林妙可在奥运会唱的歌:两广总督与清末警政

十九世纪九十年代早期改良主义者的警政思想是中国警政的萌发，维新时期警政思想不断传播，并且在上层封建官员内产生了一定影响。1905年巡警部建立之前，全国没有统一的警察领导机构，各省政策各异，地方督抚作为地方最高长官，对警政的建立和发展起了很大作用。即使到1907年春政府裁撤了各省巡警总局改设巡警道，巡警道既受民政部监督，又由督抚直接节制，广东巡警道的设立较晚，广东督抚的警政思想对广东警政的建设起着至关重要的作用。清末广东的警政建设基本分三个时期：

一、警政建设的初期

广东警政创建时期，经历了陶模（1900年9月- 1902年7月） 、德寿（1902年7月 - 1903年4月）、岑春煊 （1903年4月 - 1906年9月）三任总督。前两任总督对警政的认识多集中于对警察、军队、团练区别上，这一时期广东军队与警察的建设相分离，岑春煊时期的警政建设思想基本成熟但由于官绅冲突警政建设的效率不高。

1900年两广总督陶模在他的新政思想提出“地方除盗诘奸之事应有专司，查东西各国之制，缉捕侦察巡警任之，战守防御兵将任之，截然不紊，各善其事”，“考警察即保甲团练之意，但其章程细密，法立令行，视保甲团练远胜，拟请详译其法于都会城镇仿照设立。俟有端绪不特将绿营因可全裁营勇亦当大减。各省需酌留数营以资镇摄，宿将习艺甚重狞故忘新可用者少，宜悉罢归原野”[1]。陶模已经认识到警察与军队职责的区别，但他又认为警察、军队都是为维护统治秩序而设。他把警察的职能限于单一的“除盗诘奸”，不能区分警察与团练的本质。西关巡防总局的建立与陶模的警政认识相一致，所以西关巡警局得到总督的支持。

后任的总督德寿与巡抚李兴锐遵照政府的政策，将保甲局改为巡警总局，建立了完整政府权力的巡警总局，基本上摆脱绅士对警察局的直接控制。德寿遵令重新更定保甲章程，“粤省勇丁七八营岁耗国驽二百万，而盗贼依然猖獗，次第裁并。分为常备、续备各军及巡警额定一万五千名，其中各军专事操防，巡警则专缉捕”[2]。总督以警察防内，军队御外为区分界限，一致认为警察、军队都是为维护统治秩序而设。

继任的两广总督岑春煊警政思想较成熟，但他任职期间，广东的警政建设基本徘徊不前。他认为统一的管理对警政建设非常重要，“东西各国无不特立警署特立警官，岂不以警务为治安之要政，既通行于全国则不能无统属者以稽核之，而在其职者亦不能专订名称俾得久于其事”，他认为警察“上辅庶政，下范群伦，若改革无常，增损任意其弊所及有不仅破坏一局之章程者” [3]；并且警政建设的完备是社会渐进发展的结果，“盖以警察章程必与其地民智民习程度相应而后可期相安而持久” ，“至警察章程东西各国之所以精密，皆由日积月累循序渐进，断非一蹴能几”[4]。

岑春煊认为“用人、立法、筹款三端为警察实行之基础”，“即官吏亦多不事学言乎，警察尤概乎，无闻聚此等官吏兵卒，而畀以实行警察之权，是名为托于治安实则速其扰乱”[5]。所以要建警察速成班，编辑课本，分批教授，以期推广于各州县，并在四川得到了实践。岑春煊到任广东之后，编印警察小册子，“一曰警察总论；二曰警察原理；三曰警察权限。洋洋数千言，瞩令各巡官每日三句钟，逐一演说使警兵知所遵守”[6]。在学部限制留日规模的背景下，岑春煊坚持向学部要求在广东设预备科挑选程度较高的180人，教授日语，两年毕业选拔优等生赴日入高等专门学校肄习。1905年岑在广州由巡警局选拔聪颖子弟遣送中法韬美医院，学习防疫新法，并令兼习伤科，以备各巡警和各营挑取军医之用。

