浅井悠佑的中国血统:关于中国粮食安全战略的思考

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作者：翟虎渠     来源：《农业经济问题》(月刊) 2011 年第 9 期     发布时间：2012年1月19日
内容提要:我国政府历来高度重视粮食安全并取得了重大成就。在粮食需求刚性增长、粮食增长面临资源环境等制约情况下，粮食安全战略必须以科技为根本手段，以耕地保护和质量提升为可靠基础，依靠优势区域增产提升保障能力，以国家政策支持作为提高粮食综合生产力、确保粮食有效供给的重要支撑。
关键词:粮食安全; 科技手段; 耕地基础; 优势区域; 政策支持
一
纵观中国历史，粮食是历代王朝维护江山社稷的头等大事。早在管子《治国》篇中就有“民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富，国富者兵强，兵强者战胜，战胜者地广。是以先王知众民、强兵、广地、强国之必生于粟也”的论述。司马迁在《史记.郦生陆贾列传》中写道，“王者以民人为天，而民人以食为天。”这是我国历代统治者重农的一个重要原因。当今世界，粮食安全与能源安全、金融安全并称为全球三大经济安全，为各国政府和国际社会所高度关注。美国前国务卿基辛格曾说过: “谁控制了石油，谁就能控制所有国家; 谁控制了粮食，谁就控制了人类”。因此，粮食安全始终是事关国家安全、政权稳定、百姓安宁的大事。
新中国成立以来，中国政府高度重视农业和粮食生产问题，始终把农业放在国民经济的基础地位，把粮食作为国民经济基础的基础。1960 年 3月毛泽东就明确提出了“农业是基础，工业为主导”的方针; 1960 年 8 月 10 日，经毛泽东批准，中共中央发出的《关于全党动手，大办农业、大办粮食的指示》强调，“农业是国民经济的基础，食是基础的基础”。改革开放之初的 1982 年，邓小平在谈到经济建设的历史经验时强调，“重视发展农业。不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”1986 年，邓小平针对当时粮食生产出现的滑坡局面时指出，“农业，主要是粮食问题。农业上如果有个曲折，三五年转不过来。”20 世纪90 年代，江泽民曾深刻指出: “我国是一个大国，有十几亿人口，这样的基本国情决定了我国的农业尤其是粮食生产，在经济发展的任何阶段都绝不能削弱而只能加强。要高度重视农业生产，始终保持粮食产量的稳定增长。我国这么多人口的吃饭问题只能靠自己来解决，在这个问题上不能有任何不切实际的幻想。”“如果经济上去了，粮食减少了，这绝不是中国可以走的发展路子。”2004 年 4 月胡锦涛在联合国粮农组织第 27 届亚太区域大会开幕式上指出，“农业是安天下的战略产业，对保证经济社会发展、改善人民生活、保持社会稳定具有十分重要的基础作用”。
粮食问题也是发展中国家经济起飞过程中重点关注的问题。最早指出经济发展过程中粮食问题的重要性的是英国产业革命时期构建了经济发展模型的李嘉图。李嘉图明确指出了低收入国家在农业停滞不前情况下推动工业化会遇到粮食问题，但他主张以自由贸易解决粮食问题。刘易斯在其二元经济理论分析模型中已经认识到农工之间劳动力转移过程中存在李嘉图所说的粮食问题发生的可能性。而将这一问题利用数学公式引入模型并进一步发展了刘易斯模型的则是费景汉-拉尼斯。后者模型提出的食品不足点表明，如果发展中国家不重视提高农业生产率，不重视农业技术进步所需要的农业投资，不断向工业转移农业资源，通过掠夺农业实现工业化，必然产生粮食问题，从而使工业化陷入困境。这也是发展中国家最不应该忽视、最具政策意义的结论。
二
