武汉房价南湖房价:“十五”期间环境保护和可持续发展的战略思考

                              “十五”期间环境保护和可持续发展的战略思考

                                                  作者：周宏春  

    内容提要:本文简要地回顾了我国环境保护的发展历程，分析了我国可持续发展面临的资源环境矛盾。根据“十五”期间我国经济结构调整和工作重点的转移，环境保护的政策思路和工作重点也应作相应调整。最后，提出了实现我国可持续发展的政策建议。

    改革开放20年来，在我国经济取得高速发展成就的同时，生态环境问题越来越严重。虽然我们逐步加大了对生态保护和环境治理方面的投入，但从总体上看，我国的生态环境还有进一步恶化的趋势。这种局面不可能在短期内发生根本性的改变。目前我国酸雨面积已占国土面积的1/3，河湖水体污染不断加重，沿海赤潮有增无减，土地荒漠化面积年年扩大。一些城市出现在“全球尘污染最严重的城市”名单中，农村环境质量也有所下降。

     “十五”乃至未来一二十年，仍将是我国经济的快速发展时期，生态环境面临的压力丝毫不会减轻。随着我国经济结构调整和城市化速度的加快，生态环境保护的思路应作相应的调整。在严格控制污染物排放总量的同时，加强对生态环境恶化速度的控制，尽量减少以后治理的代价。不同地区环境保护工作应当有所侧重。

    在我国目前的经济发展阶段，环境保护工作必须处理好与经济发展的关系，采取更为主动的行动，在发展进程中解决环境问题，实现我国社会经济的可持续发展。除此之外，还要正确处理近期利益和长期利益、局部和全局、需要和可能之间的关系。争取在遏制生态环境总体恶化的同时，使重点地区和城市的环境质量有所改善。

            　　一、环境保护工作的回顾

    我国开展环境保护工作的时间几乎与世界同步。早在1972年，我国就作为观察员参加了联合国人类环境会议。80年代初将保护环境和防治污染写入了《宪法》，目前我国已初步形成了一个基本适合国情的环境保护法律体系。

    1983年全国第二次环境保护会议将环境保护确定为我国的一项基本国策。环境保护的制度和标准也逐步建立和完善。环境保护的管理部门逐步升格，由原来建设部内的环境保护局逐步升格为独立的国家环保总局（正部级），并实现了由部门管理向“一把手”负责制的转变。

    80年代以来，工业系统开展了“三废”综合利用、节能降耗等项工作，并结合产业结构调整和技术改造防治污染。环境保护的指导思想和技术路线开始发生变化，例如从原来的“末端治理”向“全程管理”转变，由原来的“点源”治理向“集中治理”转变，一些城市进行了“排污许可证”制度的试点等，使环境保护的政策更加有效、污染治理更加经济。

    国家在制定和实施宏观经济政策时综合考虑环境因素，已经成为一项制度。政府通过产业政策和财税政策等促进企业的资源节约和环境保护。例如，从1994年开始实施的新税制，加大了对利废企业的税收减免、对节能治污等环保技术和投资的税收优惠、对污染型产品和项目征收消费税等的力度，同时开征资源税以促进企业提高资源的利用效率，推进生态环境补偿费征收的试点工作等。上述措施有效地促进了企业节能、节材、节约其它一切资源和环境保护工作的深入开展。

    “九五”以来，国家加大了对环境保护的投资。其中包括制定和实施了一系列的行动计划，例如生态建设规划、绿色照明计划、跨世纪节水行动计划等；进行了国土综合整治、荒漠化防治、生物多样性保护等项工程建设；加大了对北京环境综合整治、环保设备国产化、“一退三还”等的投资力度。有关部门加大环保执法力度，依法取缔和关停污染严重的各类小企业。所有这些措施，对保护我国的生态环境都起到了积极的作用，出现了一批环保模范城市、生态农业、环境综合整治以及水土保持等方面的先进典型。