岑春煊对警察、“养民”与社会统治之间的关系认识较早。岑在镇压过四川哥老会后立即提出：“养民实所以靖乱者工也者，今日中国之当务之急”， “非开办警察无以戢民，使之不以为乱；而非劝办工艺亦无以养民，使其自不为乱”[7]。1903年他在成都创办官办企业性质劝工局，但岑春煊在广东的“欲固邦本，必先纾民力”[8]的思想无法满足广东社会急切要求稳定的心理，当时广东社会的呼声是“方今贼氛孔炽断不可轻言用宽，况以教养责于有司亦属空谈无补，惟在清乡、巡警二事加意讲求”[9] 。清乡与巡警并举，其中所指的仍然注重警察的镇压职能。

由于官绅冲突、经费问题，岑春煊的警政思想得不到实践。一些绅商与地方腐败官员的勾结，阻碍了警政建设。广州府下设番禺和南海两县，西关巡警局建立依靠与商人联系紧密的南海知县裴景福。政府建立巡警总局依靠的是番禺知县，并且裴景福受到总督岑春煊多次警告，最后被革职。

巡警总局成立后，广东绅士联合广东藉京官给岑春煊施加压力。1904年11月，广东藉京官伍廷芳、戴鸿慈请准清乡团练，“饬督抚臣于省垣设立团练总局，选择在藉正绅数人并以事权，勿为掣肘”[10]。省城各绅士立即议订章程，拟先办省团，次办乡团，次沙团，省团勇费由善后局指拨。岑春煊依然坚持广东“诸绅欲以所募团勇仰食公家”，“办团之法重在乡而不重在城，现在广东省城改练新军并办巡警筹防严密，毋需借助民团”[11]的观点。1904年12月京官戴鸿慈、御史陈庆桂再次奏参岑春煊，岑春煊1905年被迫宣称“巡警开办以来虽有小效尚未大著，今又与绅龃龉，可见官绅意见尚未融洽，应将巡警局裁撤归并团练总局办理”，“一面移请团练局绅接办”[12]。结果警察局虽没有被撤销，但岑春煊被迫承认“团练寓兵于农实为弭盗为民良策，粤省各属历年皆督饬举办而克著成效者尚不多，观诚如伍廷芳等原奏非兴团练覆省团无以收稽查联络之助”[13]。在激烈的斗争中，广东巡警建设发展缓慢。

总体上这一时期广东警政建设的效果不佳。岑春煊时期，全省城的警力规模不如一个衙门的杂役多。“省垣各段巡警兵只派20人，连城门守兵计之约120人，而在游击守备两衙门当差者多至140余名”[14]。政府的巡警总局治安效果不能让社会满意。1905年12月因收房租问题巡警与商人发生冲突，商人提出“巡警局征取于商民，商民之养巡警局，求以自卫，今横压横欧，设局而反以害商，养兵而反以害民” ，“此等巡警足为地方之害”[15]。1905年在多方压力下，岑春煊被迫宣布撤销巡警局，恳请出洋就医，“广东政务既繁且皆棘手，综计微臣历官各省固皆同一为难，而广东特别之难”。[16]

二、警政建设的高潮期

广东警政建设的高潮主要有周馥 (1906年9月 - 1907年5月) 、张人骏 (1907年8月- 1909年6月) 、袁树勛 (1909年6月 - 1910年10月) 总督的经营。预备立宪时期，广东的警政在机构、人员、职能、管理各方面迅速朝近代化发展，至1911年各厅州县警察均已如期筹备。除了预备立宪进程的推进外，总督们的警政政策发挥了很大的作用。

两广总督张人骏任职期间正值巡警道的设立期间，对警政建设主要是物质支持。关于巡警道的任命，宪政编查馆规定“各省巡警必须谙习警务并熟悉地方情形，此项员由督抚保奏请简放或先试署。遇有缺出向军机处开单请。仍督抚预保存记”[17] 。巡警的任命权在总督，受督抚的直接领导。张人骏在广东财政紧张的情况下，他节余经费支持巡警建设。“将关厘及各局处一切虚糜支款格外节省”，“各局所有可节裁并办者，亦赶紧切实裁并”[18]。“ 巡警道管辖消防、户籍、营缮、卫生诸物均属事关，通省政务殷繁亟应筹给俸廉役食公类等项，并建设署衙颁关防俾资办公而昭信守”。除俸廉外，他另给巡警道 “公费银一万两，丁随小费银一千两，由善后局拨，按月给发” [19]。两广总督张人骏继岑春煊关于“养民”的认识提出“近年来就地惩办之盗犯每年恒有千数百人，岂皆降才有殊，生而为盗耶，饥寒迫之实，赌博驱之耳”[20] ，到1910年7月广东在省城四城各关均设工艺厂，广东的教养院、罪犯习艺所、游民习艺所也相继成立。

