电影可可西里演员表:【轉載】歐元區主權債務危機對政府財政支出的影響

標題:【轉載】歐元區主權債務危機對政府財政支出的影響             作者:中華經濟研究院第二研究所　卓惠真分析師資料來源:《經濟前瞻》雙月刊分類:中文>>主選單>>專題分析 文件編號:101 年 2 月 2 日 文章內容 　　隨著歐元區主權債務危機持續擴大，已由希臘、西班牙、葡萄牙、義大利等次要國家蔓延至法國及德國這兩個核心國家。也因此造成全球股匯市震盪劇烈而形成金融風險，進而嚴重衝擊各國政府財政產生財政風險，更使歐洲六個國家（愛爾蘭、葡萄牙、斯洛伐克、希臘、義大利、西班牙）總理下台而導致政治風險；甚至引發街頭暴動的社會風險。

◆金融市場紊亂

　　金融市場紊亂正是導致當前歐盟及歐元區經濟下滑的主因，主權債券市場風暴及金融市場動盪，因而導致信用供給惡化，以及資產價格大幅縮水，尤其是證券市場，已成為主導經濟前景走勢的重要因素。根據歷史跡象顯示，金融市場與實質經濟之間的相互影響，可引導經濟走向衰退或復甦，而主權債務、銀行部門及實質經濟之間也相互形成嚴重風險。

　　自2011年春季以來，金融市場的壓力升高及震盪顯著劇烈，特別在夏季，主要是歐元區主權債券市場引發的新一波風險，以及美國行政部門與國會拖延提高聯邦政府債務上限的政治協商，更重要的是經濟成長下滑。8月標準普爾史無前例的調降美國債務評等後，導致風險資產價格劇烈波動，證券市場大幅下跌並廣泛蔓延至主權債券市場，使債券收益率顯著上揚。

　　歐元區經濟2011年第一季強勁成長2.4%（y-o-y），但至第二季即明顯下滑至1.7%，第三季再減緩至1.4%，部分原因是商品價格飆漲致實質可支配所得減少，而債務危機持續擴大也削弱歐元區的消費者及商業信心。由於家庭消費支出減少，以及因政府財政困頓而無法擴大政府支出，歐元區大部分會員國的國內需求成長都落後於GDP成長。由於高預算赤字、高政府債務及低潛在成長，歐元區經濟乃陷入較金融危機更嚴重的境況。為解決歐元區債務危機，國際貨幣基金（IMF），甚至G20都積極提出因應措施，以避免受到波及；而歐元區更是處於危機的中心，試圖以財政措施，以縮減政府財政赤字及政府債務。

◆歐洲金融穩定基金

　　2010年5月，歐盟及IMF聯合組成歐盟金融穩定基金（EFSF），第一階段籌措4,400億歐元對希臘進行緊急援助。而後因債務危機持續擴大，2011年7月又由歐元區會員國同意提高金額至7,800億歐元，10月時，歐元區會員國又決定利用槓桿操作，而不是以實際到位的資金，將現有資金規模，由4,400億歐元擴大到1兆歐元，同時也設立特別目的公司（SPC），用以降低國債發行費用，購買新發行或已發行國債，加強銀行資金靈活運用。擴大規模後的EFSF於2011年12月開始部分運作，至2012年2月全面啟動。

　　歐元區會員國可以考慮透過EFSF的二大選項，進行槓桿擴張。這二種途徑也可以合併使用，選項一是對主要主權債券提供債信擔保，包括「部分擔保」或是對准許以低於目前市場收益率發行的債券，提供損失保險；選項二是設立特定國家的「共同投資基金」。二者都建立在EFSF的架構下。選項二中，投資人基本上可以購買國家紓困案的股票，例如，對希臘紓困案的股票。而歐元區四大經濟體對EFSF的出資比重即高達83%，其中仍以德國及法國為最高，分別占為29.1 %和21.9%；義大利及西班牙也分別為19.2%和12.8%，荷蘭也負擔了6.1%。

