、美国农用地转用制度

农用地转化为城市用地是土地利用变化的主要趋势之一。美国的农地保护始于20世纪30年代，随着城市化进程加快利西部荒漠化的口趋严重，政府对农地保护更加重视。1981年美国政府制定了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为以下四大类，实行严格的用途管制：(1)基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1．588亿公顷，禁止改变用途；(2)特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；(3)州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；(4)地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。从1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。此外，美国还采取推行建立植被、防护林、草地等生态保护缓冲带的做法，大大改善了农业生产环境，防止了水土流失。

美国虽然人少地多，但是仍十分注重在科学规划和合理使用土地的同时，划定农地保护区，严格限制农用地转用。政府将99％的农牧场纳入保护区范围，还实行复垦保证制度、通过购买农地开发权等以保护耕地，成立“国家土地复垦研究中心”，国会每年拨数百万美元作为专项经费，组织多学科专家攻关等办法，以保证其农业大国的地位。

六、美国土地征用制度以及土地审批的法律救济程序

(一)土地征用制度

世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政赔偿制度，形成各自不同的 “适当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。美国是按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现了对私有财产利益的保护。 美国联邦宪法第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”第十四条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州法律对此问题也有类似规定。

(二)土地征用形式

美国征用土地主要分两种形式。第一种是警察权(Police power)，指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划(Zoning)、建筑和健康法规(Building and HealthCode)、让移要求(Set-backRequirement)、土地分割(Abatement)、污染(Pollution)以及出租管制(Rental Control)等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限，并受相关法律严格制约。第二种是有偿征用(eminentdomain or condemnation)，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。下面讨论的主要是指这种有偿征用形式。

美国联邦宪法第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件：①正当的法律程序(Due processof law)；②公平补偿(Just compensation)；③公共使用(Public Use)。

(三)土地征用的程序

美国土地征用正当的法律程序应当遵循以下步骤：(1)预先通告；(2)政府方对征用财产进行评估；(3)向被征用方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约； 被征用方可以提出反要约(counter-offer)；(4) 召开公开听证会(Public hearing)，说明征用的必要性和合理性；如果被征用方对政府的征用本身提出质疑，可以提出司法诉讼，迫使政府放弃征用行为；(5)如果政府和被征用方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决之前提前取得被征用财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，否则法庭将维持定金的数额不变；(6)法庭要求双方分别聘清的独立资产评估帅提出评估报告并在法庭当庭交换；(7)双方最后—次进行补偿金的平等协商，为达成一致做最后的努力；(8)如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”金额；(9)判决生效后，政府在30天由支付补偿金并取得被征用的财产。

(四)土地征用公平补偿

美国土地征用公平补偿主要体现在主体、客体和估价的公平三个方面。

(1)主体的公平：有权得到补偿的不仅包括财产的所有人，而且还包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。

(2)客体的公平：得到补偿的对象不仪包括房地产本身，而且还包括房地产的附加物以及与该房地产商誉有关的无形资产(Good will)。

(3)估价的公平：法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值(fair market value)”为依据。

在现阶段经济科学的发展水平上，评估公平的市场价值最有效的方式是双方分别聘清独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。

(五)公共利益

对于公共使用的内涵美国法律采用广义的解释。公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用，政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用.

七、土地审批与土地规划的关系

土地规划是国家管理控制土地的一种行政行为。土地规划需要哲学家、城市规划学家、经济学家、社会学家、公共卫生专家等各种人的智慧和学识。

美国土地利用规划表现为以下几个特征。

(1)在国家层次上制定土地利用规划和监控土地市场两项措施的影响和作用较大。
根据世界各国的实践，仅靠市场调节难以控制市场的外部效应，不能保证市场的所有成员协调一致。为了保证个人目标与社会目标的统一，需要运用理性发展理念制定土地利用规划，实现土地资源的合理利用，防止城市蔓延。俄勒冈州是美国土地规划管理制度最为普及的州之一，全州各地方政府都必须制定其管辖区内所有土地的综合汁划；每一份综合计划都必须得到州政府的认可；各地方政府都必须贯彻执行综合计划。

(2)政府注重加强城市土地的宏观调控。

美国城市规划工作早在20世纪初就开始了，里程牌是1909年的芝加哥总体规划，最早的城市用地法规出台于1967年。在资本主义市场经济条件下，各种社会势力为控制资源、谋取利润，城市土地作为有限的重要资源成为各利益集团相互争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使城市规划管理部门作为政府职能部门加以干预。尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，但土地资源的使用却有一定程度的政府干预，目的是借助政府干预解决市场经济解决不了的问题。土地规划的社会功能表现为通过经济规划指导经济稳定成长，为经济发展服务。

