电影岁月风云演员表:关于依法逐级信访问题的思考

中共中央党校函授学院九五级本科政法专业一班  王改珍

一九九七年十月二十八日

依法逐级信访是新形势下做好信访工作的必由之路。作为信访部门的工作人员，肩负着党和政府赋予的接待群众，处理来信来访，反馈信息，当好参谋，为群众排忧，为领导解难的使命和职责。虽然只具备协调、交办、督办、催办的权力，却在党和政府与人民群众之间，架起了一座连心的桥梁。信访工作的成败也成为反映党群、干群以及人与人之间关系的晴雨表、试金石。回首近几年信访工作走过的曲折历程，常常有许多思考萦绕在心中。如何把信访工作纳入正规化、法制化的轨道，已成为社会普遍关注的重大问题。特别是作为信访干部，更应当作为重要研究课题，进行理论分析和探索。本文试图结合保定实际，就逐级信访制度谈一些个人观点和看法，以期对解决新时期人民内部矛盾提供有益的探讨和尝试。

一、明确的法律法规，是做好信访工作，引导群众依法逐级信访的行动指南。

建国以来，毛主席、党中央等老一辈无产阶级革命家，对人民群众来信来访给予高度重视，从来信来访中解决了大量群众关心的热点难点问题，信访工作机构也随着形势的发展而不断发展。中央先后出台了一系列做好群众来信来访工作的意见、规定。特别是一九九六年十二月二十八日**总理签发了《国务院信访条例》，从一九九七年一月一日开始执行，我国有了第一部关于信访工作的法律法规。

《国务院信访条例》的颁布实施，明确规定了信访工作的总则，受理权限、各级的责任，信访部门，信访人的权利，奖励与处罚。为信访工作法制化、规范化、科学化指明了方向，成为引导群众依法逐级信访的行动指南。各级党政部门的领导、信访人、信访工作人员都有了明确的职责范围。逐级信访反映问题，解决问题成为有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的正确途径。改变了“唯上唯大”的观念，各级党政部门必须依法行政，认真负责地解决群众反映的问题的职能进一步强化。解决问题要出具正式答复意见书，群众不服可持答复意见书到上一级部门，实行乡、县处理，市级复议的信访工作制度，奠定了引导群众依法、逐级信访的法律基础。

二、领导重视、真抓实干、正确处理改革、发展、稳定的关系，是实行依法逐级信访制度的思想基础。

在和平与发展成为时代主题的形势下，抓住机遇，深化改革，扩大开放，保持稳定已成为建设有中国特色社会主义的指导方针。在以经济建设为中心，全面建设市场经济的转轨中，少数领导者忽视群众利益，不注重把握稳定、发展的关系，导致良好的愿望和客观实际脱节，影响了经济的发展；有的地方为了小康建设，不顾客观实际，加重农民负担，超越农民的心理和经济承受能力，乱集资乱摊派，影响了干群关系，导致了矛盾的激化；有的随意改变承包合同，出卖土地、乱发乱放宅基地，产生矛盾纠纷；有的干部处事不公，优亲厚友，超计划生育，在执行计生政策中发生冲突；有的吃喝玩乐、挥霍浪费、请客送礼、财务不清、引起群众不满。加之处理不及时，使群众集体访连年出现上升势头。尤其是近两年来，城市大批停产待业下岗职工生活无着落，医药费无保障，问题更为突出。如何解决，成为摆在各级党政领导面前极为重要的任务。

保定市的做法值得借鉴，市委书记张士儒、市长幺金铎把信访工作抓在手上，直接批示、亲自过问、多次听汇报、以个人名义给市、县、区党政一把手写信，讲稳定责任制，逢会必谈信访讲稳定，并在调查研究的基础上提出建立“四级六网络”稳定调处中心的意见，为全市稳定工作奠定了党政一把手抓信访、保稳定的局面。主管副书记赵文鹤，副市长李森、秘书长段录沛亲自抓案，连续八次召开调度会，听取汇报、派出督导组、多次下县专题督导检查，解决问题。一九九六年全市第一次消灭了积案，各项考核指标有了长足的进步。各县、市、区党政领导统筹谋划，坚持两手抓两手都要硬的方针，一方面认真解决问题，安抚群众，平息事态；另一方面对少数无理取闹者，处理问题渎职者，确有错误和问题的乡村干部进行了严肃处理，有效震慑了各种违法行为，加大了执法和解决问题的力度，使问题成堆的单位和部门在很短时间内，改变了面貌。