◆政府債務急遽惡化

　　導致此次歐元區主權債務危機的主要原因有三：一為財政收入成長偏低，致使歐元區若干會員國僅能依賴政府發行國債，以因應財政支出成長的需求。由於1990年代掀起減稅風潮，致使各國稅收年平均成長率普遍低於5%，加上經濟成長動能減弱，真正由經濟發展因素所帶來的財稅收入成長率降低，在高社會福利制度下，政府財政支出壓力增強，各國債務規模也持續擴大。二是歐元區會員國經濟競爭力逐漸下滑，特別是1990年代以後，隨著新興經濟體的崛起，在國際貿易中所占的比重持續上揚，歐元區會員國的總體競爭力下滑，致使政府財政收入也受到影響。三是歐元區會員國實行高社會福利制度，一方面擴大財政支出壓力，另一方面在工資成本不斷上升下，勞動者的就業意願也產生一定的變化，如果收入未達到一定的水準，勞動參與意願降低，也因此造成政府在失業津貼等社會福利保障方面的支出持續增加，就業與福利保障體系失衡。由於經濟競爭力下滑，因而導致實質經濟規模萎縮，企業獲利減少，更因此影響稅收規模及財政收入。

　　歐盟於2009年為因應金融危機，歐元區支用於購買金融資產的資金，即導致政府債務占GDP比重增加9.7個百分點，預計2010至2012年仍將持續增加5.8至2.4個百分點。引發歐元區主權債務危機的原因，主要是財政赤字過度膨脹。為挽救經濟危機，歐盟端出龐大經濟振興方案，致使會員國的財政過度擴張，政府預算赤字占GDP比重顯著上升，因而使政府累積龐大債務。

　　根據國際清算銀行（BIS）數據顯示，截至2011年第二季，希臘政府在國內、國際金融市場債券發行總額分別達到1,144億歐元和1,646億歐元，銀行業持有的希臘政府國債總計達2,790億歐元。另外，西班牙及義大利在金融市場上發行的政府國債規模，分別達6,300億歐元和1.65兆歐元，西班牙與義大利的國債規模總計約2.28兆歐元。由於債務龐大，因而導致各國財政支出中的利息支出顯著增加。

◆政府利息支出增加

　　歐元區主權債務危機越演越烈，即使義大利已經產生新政府，但義大利10年期國債收益率仍突破7%的高水準，西班牙國債的最高收益率飆升至7.088%，創下歐元歷史紀錄。債務危機甚至開始影響仍持有AAA評級的法國，其10年期國債收益率也上揚至3.6%，比利時甚至攀升至5.16%，創下2002年以來最高水準。

　　由於國債收益率上揚，因此也導致利息支出增加，2011年歐元區利息支出由2010年占GDP比重上升至3.0%。會員國中，以希臘2010年為例，其利息支出即占GDP的5.7%，2011年甚至攀升至6.9%，義大利及葡萄牙也都超過4%以上，愛爾蘭也達3.6%。根據希臘財政部的統計，希臘國債收益率持續上揚，2011年前8個月政府的利息支出大幅增加20.7億歐元，高出同期的社會保險基金淨支出增加的17億歐元，失業補貼支出增加的3.2億歐元，醫療救助增加的8.5億歐元。由於利息支出增加，也因此對其他財政支出造成排擠效應。

◆加強監督政府財政

　　自2008年引爆全球金融風暴後，歐元區會員國政府為避免風暴擴大，對區域內的金融機構挹注龐大資金。2009年，歐元區經濟也陷入二次世界大戰結束以來最嚴重的衰退，為挽救經濟危機，實施龐大振興經濟措施，致使政府支出過度膨脹。歐元區的政府支出占GDP比重，由2008年的47.1%節節攀升，至2009年即突破50%，達到51.2%；2010年則因撤銷振興經濟措施，而略微下滑；2011年也因稅收增加，致使進一步下滑至50%以下。