新中国建国六十余年来我国在粮食安全方面取得了巨大成就。旧中国由于长期战争创伤，以致饥饿和贫穷笼罩了神州大地。早在新中国成立前夕，西方政治家就曾经预言没有一个中国政府能解决几亿人口的吃饭问题。为了打破西方政治家的预言，党和政府始终把解决城乡居民的吃饭问题作为头等大事来抓，先后进行了一系列的改革，不断推进粮食生产基本条件的改善和粮食综合生产能力的提高，粮食产量跨上了一个又一个新台阶。特别是改革开放 30 多年来，我国粮食生产实现了历史性跨越，取得了举世瞩目的伟大成就。在粮食播种面积由 1978 年的 12058. 7 万公顷减少到 2010年的 10946. 7 万公顷的情况下，粮食单产水平迅速提高，亩产先后跨越了 200 公斤和 300 公斤大关，总产量由 30000 万吨相继登上了 35000 万吨、40000 万吨、45000 万吨和 50000 万吨的台阶，并跃居世界第一位，人均粮食占有量 398 公斤，达到世界平均水平，实现了粮食等主要农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，创造了用占世界 9%的耕地养活了占世界 21% 人口的奇迹。不仅做到了温饱有余，而且总体上实现了小康，为发展中国家自力更生解决粮食问题做出了榜样，也为世界粮食安全作出了重大贡献。
新中国建国以来特别是改革开放 30 余年来发展粮食生产取得的巨大成就与历史经验表明，要提高粮食综合生产能力、确保我国粮食安全，一是保持粮食播种面积的相对稳定，这是发展粮食生产、维持粮食总产量不致于剧烈波动的基础; 二是依靠科技进步，这是提高粮食单产进而促进粮食增产的关键; 三是政策支持，这是调动农民种粮积极性的动力; 四是加大投入，这是提高粮食综合生产能力的物质保障; 五是生产经营体制创新，这是粮食安全的制度保障; 六是粮食生产指导服务方式的创新，这是发展粮食生产的有效途径; 七是推进粮食市场化改革，这是保障粮食有效供给的重要手段。与此同时，我国粮食生产中存在的问题也不可忽视，主要表现在，粮食播种面积总体呈下降趋势，粮食总产量波动明显; 品质优良的粮食品种仍难满足城乡居民生活与加工需求，粮食质量安全隐患仍比较严重; 粮食生产比较效益持续偏低，农民种粮积极性下降; 粮食生产投入不足，生产要素持续流出; 粮食产业链利益分配失衡，种粮农民分享增值收入偏低; 粮食市场调控体系不健全，应对国际竞争的总体战略设计缺失。
三
我国既是粮食生产大国，更是粮食消费大国。我国粮食需求与供给的发展历史表明，粮食需求表现为刚性增长趋势，而供给能力却受到多重因素制约。
从粮食需求的角度看，我国庞大的人口基数和新增人口将会使口粮消费维持在较高的水平; 同时，大量农村劳动力进城务工所带来的人口结构变化也推动农产品需求的增加，而随着消费结构的升级与加工用粮增加，将导致饲料和工业用粮需求快速扩大，因此，粮食需求刚性增长的趋势不可逆转。
从粮食供给方面看，首先，人均耕地面积减少，耕地质量总体下降，农业水资源不足将严重影响粮食生产能力的提升，气候变化、自然灾害频繁则严重影响粮食生产的稳定，而农业环境保护与可持续发展的压力增大又使粮食增产面临两难。其次，国民经济发展布局的变化、区域发展战略的实施，既为农业发展注入更多的资金支持并拉动主产区粮食消费，但也可能在新一轮的经济增长中出现更加轻视农业、恶化农业环境的现象。而经济发展方式的变革则要求粮食生产由粗放型向集约型转变，由主要依靠物质消耗向依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新方向转变，同时，低碳与农业循环经济的发展也对粮食生产提出了更高的要求。第三，粮食主产区经济社会协调发展与农民增收对粮食安全构成严峻的挑战。粮食生产比较效益低，粮食主产区经济社会发展水平相对滞后，经济社会发展的协调性差，地方政府与农民均缺乏发展粮食生产的积极性，粮食生产面临发展经济与增加收入的巨大压力。第四，在我国农业资源匮乏且利用效率低、农业环境保护和可持续发展压力增加、传统增产方式对粮食增产能力的影响减弱的情况下，要保障持续的粮食生产能力、满足消费需求，对持续科技创新支撑能力构成严峻挑战。最后，非传统因素对我国粮食安全的影响已经凸现。生物质能源的发展面临着与人争粮、与粮争地的问题，进而对粮食安全产生严重冲击，而金融危机引发资本进入粮食市场的热潮则导致国际资本投机炒作粮食期货甚至囤积现货，改变粮食供求关系，冲击国内市场，危及国家粮食安全。尤其值得关注的是近年来外国企业大举进入我国农业领域，已经对我国粮食安全产生不利影响。