实践证明：信访工作是领导工作，只要领导重视，真抓实干，再难的问题，党政一把手亲自解决处理就不难，主管副职负主责，其他副职一岗双责，各级各部门党政领导齐抓共管，切实看好自己的门，管好自己的人，社会的稳定就会出现良好态势，依法逐级信访就有了强有力的思想基础。

三、提高信访部门工作人员的素质，是提高信访工作质量，引导群众依法逐级信访的必要条件。

信访部门，是代表本极党委政府处理信访问题的专门工作机构，信访工作人员直接接待群众，处理来信来访，其自身素质直接关系到工作的质量。主要包括两方面：一方面党政一把手负总责，主管副职负主责，其他副职一岗双责，信访部门发挥职能作用，为百姓解难，为党和政府分忧。因此要加强信访部门领导班子的配备，县、市、区信访局长要兼任县委或政府的秘书长或副主任，提高信访部门自身协调能力、组织指挥能力，有效地行使信访工作协调指导权，信访案件交办权、信访问题裁决权，信访事项查处督办权，对不负责任引发群众信访的领导进行通报批评和追究责任的建议权。另一方面组织部门要选拔政策水平高，群众观念强，办事公道，知识面宽，责任心强的优秀干部充实信访工作队伍，要在文字写作能力，办案效率、信息反馈，接待处理等方面有较全面的本领。年轻后备干部上岗前到信访部门接受锻炼，增强群众观念，优秀的提拔重用，使信访战线出现新的生机和活力。同时加大培训力度，更新知识，掌握政策和法律法规，创造条件，拓宽思路，开阔视野，努力提高自身素质，提高新时期信访工作质量。要加强信访部门的硬件建设，配备信息灵通的通信工具和交通工具，实行月排查集体访苗头制度和领导包案责任制，加大解决问题的力度和控制越级访超前工作的快速反应能力，有效沟通情况，把群众吸引在当地，稳定在基层。

实践证明：信访部门自身的素质和工作质量直接关系到党委，政府的工作质量。当好参谋助手，为党委政府提供真实、准确、迅速的社情民意信息，使党政主要领导了解关注苗头性、倾向性问题，提高科学决策水平，是维护社会稳定的重要环节，也是引导群众依法逐级信访的必要条件。给信访部门必要的政策倾斜和真正的高看一眼厚爱一层，有利于各种矛盾的化解和解决，有利于创造良好的发展、稳定的社会环境，应当予以高度重视。

四、建立规范的“四级六网络”系统，实行逐级负责制是推行依法逐级信访的组织保证。

据中办信访局对1996年100户进京**人员的分析认为：88%以上的群众信访来自乡村、厂矿，其中农民占77%，工人占11%干部占8%，其他占4%。其中明显有理应解决的占65%，情况不明应核实的占28%，没理的占7%。这组数字说明：把信访工作的重点放在乡村、街道、厂矿是当前和今后一个时期内，市、县、区信访工作的重点。罗干同志指出：“基层组织具有及时发现信访中反映出的多种矛盾和问题的优势，也应该是群众就近反映问题，争取尽快解决的最佳选择。”《信访条例》明确规定了依法逐级信访的原则，从根本上加大了基层解决问题，防止矛盾激化导致**的责任力度，增强了基层党政公务人员依法行政，做好群众思想工作，发现问题、解决问题、化解矛盾的责任心和为人民服务的公仆意识。