    但是，从某种意义上说，我国的环境保护还没有真正走出“先污染，后治理”的路子，重点地区和城市的环境治理也是在污染严重到一定程度后才开始的。这种局面的出现，既有自然环境容量方面的原因，又与经济发展阶段密切相关。如果说生态破坏与我国历史上农业的过度开发有关，那么环境污染则是现代经济活动急功近利的结果。1999年中国环境质量公报表明：2000年使淮河、太湖等水体变清的目标无法实现，“双达标”的任务还远没有完成。个中原因值得深思。我国以能源原材料为主的工业结构，较低的技术水平是造成环境污染的内在原因，但也存在环境保护目标过高，环保措施“雷声大、雨声小”的问题。一些地方的领导思想上还没有真正重视环境保护工作，有人检查时抓一抓，没人检查时“睁一只眼闭一只眼”，以为只要经济工作抓上去了就可以一俊遮百丑。一些人则存在“要钱不要命，怕穷不怕脏”的思想，只追求利润而不顾环境污染。一个小企业污染一条河的现象并不少见。一些环境保护的投资没有真正用到污染治理上。此外，政策中存在不符合可持续发展思想的内容，如水价补贴不利于水资源节约，“有水快流”加剧了生态破坏等。总之，传统的产业结构、较低的技术水平、粗放的生产方式、经济活动的急功近利、思想上重视不够、管理和执法不严等，这些因素综合在一起造成了我国当前的生态环境恶化。

            　　二、我国环境保护面临的形势

     “十五”期间及未来一二十年，仍将是我国城市化和工业化的快速发展阶段，也是环境保护任务艰巨的时期。我国环境保护面临着两个方面的挑战。

    一是生态退化已成为我国可持续发展的最大挑战，生态系统的恢复任重而道远。我国是世界上水土流失最严重的国家之一，建国初期水土流失面积约153万平方公里，到1997年达180多万平方公里，约占国土面积的1/5。黄土高原和云贵川地区是耕地水土流失最为严重的地区，在这些地区生活着大量的贫困人口，他们为了生存而过度开发利用土地资源，形成“贫困－过度开发－生态退化”的恶性循环。建国以来，我国生态环境改善缓慢，森林覆盖率增加不多。虽然开展了大规模的植树造林，但由于人口的快速增长，植树造林的速度赶不上砍伐的速度，沙进人退已呈难以抗拒之势，荒漠化土地面积每年以2640平方公里的速度扩大，北京离沙漠不远已经成为不争的事实，今年的沙暴比往年凶猛就是大自然给我们的一个警示。此外，我国每年因各种非农利用减少土地20-30万公顷。我国的70%人口生活在农村，即八亿多农民还要靠土地生活，如果不能有效控制土地的损失，实现耕地总量的动态平衡，我们的吃饭就会成问题，更不要说“留于子孙耕”了！因此，在我国城市化进程中要特别重视土地的节约问题。

    二是总体环境质量有进一步恶化的可能。这基于以下两个方面的事实：一是随着工业化进程的加快，在技术水平、资源利用效率等方面没有发生质的飞跃的条件下，工业“三废”排放总量将持续增加。二是随着城市化进程的加快，生活污水排放量将显著增加，1999年城市生活污水首次超过工业污水就是例证。由于城市污水处理厂的建设速度赶不上污水排放量的增加，污水处理厂建设起来也不能正常运转等原因，大多数的污水仍将得不到处理就直接排放，势必加重地表水的污染程度。农业中各种地膜以及不可降解塑料制品的广泛使用带来的“白色污染”问题仍将存在。生活垃圾增加导致“垃圾围城”问题将扩散到几乎所有的中小城镇。一次能源结构以煤为主，随着汽车拥有量增加带来的尾气排放增加等将使一些城市大气环境质量进一步下降。由于沿海地区“三废”排放增加将使近海水体的污染加重。所有这些因素叠加在一起，将使我国的环境质量在总体上呈恶化趋势。此外，在环境外交上，我国将面临越来越大的减少温室气体排放的国际压力。这些都是我们未来不得不正视的问题。

            　　三、环境保护政策要体现全新的思路

    我国是一个人均资源低于世界平均水平的发展中国家，以大量的资源消耗和严重的环境污染为代价的经济增长是难以为继的。为了实现我国经济发展与环境保护的协调，“十五”期间我国的环境保护政策应体现全新的思路。

    环境保护的政策原则应当是，以最小的资源环境代价发展经济，以最小的社会经济成本保护环境，既不能追求经济增长而污染环境，走发达国家“先污染后治理”的老路；也不能强调环境保护而限制发展，延缓我国现代化的进程，拉大与发达国家的差距。我国幅员辽阔，各地发展水平、环境容量、人们对环境质量的可接受程度等存在较大差距，在制定和执行环境政策时应因地制宜，区别对待，考虑城乡之间、工农业之间的差别，尽量避免“一刀切”。