此外，在粮食国际贸易中，我国存在着明显的“大国效应”。根据 FAO 统计数据，我国若进口国内粮食产量的 1%，就相当于粮食国际贸易量的2% 。因此，利用国际市场解决国内粮食安全问题的空间非常有限，要实现粮食安全目标不能也不可能依赖国际粮食市场，只有做到立足国内实现粮食基本自给才有可能在复杂多变的国际局势面前从容应对。
四
在工业化、城市化、国际化的背景下，保障粮食安全既是“三农”工作的重中之重，也是应对复杂国际环境、保持经济社会健康持续发展的重大基础战略。制定我国粮食安全战略必须明确以科技为实现粮食安全目标的根本手段，依靠科技实现粮食丰产; 以耕地为实现粮食安全目标的可靠基础，依靠耕地保护和耕地质量提升实现粮食稳产增产; 以优势区域为实现粮食安全目标的基地，依靠优势区域增产提升保障我国粮食安全的能力。
因此，符合我国国情、粮食发展历史趋势、确保国家粮食安全的战略目标是“立足国内解决粮食安全问题，面向国际市场调剂品种余缺”。其基本含义是，以国内粮食综合生产能力不断提高为前提，保持粮食生产稳定发展，确保与人口增长速度相适应，与农业环境容纳能力相适应，保障国内粮食需求量的 95% 通过国内自己生产满足; 全面保护耕地，提升农田质量，挖掘粮田综合生产能力; 依靠科技提高粮食单产，提高粮食生产潜力; 倚重粮食优势区域，扶持优势产区和种粮大户，提高优势区域粮食产能; 统筹国内外粮食市场和资源，实施粮食生产走出去战略，通过国际贸易适度调剂粮食丰歉和品种，有效满足国内粮食需求。为此，要实施三大战略:
1. 粮食科技丰产战略。针对目前我国粮食生产存在的主要制约因素，未来需要倚重粮食丰产科技战略挖掘粮食增产潜力，围绕发展现代粮食产业和保障国家粮食安全的重大战略需求，全面实施科教兴农战略和人才强农战略，为实现国家粮食安全提供强有力的科技支撑。主要是，坚持走内涵式粮食发展道路，强化粮食科技支撑，加强粮食增产主要环节的自主创新能力建设，加快推广良种、先进适用的节水灌溉技术、高产栽培技术，改善农田基础设施及装备条件，提升粮食生产的规模化、机械化和标准化水平，提高水资源、耕地、肥料等利用率，充分挖掘粮食增产潜力，切实提高单位面积产量，稳步提升粮食综合生产能力; 推进粮食储运、加工技术研发创新与成果应用，全面提升粮食储运、加工技术水平和效率效益。相应的战略措施，一是突出主要粮食品种，主要对小麦、水稻、玉米、马铃薯、大豆等重点粮食品种进行科技创新能力建设布局，提升主要品种的科技丰产能力。二是面向重点区域科技需求，着重围绕东北、黄淮海和长江流域等粮食核心产区的迫切需求，有针对性地对科技丰产能力建设进行部署。三是统筹安排科技丰产能力建设，既考虑制约我国粮食增产的品种、土肥、节水和机械装备等增产要素，也考虑粮食储运、流通、加工等重点环节。