　　在危機升高且可能危及歐盟根本的情況下，歐盟在2011年12月上旬召開領袖高峰會商討對策，高峰會達成三項決議：

　　1. 建立新財政協定加強各會員國財政紀律，若預算赤字超過GDP的3%，將啟動自動懲罰機制，且納入各國憲法；結構性財政赤字不得超過名目GDP比重的0.5%。

　　2. 強化歐洲穩定機制（ESM）及歐洲金融穩定基金（EFSF），常設紓困ESM提前於2012年7月啟動，臨時性的EFSF，則繼續提供援助至2013年中。

　　3. 歐盟向IMF提供1,500億歐元貸款以加強其援助資源。

　　新財政協定的內容，主要集中於加強財政紀律及監督，目前援助措施仍著眼於資金紓困，尚未涉及對已經發生的巨大債務缺口如何分擔損失。歐盟執委會（European Commission）也要求大力加強對各會員國的財政監督，以對抗歐元區債務危機。同時，歐洲央行（ECB）總裁Mario Draghi也呼籲迅速採取行動，加強歐洲金融穩定基金的援助功能。德國總理Angela Merkel甚至思考對出現預算問題的會員國施壓，要求整頓財政，嚴格監督各會員國的經濟與財政。因此，會員國可能必須將相當大的財政控制權轉交歐盟執委會。由於希臘、愛爾蘭及葡萄牙等較小經濟體已經被迫接受歐盟與國際貨幣基金（IMF）的援助，因而無法在市場上獲得融資。可以預見的是，今後IMF在因應歐洲債務危機中，將扮演更加重要的角色。

◆政府消費支出轉弱

　　在經濟復甦初期，政府消費支出強勁帶引經濟活動，至2010年上半年逐漸停止財政刺激措施後，政府消費支出對經濟成長的貢獻也幾乎消失。例如歐盟及歐元區2009年政府消費支出分別增加2.0%和2.5%，2010年縮小至0.7%和0.5%，而2011年則僅增0.3%和0.1%。政府消費支出逐年減少是因必須努力財政重建，這也反應在政府雇用上，對受雇者及薪資兩方面，以及支出基礎財政重建，例如削減政府移轉支出（government transfer payment）。

　　2011年第一季，歐盟及歐元區政府消費支出分別增加0.4%和0.3%；第二季歐盟仍維持0.4%，歐元區卻縮小至0.1%；第三季歐元區甚至轉為減少0.1%，而歐盟則仍維持穩定。2011年，整體歐元區會員國中除荷蘭略微增加外，德國則維持穩定，其餘會員國政府消費支出都縮減，以西班牙、斯洛伐克及斯洛維尼亞減幅最大。由於持續的財政重建措施，預計2012年歐元區政府消費支出將持續削減，將由2011年增加0.1%轉為減少0.2%，主要是受到經濟惡化影響。會員國中比利時、德國、盧森堡、斯洛維尼亞、斯洛伐克及芬蘭政府消費支出較上年擴張，而愛沙尼亞及奧地利則維持穩定，其餘9個國家都較上年緊縮。

◆提高附加價值稅及課徵富人稅

　　為使金融市場穩定，因而必須實施財政重建，致使歐元區各國相繼提高附加價值稅（VAT）及對富人課徵特別稅。對富人課徵新的特別稅更蔚為潮流，義大利政府對年收入50萬歐元以上者，課徵3%的特別稅，預計可增加40億歐元稅收；同樣的，法國也對年收入超過50萬歐元者，課徵3%的特別貢獻稅，預計年度可增加2億歐元稅收；葡萄牙則對收入超過15.3萬歐元的所得者，課徵2.5%的新稅。事實上，對富人課徵特別稅對歲入的效果有限，但是對財政重建則具有象徵意義，一般認為，高所得者對解決政府債務問題應該作出貢獻。增稅雖是財政重建的一環，但是也引發導致景氣下滑的疑慮。另外，擴大增稅對象，也引發民眾強烈的不滿，以及對政府失去支持，甚至引發社會動盪的風險。