袁树勋时期正直预备立宪高潮期，他主要侧重于近代化的改革，警政在职能、机构等方面有很大改观。两广总督周馥在清末厘定官职电稿中就提出“自古天下乱，皆起于细微，而闾阎疾苦每患不能周知，各国治民之官必数十里一置，而职事重在巡警、审判”[21]。后任的袁树勋警政观突出的特点是讲求警政与法律、司法、监狱改革同时并进。“臣窃窃然议且疑者则不在枝叶上之讨论而在根本上之解决”，“我国今日计，既不能巨狞于峻刑主义则不能不采取博爱主义，警察所以强制未犯罪之人不得为非，监狱则并教养已犯罪之人复归于善，亦曰感化主义，是二者在刑法上为旁义，而在新刑律实行之先则非有切实之筹备，至某年巡警办有规模，监狱均以设立，则新刑律终不可得而施，我国新政变甲而不变乙，并甲亦不效，大都然也”[22]。袁树勋在广东任职期间对宪政编查馆和民政部的政策执行力度较大，尤其对司法、监狱、等方面非常重视。袁树勋认识到司法诉讼案的积压与械斗的关系，袁树勋制定了《清理积案暂行章程》，并命令南海、番禺清理积压的诉讼案件。“应随事督率。认真清理”，“倘再仍前延玩即分别严予处分，以为怠于听讼者”[23]。

袁树勋提高警员素质的切实的办法是提高薪金。由于警察在人民眼中同武弁相同，没有官职品级，也不像军队享受国家发薪。他主张“警察需昼夜站街劳逸迥异非厚给薪金难以振兴”[24]。袁树勋在广东期间，由于工资低的缘故使“俸入有厚薄之异，微员不乐效命而职务转多废弛”[25]。1910年巡警道颁布了《广东警务公所更定分科细则》。对职员和预备警员的薪水也进行了适当调整，增强预备巡警队伍的稳定性，以提高警政效率。

1911年袁树勋请示民政部，“广州驻防旗街警察目前虽是旗营自办，其性质究属于普通警察，亦应照警察厅调度司法警察章程一律办理”[26]。袁树勋又请将满旗巡警局归并巡警道，自此内部分裂的警权实质上归于统一，政令由巡警道直达旗满巡警局。

三、警政建设的收缩时期

由于辛亥革命形势高涨，总督张鸣岐（1911年4月 - 11月8日）对警察的控制进一步加强，警察成为总督镇压革命的工具。他一方面对省城的警务公所及各局进行机构、人员大量消减，另一方面强化警察的暴力职能，警察的社会服务功能收缩。

（一）警察机构和人员的削减

1911年6月警务公所及附属机构由77人改章减为35人。民政部又指令将各科科员酌量归并，后来仅存31人，人员都一人兼数事，原来省级完备的领导机构裁撤的面目全非。省城巡警各区本为执行警权之地，每区原设二三等巡官四员，现每区所仅存巡官二员，区巡官入则办理内务事项，出则检查长警勤务与稽查户籍勤务等事项，工作很难凑效。因革命逼紧，警务人员不尽职守，躲避的情况严重，张鸣岐通告“倘再玩忽即行分别撤差严办，毋稍姑容，以重警政”[27]，并且撤职了许多执勤不利的警务人员。

（二）警察社会服务职能内容削减

警察被统治者作为宪政的工具，预备立宪的核心是“民权”，警察“为民”的职责是近代警察与封建警察的区别之一。原有的服务职能“民生财产惟警察保卫之，贼盗奸宄惟警察侦缉之，靡风俗惟警察匡正之，疾病之传染惟警察防于先事，天事人事之变惟警察备于然，其于民弥亲，于责弥巨，固肩警察之任者”[28]丧失殆尽，游民习艺所、教养院成了对罪犯和流民的监控的场所。如留影所本为分辨迷失儿童和被拐卖妇女而设，后来规定对于“无业游民及不良子弟巡警有感化之责，即有干涉之权。近者拟将游民习艺所设法扩充以收容教养，亦宜于入所之始先行留影，使之有所顾忌不敢再犯，力图自新”[29]。留影所、游民习艺所等机构社会服务性的初衷被改变。