    环境保护的政策目标应当是，遏制生态环境恶化的趋势，以免在未来的环境治理中付出更大的代价，并使重点地区和城市的环境质量有所改善。环境保护的重点应当有所为，有所不为。西部地区应加大对生态环境恢复和建设的力度，加强水土保持，提高植被覆盖率，减缓土地荒漠化的速度。沿海地区加大工业污染的防治，城市要重点防治大气污染和河道的水污染。农村要推广使用无公害农药，减少农药在粮食上的残留；提高化肥的使用效率，防止其流失造成水体富营养化。通过生态城市建设的试点，推进城市化进程中中小城市的可持续发展。

    西部地区要将生态恢复和建设放在首位，要有连续的政策和资金投入，保证在开发中的植被恢复、生态保护和资源综合利用；在交通规划和建设中要保护生态，节约土地资源，防止自然灾害造成不必要的经济和人民生命财产损失。自然生态系统的形成是自然界长期演化和人类经济活动的综合结果。自然生态系统的变化是缓慢的，一旦遭到破坏恢复起来很难，甚至是不可逆转的。同样，生态环境建设也是一个长期的任务，非一朝一夕之功，不能指望在“十五”期间就得到根本改观，但需要从现在起就予以特别重视。如果不重视生态建设，经济发展的成就有可能被自然界毁于一旦，这正是恩格斯所说的“……对于人类取得的每一次胜利，自然界都报复了我们”的道理。

    西南地区应当重视水能、地热能等新能源和可再生能源的开发利用，减轻以煤为主的能源使用对环境的压力。农村应推进以煤代柴的工作，减轻对薪材需求的压力。工业应尽可能多地以低硫煤代替高硫煤直至停止高硫煤的使用；有条件的地方逐步以油代煤，在不减少能源供给的前提下减少二氧化硫的排放水平，减少酸雨的发生及其对社会经济发展的影响。减少大气污染导致的哮喘病发病率，提高全体人民的健康水平。将扶贫脱困和生态建设有机地结合起来，大力发展生态经济沟，实现社会效益、经济效益和生态效益的统一。

    在经济相对发达的东南沿海地区，继续抓工业的污染防治，重点放在环境管理上，坚持预防为主原则，逐步实现工业污染防治的“全程管理”。严格执行有关政策和标准，加大环境执法力度，采取切实可行的措施改善环境质量。由于中小企业是环境的最大污染“源”，因此在制定中小企业政策时，应考虑其对环境的影响，并采取市场化手段帮助他们集中处理污染物。这样，既可以达到污染物处理的规模效益，又不产生大量的失业增加社会的不稳定因素。

     城市环境污染将是我国在未来较长一段时间内必须解决的问题。在我国城市化进程中，应积极开展生态城市的建设，从产业布局和经济结构调整入手，采用先进适用的科学技术，通过废弃物的循环利用和综合利用，使生产和生活中基本不排放废弃物。通过“零排放社区”或“生态工业园”的实验，实实在在地推进环保模范城市的工作，实现城市的可持续发展。 四、加强我国环境保护的对策建议

    我国环境保护既要还历史欠帐，又要防止新的污染，任重而道远。为了保证我国经济快速发展时期的环境质量，提出以下的对策建议。

    1.加强宣传，提高全民族的环境保护和可持续发展意识

    充分运用电视、报纸、广播等媒体，开展可持续发展思想的宣传。在学校教育、特别是中小学教育中，增加环境保护和可持续发展的内容。利用各种节日，如世界水日、植树节、世界环保日等，走上街头广泛宣传保护自然、防灾减灾、植树造林、保护地球—我们共同的家园等方面的知识；像扫除文盲一样扫除“环境盲”，形成全社会保护环境、节约资源的道德风尚。通过宣传使大家明白一个道理，环境保护不是不让发展，而是要持续协调的发展。否则，即使富裕了，但成天被毒气臭水包围，生活质量没有得到提高，还失去了适宜的生活环境，这就背离了发展的本来宗旨了。应使决策者特别是“一把手”认识到“为官一任，造福一方”，不应只考虑眼前的、暂时的幸福，而要顾及长远的、关系子孙后代的利益，并将可持续发展思想自觉运用到宏观经济的决策中。

  　可持续发展目标的实现需要公众参与。人的生活离不开环境，如生活用水取之于自然，生态旅游是欣赏环境；又如每个人多用一点水，积累起来就要多用很多水。如果不注意节约用水，不仅会加大水资源使用量，干净的水流入下水道也成了污水，还要污染环境。因此，保护环境需要大家的共同行动、大家的共同面对。只有共同的忧患，才有共同的智慧；只有共同的行动，才有共同的未来。应动员广大人民群众积极参与环境保护的公益性活动，如捡垃圾、植树，爱护公共卫生等。环境保护需要从自己做起，如不使用“一次性”筷子、薄塑料袋，捡起“菜篮子”、循环使用包装物，回收垃圾中有用的东西等。只有大家的共同努力，才能创造一个美好的环境。