◆希臘瀕臨財政崩盤

　　根據歐盟統計局的數據顯示，希臘2010年名目GDP為2,273億歐元，而國債總額達3,286億歐元，國債占GDP比重為144.6%。2010年歐盟和IMF為希臘提供第一批聯合援助貸款時所設定的希臘2011年縮減赤字目標是，財政赤字占GDP比重降至10.6%。現在看來，即使依照歐盟委員會的保守預期，2011年希臘名目GDP將下滑至2,148億歐元，前8個月的財政赤字已經達到GDP的8.1%，預計全年財政赤字占GDP比重仍將達到8.9%。

　　不過，希臘仍有削減財政赤字的空間。希臘財政赤字擴張，主因在公共部門龐大且運作效率低，普遍存在的居民逃稅行為，以及政府宣布的民營化計劃進程緩慢。希臘等公共部門就業人數及薪資支出成長過於迅速，希臘經濟工業研究基金會的數據顯示，自1980年迄今30年間，希臘公務員人數已經增加一倍，公務員在希臘總就業人數中，占比高達17%，高於OECD平均的15.3%。公共部門薪資支出成長也十分迅速，特別是過去10年，公共部門就業成長超過10%，公共部門平均薪資增加一倍。同時，由於徵稅效率低及逃稅行為，希臘個人收入所得稅占GDP比重較歐元區2005年至2009年的平均值低4個百分點。根據希臘經濟工業研究基金會估計，希臘個人所得稅逃稅額相當於GDP的2.5%至3.8%。

　　同時，希臘經濟結構的一個重要特徵是，政府持有大量的不動產所有權，通過推動一部分不動產權的私有化等出售計劃，將吸引外資並帶動經濟成長。因此，政府仍可以通過降低公共部門薪資水準、減少公共部門就業，提高徵稅效率及推行國有資產出售計劃等方式減少財政赤字。雖然希臘政府開始推更為激進的縮減赤字方案，但受到民間強大勢力反抗。

　　希臘政府於2011年10月推行一系列措施，進一步削減66億歐元支出以彌補財政赤字。這些措施包括：額外20%的減薪計劃，其中公務員薪資削減15%，公共部門薪資削減25%；基於年金在之前已經削減10%的基礎上，平均減少4%；將個人所得稅起徵點降至5,000歐元。另外兩項最具爭議的措施是：通過電費帳單徵收置業稅，此項稅收將增加相當於GDP的1.1%稅入；將3萬名公務員納入所謂的「勞動儲備」（labour reserve）中，其工資將被削減40%，並且在1年之內將可能被解雇。財政部此一縮減赤字計劃已經提交國會審查，大幅削減財政赤字措施，也因而引起希臘人不滿，導致希臘公務員及民營企業雇員發動24小時的全國性大罷工，以抗議政府緊縮財政。

　　希臘經濟結構失衡，導致希臘實質經濟萎縮成為縮減政府支出的代價，經濟陷入衰退也促使財政加速惡化。希臘民間消費占GDP比重高達70%至75%，在整體歐元區會員國中也是相對較高的；政府支出及投資則分別約占15%至18%。由於消費占GDP比重較高，希臘縮減赤字措施中的減薪計劃及提高個人所得稅的計劃，都將削弱消費者支出，抑制經濟成長動能。而長期經濟結構失衡導致削減赤字的進程十分艱難。以2011年言，受政府消費、民間消費及投資分別減少8.5%、6.2%和15.9%的影響，希臘2011年GDP衰退5.5%。根據歐盟發布的秋季預測報告顯示，2012年希臘經濟表現仍將持續衰退，政府消費、民間消費及投資將分別持續減少9.0%、4.3%和3.6%，GDP也將持續衰退2.8%，將陷入連續5年衰退的窘境。