随着革命浪潮的逼近，张鸣岐采取停止各项新政经费以拨作团练清匪之用的措施，“各项新政认真厘剔，分别停罢”，“节存经费拨作编练乡团、保卫地方、清理土匪之用”[30]。州县团练又与警察建设形成并列的态势，绅士的权力和地位再次得到政府的认定。广东黄花岗起义之后，张鸣岐更是加紧省城铁路沿线警力的布置，以保卫省城安全，“此项警兵与市街巡警不同，大致办法应注重盘查私运军火及侦探附近匪情，总期消息灵通查访严密为主”[31]。

可见地方督抚在警政建设的过程中，与时俱进与保守守旧并存。随着统治局势的不稳定，历任总督还是以维护统治为建立警察的根本，统治者加大了警察暴力职能的成份，使近代警察职能朝社会服务转化的方向被改变。

参考文献：

[1]毛佩之，《变法自强奏议汇编》，《近代史料丛刊·.续编》第48辑476册[M]，第485页，台北：文海出版社，1977年。

[2]《粤军改制》《申报》［N］1903－2－24

[3]《署川督岑奏开办警察拟定用人立法筹款大概缘由折》《申报》1903－7－17

[4]《光绪朝朱批奏折》第26辑，[M]第554页。中国第一历史档案馆，北京：中华书局 1996年。

[5]《光绪朝朱批奏折》第26辑，[M]第554页。

[6]《粤督改良巡警论说》《申报》[N]1905－11－16

[7]《四川总督岑制军奏设成都劝工所》《申报》[N]1903－4－18

[8]《两广总督岑春煊等奏广东民情困苦情形折》《申报》[N]1903－8－25

[9]《辟以止辟》《申报》[N]1903－7－13

[10]《广东同乡京官伍廷芳、戴鸿慈奏请实行清乡团练》《申报》[N]1904－11－9

[11]《光绪朝朱批奏折》第26辑[M]，第626页。中国第一历史档案馆，北京：中华书局 1996年。

[12]《裁撤巡警局》《申报》[N]1905－3－6

[13]《光绪朝朱批奏折》第26辑[M]，第625页。中国第一历史档案馆，北京：中华书局 1996年。

[14]《请严管制》《申报》[N]1904－1－15

[15]《粤垣罢市》《申报》[N]1905－1－24

[16]《岑督奏陈病势恳恩开缺出洋就医折》，《申报》[N],1905－5－20

[17]《广东警务官报》（广东省档案馆档案）第1期第3页。广东警务公所，宣统二年（广东省档案馆档案），编号1-337 1910。

[18]《粤督札饬节省度支》《申报》[N]， 1908－11－30

[19]《奏定劝业巡警道廉俸公费》《申报》[N]，1908－12－17

[20]《光绪朝朱批奏折》，第26辑[M]，第592页。中国第一历史档案馆，北京：中华书局 1996年。

[21]《近代史资料》，第76辑[M]，第89页。近代史资料编辑部编，北京：中国社会科学出版社。

[22]沈云龙《清宣统政纪》《近代史料丛刊·三编》第35辑，第179册[M]，第168页－169页，

台湾文海出版社，1977年．

[23]《广东警务官报》第1册，第45页。广东警务公所，宣统二年，（广东省档案馆档案），编号1-337 1910。

[24]《光绪朝朱批奏折》第26辑[M]，第622页。

[25]《广东警务官报》第1期，第21页。

[26] 《两广官报》《近代史料丛刊·三编》，第493册[M]，第919－920页，台湾文海出版社，1977年。

[27]《两广官报》《近代史料丛刊·三编》第50辑，第500册[M]，第3492页。台湾文海出版社，1977年．

[28]《广东警务官报》第1期，发刊辞．

[29]《两广官报》《近代史料丛刊·三编》第50辑[M]，第497册，第2235页。台湾文海出版社，1977年．

[30]《两广官报》《近代史料丛刊·三编》第50辑，第500册[M]，第3384页。台湾文海出版社，1977年．

[31]《两广官报》《近代史料丛刊·三编》第50辑，第491册[M]，第203页。台湾文海出版社，1977年．