乡、镇、街道办事处作为最基层的人民政权，同人民群众有着密切的联系，直接管辖着十几个村委会或居委员会，厂矿直接管辖着车间、班组。矛盾无处不在，时有发生，绝大多数问题和矛盾在基层都能得到化解。在保定这样一个有一千多万人口的城市里，91%以上的基层组织处理问题、解决问题、化解矛盾、驾驭全局的能力是比较好的，这是社会的稳定的主流。全市337个乡镇街道办事处，6671个村、居委会，发生群众越级集体访占基层总量的0.8%；发生到市集体访占基层总量的2.2%；发生到县市区集体访占总量的9%。但绝不可因少、因小而放松对基层工作的力度，必须按照条例的要求，把逐级信访，逐级解决问题，依法规范信访秩序落实到家。为此必须抓好以下工作：

首先要建设一个凝聚力很强的党支部，村、居委会。有一个政策水平高，办事公道，团结战斗的领导班子。使群众相信组织能为他们解决困难和问题，绝不会舍近求远，越级**。乡、街，村、居级干部要把正确处理新形势下的人民内部矛盾，化解纠纷当做致富的前提，保证小事儿不出村，大事不出乡。当一方领导，保一方平安，减少和群众的直接冲突，公平、公正、公开的当好群众的带头人。

其次乡、镇、街要建立标准化的群众信访接待室，群众有问题有地可诉，有人可找，反映的问题能够及时化解。要同司法所 、治保站结合起来，建成信息灵通的稳定调处网络，依法逐级信访就有了可靠的基层组织保证。

三是发挥村、街、厂矿、单位共产党员、干部、离退休人员、民兵、妇联、工会、共青团等群众组织的作用，把群众引导到致富奔小康，搞经济、求发展的道路上。对出现的经济纠纷、邻里矛盾，家庭矛盾能够依靠所在地有威信的调解员及时调处化解。遇有特殊情况或难以处置有可能激化的问题，及时向上一级党组织和主管部门报告信息，使群众有难有人管，出现矛盾纠纷有人解，真正形成事事有人管的局面，稳定工作就真正抓住了根本，抓住了源头。

四是规范乡村、街道及企业信访工作程序，创造性地开展基层稳定工作。乡级对于群众的来信来访只办不转，做好档案登记，处理意见要答复本人并签署意见，按《信访条例》规定建立完善的受理程序。对集体访或反映群体利益的信访，乡镇主要领导要亲自接待，并由信访部门与**群众代表签订双向责任书，信访人必须交纳一定的保证金，在一个月内乡镇尽快解决，期间不允许越级**。如违约按条例规定追究责任，以增强依法逐级信访，依法逐级解决问题的法制观念。

五是加大宣传教育力度。要让干部群众知法、懂法、守法、执法，自觉按 《信访条例》要求规范信访行为，遵守信访秩序，共同创造良好的信访工作氛围。遇有矛盾冲突或过激行为，要采取说服教育、疏导的办法，晓之以法，动之以情，把大多数群众同少数个别人区别开来，做好分化瓦解工作，逐一解决问题。对于违反治安管理条例以及参加集体**的国家公务人员，按照相应的法律法规给以必要的处理，使《信访条例》的贯彻实施更具科学性、完整性、统一性。

六、“四级是指：村、街道居委会；乡镇街道办事处；县、市、区，保定市信访系统。六网络是指：市、县、乡镇街道、村、居委会，学校，厂矿及所辖地的单位”。网络健全、信息灵通、工作的主动权就握在手上。

五、建立适合依法逐级信访的考核机制，是贯彻两个条例和河北省逐级信访制度的必然要求。

信访工作的六项考核指标是一个量化的目标，按照省信访局制定的六项指标要求，群众进京个体访不超过0.2/万，进省个体访不超过0.3/万，进省集体访不超过1/50万，进京集体访不超过1/150万，案件按期结案率达 85%，年终结案率大96%。在严峻的考核指标面前，各级领导花费了不少精力、人力、物力，往往是越级集体访处理得越多、越忙，信访部门就越挨板子，坐小红椅子。这种考核办法不利于调动信访部门的积极性。为了把依法逐级信访落到实处，有几点思考建议供借鉴参考。