◆嚴格緊縮政策所造成的風險

　　歐元區主權債務危機迅速蔓延，致使包括義大利、西班牙，甚至法國在內的會員國被迫進一步實施財政緊縮政策。尤其是義大利，在1個月內連續推出兩項財政緊縮措施，計畫在未來2年內削減支出455億歐元 。2012年將財政赤字占GDP比重降至2.3%，2013年進一步縮減至1.2%。當前歐盟會員國，特別是高債務國家實施更為嚴格的緊縮政策，所造成的風險，先是導致社會不穩定，自歐元區爆發主權債務危機以來，希臘、西班牙、義大利等國，因民眾強烈反對政府削減公共支出的緊縮政策，不斷舉行大規模示威及罷工，為政府施政帶來較大政治阻力。

　　其次是威脅經濟成長，義大利、西班牙、法國，以及希臘、愛爾蘭和葡萄牙，必須縮減債務比重的六國經濟規模占歐元區整體經濟的比重近55%。根據計畫，未來2年義大利財政赤字占GDP的比重，必須由2010年的4.6%降低到1.5%，西班牙需要從9.3%降至5%之內，法國需從7.1%縮減到4.5%。而按照IMF估算，上述比重每降低1個百分點，兩年內該國GDP將減少0.5個百分點。歐元區在整頓財政的進程中，經濟成長必將受到抑制，政府債務占GDP比重越高的國家，其經濟表現越差，例如2011年希臘政府債務占GDP比重為162.8%，其經濟衰退5.5%，而債務占GDP比重僅5.8%的愛沙尼亞，其經濟則成長8%。

　　第三是導致資金短缺，歐洲銀行體系是歐盟實質經濟進行融資的主要來源，企業60%的融資需求是透過銀行體系籌措資金。債務危機的不利影響使歐洲銀行業緊縮信用，使原本已因財政緊縮而困難重重的實質經濟，帶來更多困難。目前要求歐洲央行（ECB）降息，重啟寬鬆貨幣政策的呼聲越來越高，使ECB面臨刺激經濟，抑或控制通貨膨脹的兩難選擇。

◆持續財政重建是不歸路

　　即使若干國家在解決財政薄弱的關鍵過程有所進展，但是歐元區財政環境仍面臨高度風險。若干國家有效地降低高額財政赤字，詳細地制定中期計畫，並致力於加強財政重建。但是，包括義大利及西班牙在內的較大型經濟體的國債收益率仍大幅上揚，顯示市場情緒的不安，甚至可能產生急劇變化。總體而言，歐元區仍然面臨重大的政策挑戰，並且必須在經濟成長下行風險升高的環境下，依然必須應對挑戰。

　　短期內，各國必須取決於面臨市場的壓力而適當調整步調，經濟成長風險的大小，以及中期計畫的可信性。因此增強中期計畫及保持清晰的溝通對於確保可信性是非常重要的，相反的，市場可能會認為財政風險將自我實現，由此引發利率上升，籌措流動性資金的壓力增強，進而侵蝕經濟基本面，因此不能忽視此種威脅的存在，而應迅速採取行動給予解決。

　　當前歐元區面臨的挑戰是持續實施財政重建，儘量減少財政重建對經濟成長的不利影響，並且紓緩市場對債務危機解決機制的疑慮。面臨龐大市場壓力的會員國已別無選擇，僅能立即地全面實施削減財政赤字計畫。對於財政空間較為寬鬆的會員國，如果總體經濟環境明顯惡化，或可選擇延後削減赤字計畫。財政重建對經濟成長勢必產生若干不利影響，但可透過將部分稅收負擔從勞動力移轉至消費的改革措施及民營化獲得部分的紓緩。更快速的經濟成長將有助於加速財政重建，因此，任何調整戰略都應將提高潛在經濟成長率的改革考慮在內。至於解決債務危機架構，在7月21日宣布的提高EFSF靈活性的措施，是值得歡迎的。各會員國現在需要迅速採取行動付諸實現，並且應明確的表示，願意在必要時採取進一步措施以提升對歐元區的信心。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第139期，2012年1月5日】