2. 实施耕地保护与质量提升战略。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度，推行土地用途管制制度，保护耕地特别是基本农田，严格控制农用地转为建设用地，坚守耕地 18亿亩红线，对基本农田实行特殊保护，确保基本农田总量不减、用途不变、质量改善; 建立健全基本农田保护监管体系，以建设促保护，探索长效机制，全面提升基本农田保护与管理水平; 建设高标准基本农田，提升粮田质量，提高粮食增产潜力。相应的战略措施，一是严格保护耕地。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理、复垦、开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。二是加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进粮田可持续发展。三是提高耕地质量。大规模改造中低产田，提高粮田质量; 建设高标准粮田，提升粮田综合生产能力。四是加强系统监测。加强耕地质量监测区域站建设，形成布局合理、功能完备的耕地质量监测网络，提高耕地质量监测能力。
3. 实施优势区域增产战略。坚持发挥比较优势、突出重点品种、注重调出能力、兼顾区域平衡的原则，确定优势粮食产区增产任务。重点扶持优势粮食产区，通过政策倾斜调动优势产区粮农种粮积极性、地方政府抓粮积极性，提高适应优势产区的粮食科技研发水平和科研成果应用水平，切实提升优势产区的粮食增产能力。相应的战略措施，一是着力打造粮食生产核心区，提高商品粮调出能力。综合考虑粮食播种面积、产量、商品量、集中连片和
水资源等因素，从 13 个粮食主产省( 区) 选出 680个县( 市、区、场) 作为粮食生产核心区，提高其粮食生产能力，巩固并提升在国家商品粮源中的核心地位。二是加强非主产区产粮大县建设，提高区域自给能力。从晋、浙、闽、粤、桂、渝、贵、云、陕、甘、宁等 11 个非粮食主产省( 区、市) 选出 120 个粮食生产大县( 市、区) ，充分挖掘粮食单产潜力，增强区域粮食供给能力。三是适度开发粮食生产后备资源，加强国家粮食战略储备。在保护生态环境前提下，对宜农荒地优先安排骨干水利工程建设，根据国内粮食供求状况，适时、适度进行后备土地资源开发。
五
历史经验证明，国家政策支持是提高粮食综合生产能力、确保粮食有效供给的重要支撑。保障国家粮食安全需要构建一套稳定而富有弹性的政策支持体系，这是由粮食生产的特性和我国粮食生产发展的国际环境决定的。改革开放以来，中央政府高度重视粮食生产，始终把稳定发展粮食生产作为“三农”工作的首要任务，尤其是进入新世纪以来，中央提出“工业反哺农业、城市支持农村”的战略方针，先后出台一系列强农惠农政策，初步建立起粮食支持政策体系，对调动农民种粮积极性、增加收入、促进粮食稳定增产发挥了重要作用。但也存在政策目标不够明确、执行机制不尽完善、执行成本相对偏高等问题。从应对全球化的挑战与建立适应现代农业发展所需要的农业政策支持体系要求出发，需要进一步对现有政策体系进行完善。
在粮食补贴政策方面，应适当提高粮食直补标准，建立动态的农资综合补贴标准形成机制，构建灵活高效的良种补贴政策，进一步完善农机具购置补贴。在粮食价格调控政策方面，一是建立富有弹性、目标多元的粮食最低收购价定价机制; 二是实施粮食储备制度改革，进一步推进储备粮管理代理制; 三是完善储备粮市场投放制度，在坚持顺价销售基础上，政府储备粮的销售职能通过市场实施;四是建立过剩粮食的输出渠道。在生产扶持政策方面，一是要构建完善政策性农业保险制度，包括政策性农业保险法律制度、财产补助制度及农业巨
灾风险分散转移制度。二是要完善对粮食主产区的特殊扶持政策。探索粮食主销区支持粮食主产区的机制，建立对粮食主产区的补偿机制，平衡粮食主产区和主销区的利益。在粮食贸易政策方面，要制定合理的关税结构特别是粮油等重要农产品的配额外关税，完善粮油进口关税管理办法，合理利用反补贴与反倾销措施，防止国外低价农产品对国内市场的冲击，建立合理的绿色壁垒，强化对转基因产品标识政策。
“手中有粮，心中不慌”。粮食安全问题关系国民经济与社会发展的全局，解决好粮食安全问题也更需要全社会的共同努力。
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