一要建立科学的考核体系和方法。按照逐级信访制度的条款要求进行接待，以规范信访部门和群众的信访行为。要以越级**人持没持答复意见书，对答复意见书的复查复议作为考核信访工作成效的依据，进而检验信访部门和主管部门及县市区处理信访问题的成效。比如对村民反映村干部的问题，乡镇要在一个月内与群众鉴定协议书，立案、查处、提出处理意见，进行回访，出具答复意见书。村民如对乡镇处理意见不服，可持意见书到县**，县在一个月内作出复查答复意见，直接办理的案件两个月内出具答复意见。村民如不服，可持县答复意见书到市申请复议，一个月内出具复议意见后，作为处理的终结。如仍不服，可持复议意见书赴省有关部门申诉，但不影响市级复议意见的落实。如不持任何答复意见书，直接到县、市、省、直至中央，上级部门只接待不处理、不记账，劝回本地逐级处理，并按信访条例，要求宣传一个，明白一个。教育一批，使逐级信访、逐级受理制度深入人心，杜绝唯上唯大，找人托关系，走后门**，提过高条件，久拖不决的积案、难案发生。

二要建立适合依法逐级信访的接访制度。对无故越级访者一般不采取接访的的办法。这几年由于集体访数量增多，各级信访部门都把控制越级集体访作为重中之重。出现越级访，信息灵通的可以超前工作，控制稳定在当地。没有排查，毫无信息却出现了越级集体访，在这种情况下，往往需要县市区主要领导和信访工作部门及有关单位的领导前去接访，以利首都和省会的安宁。县市区对此常常表示疑虑，认为这样做，无形中助长了越级访者的气势，不利依法逐级信访工作的开展。据此本人认为：与其对到上接访不满，不如把不满和疑虑放在检讨自己，改进工作，强化自我防范意识，从自身查找原因上。首先为什么信息不灵？出现越级访还不知道。其次为什么不尽快解决而使小问题拖大，出现越级访？与其问题出了再接访，不如把问题解决在基层。实际上接访是对工作的一种警示和沟通，由于自身工作不到位才出现了越级，检讨自己工作的同时才有利于越级访问题的尽快解决。作为上级信访部门，按照信访条例的要求，出具介绍信，动员群众回本地解决问题，尽量不采取由当地负责人接访的办法，但解决问题要像直接接访那样认真负责，尽快处理。否则，无人问津或置之不理仍会导致越级访的发生。

三要加强对人民来信的处理力度。解决问题要及时、迅速，改变重访轻信的状况，引导人民群众以写信的方式求决问题。近几年来，由于集体访和个体访以10%的增幅呈上升趋势，群众来信出现了逐年减少的态势。写信周期长，转递慢，信息不灵，常常得不到应有的答复。虽初信转办有所加强，但转办后的初信办理效果如何，没有考核指标，引不起各级各部门的重视。如若群众一封信能够很快得到答复和解决，单户访和集体访增多的情况肯定会得到缓解。因此建立初信转办率和复信答复准确率两项考核指标，有利于提高对群众来信的重视程度，减少群众往返旅途的越级访活动。

四要建立对综合信息调研的考核制度。提高信访工作人员深入基层，调查研究的积极性、主动性，变群众**为干部下访，对群众中存在的需要解决的问题及时提出意见和建议，为领导科学决策提供真情实据，以利决策的科学化，真正发挥信访工作推到“隔心墙”，架起“连心桥”的作用，密切党群关系，增强党和政府的向心力、凝聚力，使依法逐级信访制度在社会稳定和经济发展中发挥更大的作用。

2011年3月4日保定老王打印。

此文是1997年10月28日在中央党校函授学院九五级本科政法专业学习结束时的毕业论文，时年四十六岁。尽管时过境迁，法律的学习和信访工作的结合，使我受益匪浅。依法行政，依法解决问题，依法信访，依法维护自身的合法权益日益深入人心。依法逐级信访制度正以群众工作站或群众工作部的不同形式出现，说明深入基层排查苗头、解决问题的重要性，从内心深感欣慰。在全国两会召开之际重新整理刊出，是对自己20年信访工作即将结束、跨入花甲退休的一份交代。不足之处，请批评指正。

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