    2.建立可持续发展指标体系，淡化过分追求速度的观念

    GDP和速度是测度经济建设成就的主要指标，也是世界各国通行的做法。问题在于，一些地方在使用这些指标时出了偏差，形成了“数字出干部，干部出数字”的怪圈，这就需要我们认真对待了。世界银行对我国近年来经济增长的一项研究发现，仅环境污染一项每年就耗掉国内生产总值的8%左右。国家统计局科研所的研究也发现，1990－1995年间我国的平均增长率为3.16%，说明我国经济建设的成就有一部分被资源消耗和环境污染抵消了。这两年中科院发布了全国31个省市区可持续发展指标的排序，引起了地方政府的重视，使他们意识到除了GDP和速度外，还有其它指标可以对他们的业绩进行评判。应对中科院的可持续发展指标加以进一步的完善，每年发布，淡化人们单纯追求速度的观念，建立起经济社会和资源环境协调、人与自然和谐的道德观，并自觉地节约资源、保护环境。在今年召开的“两会”期间，朱镕基总理在政府工作报告中淡化了增长速度指标，反映了中央政府已经认识到单纯用速度这一指标的局限性。国际上，政府宏观调控的指标一般有三项，即增长速度、失业率、通货膨胀率，这是测度一个国家社会经济发展状况的综合指标，值得我们借鉴。

     3.强化政策导向，提高资源的利用效率

    由于我国目前处于快速发展阶段，一些地方，特别是企业的粗放经营，资源的利用效率极低，不仅浪费了资源，还严重污染了环境。因此，国家在制定和实施产业政策、贸易政策、消费政策、投资政策时要综合考虑环境因素。运用市场手段和价格机制，优化配置各种资源，提高资源的利用效率。建立健全以节约资源保护环境为目的的税收体系，通过税收、抵押、补贴或取消补贴、排污权贸易等途径，促进资源综合利用和环境保护。我国对垃圾处理、水处理实行补贴政策，完全由政府财政投入，不利于废弃物产生量的减少。相反，还会使人产生这样一种心理：反正处理废弃物是国家出钱，不用白不用，减少废弃物节省下来的钱个人也得不到。这种认识是错误的，应予纠正。应开展资源环境的核算，并纳入国民经济的核算体系，将环境成本纳入产品的价格，从资源节约和综合利用入手，达到环境保护的目的。

     4.推进清洁生产，实现工业污染防治的“全程管理”

    开展清洁生产，是环境保护从“末端治理”向“全程管理”的转变，这种转变可以实现资源综合利用和环境保护的统一。我国从90年代起开始推行清洁生产，在一些试点上取得了较好的成绩，但并没有得到推广应用。究其原因是我国排污收费政策的不合理。由于我国采取的是超标收费，收到的费用不足以治理污染物；同时，又由于收费中“讨价还价”问题的存在，结果使得企业缴排污费要比治理废弃物“合算”得多，这就在很大程度上挫伤了企业开展清洁生产的积极性，同时也留下了收费者和排污者共享环境“地租”的隐患。应通过立法、政策措施及有关的激励机制，推进清洁生产技术的应用和清洁产品的生产，鼓励企业开展清洁生产的审计，减少废弃物的排放，实现废弃物的产生量最小（最小量化）、废弃物的回收和综合利用（资源化）和废弃物的处理处置（无害化）。

      5.加快环保产业的发展，实现经济发展与环境保护的双赢

     我国环境质量恶化与环保产业发展滞后有一定的关系。因此，应制定政策并采取激励措施促进环保产业的发展。应按照市场规律，进行环境保护和污染治理工程的建设。按国际通行的惯例对环保企业进行第三方认证。提高环保企业的竞争力，以迎接我国加入WTO后全球范围内竞争的挑战。事实上，我国环保企业目前参与竞争的市场已不是纯粹的国内市场，既要面对同行业的竞争，更要参与国际竞争，因为跨国公司已经在我国进行各种生产和销售活动。此外，我国涉及环保产业发展的部门较多，管理多头，应进行管理体制的改革，实现环保产业的管理由部门管理向行业管理的转变。

