越剧兴冲冲奉命把花送:浅议土地确权纠纷中当事人的举证责任

梁　宇

［案情］

　　本案争议当事人为东西相邻而居的王某与李某，争议地为两家相邻的空地，面积约为37平方米。1978年，李家在王家西侧建房时，经与王某协商，穿越该空地建筑围墙，并占用了王家的部分土地，使得该空地中长12.55米、宽2.95米、面积为25.1平方米的地块（即争议地块）实际圈入李家院内。王某对此没有提出异议，这种现状维持多年。

　　1989年，王某与李某在填写土地登记申请书审批表时，均向土地登记机关提供了各家自行绘制的、并盖有居民委员会公章和各相邻宗地户主私章的使用土地现状示意图。该示意图表明：王某与李某主观上都认为争议地块中紧靠王某家西屋的约25.1平方米的土地应归王某使用。1992年，该县人民政府向李某发放了争议地的《国有土地使用证》。1993年，王某取得《国有土地使用证》，但争议地未确权给王某，王某对此也未提出异议。

　　2001年5月，王某发现李某在该地上修建楼梯。王某认为，依据当年两家绘制的、盖有居民委员会公章和各相邻宗地户主私章的使用土地现状示意图，争议地块的国有土地使用权应归王某所有，县人民政府擅自将本应属王某使用的土地划归李家使用，侵犯了王某的合法权益。2001年7月5日，王某依据当年绘制的使用土地现状示意图向法院提起行政诉讼，法院以该案应属复议前置为由，驳回了王某的诉讼请求。2001年9月3日，王某向县人民政府提交了行政复议申请书。

　　复议机关经审查认为，县人民政府将争议地确认给李家所有，符合国家有关国有土地使用权确权的规定，并据此维持了某县人民政府原具体行政行为。

［分析］

　　本案涉及的关键问题是当事人王某是否应该提供主张权利的土地的权源材料，即是否应承担举证责任？举证责任是诉讼法领域的一个重要概念，一般认为，举证责任包含双重涵义，即行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任。具体来说，就是当事人按照法律规定的标准，对诉讼中的相关事实提供充分有效的证据并加以证明，否则就应承担败诉的后果。

　　我国《民事诉讼法》第六十四条确立了民事诉讼中“谁主张，谁举证”的原则，该条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《土地登记规则(修正)》第十条也明确规定：“土地登记申请者申请国有土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”

　　因此，本案当事人王某必须按照法定的标准，就自己对争议地块享有国有土地使用权这一事实提供充分有效的证据并加以证明，否则将承担败诉的不利后果。

　　本案中当事人王某的举证责任，可以分为两个阶段来分析，即土地确权阶段和行政复议阶段。在这两个阶段中，对当事人王某所承担的举证责任的要求是有所区别的。

　　在土地确权阶段，在争议土地的确权过程中，行政机关处于居中裁判的位置，其角色类似于民事诉讼中的“法官”。民事诉讼的一般举证规则是“谁主张，谁举证”。因此，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。这种举证责任在《土地登记规则(修正)》第十条也有明确规定。

　　在行政复议阶段，作出原具体行政行为的行政机关处于相对方的位置，其角色相当于行政诉讼中的“被告”。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《行政诉讼证据若干问题的规定》第六条也进一步规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”可见，我国行政诉讼制度确立了行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的基本原则，这明显区别于民事诉讼中举证责任分配的一般规则。据此，作出原具体行政行为的行政机关应当对其行为有法律依据、并符合法定程序，提供充分有效的证据来加以证明。

　　本案中，还需要进一步说明的是：在土地登记中，土地权属审核是核心环节。由于历史的原因，我国的土地权属来源证明可以分为两类，即法定的土地权属来源证明和辅助的土地权属来源证明。《关于进一步规范土地登记工作的通知》第四条规定，土地证书是证明当事人享有土地权属有效的法律凭证。从本文件下发之日起，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料。对以其他材料作为土地权属证明的，一律不予承认。因此，当事人自行绘制的使用土地现状示意图不能作为充分有效的土地权属来源证明。原国家土地管理局在《对浙江省土地管理局有关土地权属问题的批复》第一条中也明确指出，在确认土地权属和土地登记中，当事人提供的土地平面图、现状图和地形图等图件资料，凡未经政府行政主管部门进行权属调查和界址认定的，只能作为反映当时土地利用状况的参考资料，不能作为确认土地权属和土地登记的依据。

　　确认土地权属，应按照法律、行政法规和《确定土地所有权和使用权的若干规定》办理。可见，被申请人在审核时，如果认为申请人仅有土地使用现状示意图，而没有其他充分有效证据足以证明争议地块使用权归申请人的，可不予认可。

　　（选编自中国土地矿产法律事务中心主编的《土地矿产争议典型案例与处理依据》（第一辑））