(3)土地利用规划与控制是地方政府的责任。

1916年，纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。1922年，商业部认为土地控制对商业发展有益，颁发了《标准州区划实行法案》，州政府可授权给市政府以同等权力。1993年通过的《纽约市区划决议》是最新版本。经过不断修订、补充，形成了系统、完整的一套规定，发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下几个方面的特点：①它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，即有利于执行，又方便使用。②用地区划覆盖全市，按照限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号系统。在全覆盖的前提下，又按不同地理位置和不同开发状况加以区别对待。⑧在严格的控制之中留有机动灵活的余地，以适应市场的变化和一些不可预见的因素对土地利用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及趋势，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。这是为防止出现开发失控，同时又配合新情况而采用的应变手段之一。

(4)土地利用规划由更多的公众参与。

参与的公众包括房屋所有人、社会活动家(环境保护组织、历史遗迹保护组织以及其它利益的组织)、房地产开发商、联邦和州政府、规划委员会以及民选官员包括城市议会会员和县执行委员会委员等。同时，美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策。

(5)注重新技术的应用。

目前美国大量采用地理信息系统技术及其与遥感和自动制图相结合的现代空间分析技术以及制图工具，空间数据与社会经济属性数据匹配较好，使规划编制中的分析、研究提高了效率，为规划方案的选择、调整创造了条件。网络技术的应用更是方便了信息的流通与公众的查询，三维空间建模为公众直接感受规划进而理解规划提供了便捷途径。

八、美国土地交易概况

美国地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。私有和公有土地在交易中地位、利益平等。在一般情况下，私人土地如何使用，只要在规划和法律许可范围内，联邦政府和州政府是不干预的。政府对私人士地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。为吸引外资，美国政策允许外国人到美国购买土地。经规划许可且出于公众利益，政府可以向民间征购土地，必须进行地价评估。进行补偿若土地所有者不接受评估价格，可以到法院起诉，由法院裁定，政府不予干涉。美国土地交易分为私有土地交易和公有土地交易两种情况。

(一)私有土地交易

私有土地交易是指私人土地所有者将其所拥有的土地卖给另外一个人。只要符合规划和法律，政府对这种土地买卖一般不予干涉。政府对土地私有权的限制和对私人地产交易管理采取的方式包括：(1)对土地拥有权包括土地数量、种类、位置等的限制；(2)对土地使用权包括用途、建筑高度、容积率的限制，禁止空闲土地；(3)对土地交易的限制，包括变更登记和租赁期限等，以及对土地投机的控制等；(4)为发展公共设施和保障社会利益设定的限制，包括对某些行业提供廉价土地，优先提供住宅用地等；(5)城市房地产交易受城市规划等有关规定的限制。

对私有土地交易的管理主要体现在变更登记、价格、缴纳税费和纠纷解决几个方面。

(1)变更登记：凡是经过美国法律所承认的私人土地，在县政府都有详尽的登记。出卖土地时，只要双方达成协议，通过办理变更登记，则土地所有权实现转移。

(2)价格：土地买卖价格，则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计，完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议，并完成交易。美国没有国家设立的不动产估价制度，而是由有关不动产估价协会和学会对不动产估价人员进行选拔和管理。

(3)缴纳税费：在美国凡是私人进行土地买卖经营的一切活动，都必须在合法的范围内进行，并依法履行法律规定的义务，因此土地所有者须向政府缴纳不动产税，以个人所得税的方式缴交土地转让收益税。

(4)纠纷解决：政府对私人土地买卖的管理只限于登记收费，土地交易发生纠纷争议时一般通过法律程序由法院来解决，政府不担任调解仲裁角色。

(二)联邦所有土地交易

联邦所有土地交易是指政府出卖国有土地，其必须在法律的严格界定下进行。联邦所有土地出卖具有严格的限制条件，如公共目的、不便管理、位置不好等，具体条件是：

(1)该土地所处位置不好或具有独特的特性，如将其作为公有土地的一部分纳入管理既不可能又不划算，也不适合于交由联邦的其它部、署、局去管理；

(2)对该块土地加以处置，有利于达到重大的公众目标，甚至能达到比一般公共目标更为重要的目标；

(3)处置该地块土地能促进经济和社会的顺利发展；

(4)国有土地出售价格以不低于公平的市场价格为原则；

(5)同有土地出售面积超过2500英亩时，须经参、众两院批准。

政府出卖国有土地程序：自美国独立后，政府曾有计划地把国有土地卖给私人，而私人向联邦政府买地，须通过申请，并经法院审核后，由总统专职秘书签署批准后才生效。但是，联邦政府为了国家和社会公益事业，以及兴建铁路、公路和其他公共设施需要占用私人土地的，也须通过交换或购买。