    因地制宜，根据各地的经济发展水平和技术条件，培育各具特色的环保产业。例如，东北地区是我国的老工业基地，机械装备制造能力强，应挖掘现有加工能力，生产大型的环保机械产品、设备或处理机械。对于已经开发和生产诸如汽车、摩托车等民用产品的军工企业，应将汽车尾气处理设备、电厂除尘脱硫设备等作为主攻目标，加大科研和产品的开发力度。东部沿海地区，特别是以江苏宜兴环保工业园为基地的环保企业群体，应加强规划和管理，以市场为导向调整产品结构，建立现代企业制度，扩大生产规模，提高专业化协作水平，提高环保装备的质量和水平。

     6.开展科技创新，为环境保护提供技术支撑

    技术进步对环境保护的作用极为重要。从发达国家工业化过程中出现的环境公害，到亚洲各国在快速发展阶段的环境污染，说明目前世界上还缺乏与经济快速发展阶段相适应的技术。应将环境保护中迫切需要解决的，带有全局性、方向性和基础性的问题作为研究重点。加强与人体健康有关的问题研究，减少化学农药在粮食、茶叶上的残留；开发生物农药替代化学农药，减少污染对人民健康的损害。工业污染防治方面应研制和开发适合我国国情的先进实用的成套技术，特别是要重点安排高浓度、难降解工业废水治理、燃煤除尘脱硫、汽车尾气控制、固体废物污染控制等重大关键技术的开发。应将中小企业的环境保护作为研究开发的重点内容，为他们的发展提供技术和服务，解决他们的环境污染问题，而不仅仅是关闭小企业。开展全球环境问题研究，如温室气体减排对我国经济发展的影响，清洁能源的研发，减少温室气体和二氧化硫排放等。通过高等院校、科研院所和企业的联合攻关，形成环境保护的国家技术创新体系。我国大型环保设备以进口为主，需要在引进、消化、吸收的基础上，开发生产具有自主产权的大型设备和装备，加快有关设备国产化的步伐，逐渐增加这些产品的出口，提高其在外贸中的份额。引进和吸收国外先进的管理理念和经验，通过国际合作开展共同研究，提高环境保护的技术水平和支撑能力。

    7.拓宽融资渠道，加大环境保护的投入

    加大对环境保护的投入，是实现我国环境质量根本改善的重要保证。从发达国家对环境保护的投入看，一般均占国民生产总值的2%左右，而我国在“七五”、“八五”期间仅约0.8%左右，“九五”期间加大了对环境保护的投入，但也仅约1%左右。因此，应拓宽渠道，采取多种形式，切实加大对环境保护的投入。例如，结合费改税，首先实现排污收费的“两条线”，设立专门帐户，实行专款专用。将环境污染的治理成本纳入产品的价格，提高污染环境的产品进入市场的“门槛价格”。继续对资源综合利用和环境保护的企业实现税收优惠或税收减免。通过政府投资、财政贴息、优惠贷款等途径，引导民间投资、建立生态环境基金、发行建设债券、税收转移支付及优惠的外资政策等，募集资金用于生态工程、环境综合治理、“一退三还” 等重大项目的实施。“十五”期间，我国用于环境保护的投资占国民生产总值的比例，一般省份必须达到1％以上，有条件的省份要达到1.5％以上。要制定有关的政策，在提高对环境保护投资的同时，确保其真正用到环境保护上，真正实现生态环境质量的改善。

    8.强化管理，加大环境保护的执法力度

    从中宣部、团中央、国家环保总局等单位启动“环境质量万里行”以来，我国每年都要进行环境保护的执法大检查，这对于促进环境保护、改善环境质量起了很大的作用，但也容易成为“一阵风”，检查团来了就“应付”一下，检查团走了又“死灰复燃”。要始终如一地进行环境保护的执法，必须有一支稳定的执法队伍。环境是一种公共物品。大家都可以使用；如果没有监督，企业将以环境污染为代价追求额外利润。因此，加强环境保护的监管是政府的作用和职能之所在。可借鉴国际经验，组建环境保护的中央直派机构，克服地方和部门保护的弊端。美国在全国部署了十个环境保护分支机构，代表国家进行环境保护的执法，有效地避免了环境保护的地方化，值得我们借鉴。今年是地方政府改革的关键时期，可借此机会在各省环保局、水利部、国土资源部等部门水环境监测队伍的基础上，按东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北等七大片组建区域性环境执法机构，直接向中央负责，分管大气、水等区域性环境问题。此外，应发挥公众对环境保护的监督作用，例如通过信息披露，将贷款及企业的股票上市与环境保护联系起来，同时发挥社区对企业排污行为的监督作用，促进企业的达标排放。

            作者：国务院发展研究中心社会发展研究部 周宏春