辽宁省副省长刘强夫人:胡晓义：加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系-理论文摘-北京共青团

　　社会保障是现代国家政府的一项重要社会经济政策

　　（一）社会保障的基本功能

　　社会保障有三个主要功能：一是社会稳定的“安全网”。相对于自然经济形态，工业社会的职业风险和社会风险程度大大增高，无论是劳动者还是雇主，仅靠个人往往难以抵御。国家通过社会保障制度，把众多社会成员联结在一起，共同化解风险，突破了家庭、行业、地域的局限，有利于减少社会贫困，避免由此引发的社会震荡。二是收入分配的“调节器”。在市场经济中，竞争法则造成初次分配差距拉大。社会保障以其很强的收入再分配功能缩小贫富差距，平衡不同利益群体之间的关系，推动实现社会公平的目标。发达国家在实施社会保障制度后，基尼系数一般能够从初次分配时0.44左右降为0.28左右。三是经济波动的“减震器”。在市场经济中，经济的周期性波动难以避免。在经济运行处于低谷时期，往往出现社会消费萎缩，公众信心降低的现象。政府通过调整社会保障的项目和标准，改善居民消费预期，调节社会总需求，有助于减小经济波动的振幅。对我国来讲，社会保障关系到亿万人民群众的切身利益，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。加快完善社会保障体系也是深入贯彻落实科学发展观，实现全面协调可持续发展的客观要求。

　　（二）社会保障的历史沿革

　　现代社会保障制度是伴随工业化的过程而产生的。近130年来，国际社会保障领域发生了三个标志性事件。

　　第一是1883年后，德国陆续颁布了疾病保险法、养老保险法等社会保险的法律，开现代社会保障制度之先河。当时的德国“铁血宰相”俾斯麦曾经说过：“养老保险是一种消除革命的投资，一个期待养老金的人是最守本份的，也是最容易被统治的。”从统治者的角度来看，他对社会保障制度做出了一个政治上的诠释。

　　第二是1935年美国颁布《社会保障法》。1929年到1933年发生的世界经济危机，使古典经济学一直推崇的“看不见的手”的市场规律遭到巨大挑战。在美国，股市崩盘，实业凋敝，大批工人失业，过去积累的养老金在一夜之间化为乌有，引发了工人运动。在这种背景下，罗斯福推行新政，其中一项重要内容就是建立社会保障制度，规定国家为老年人、儿童、残疾人提供基本的生活保障，雇主要为劳动力支付养老金和失业保险金，提供医疗保险。罗斯福当时说：“政府如果对老者和病人不能照顾，不能为壮年提供工作，它就不是能够存在下去或者应该存在下去的政府。”在自由主义理念占统治地位的美国社会，提出政府要干预市场，这是需要有巨大勇气的，是一种“反潮流”的行为。

　　第三是二次大战之后，新独立的国家特别是发展中国家纷纷建立了社会保障制度。1952年国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》，这是首次在世界范围内使用社会保障的概念。以此为标志，国际社会把各国单个的社会保障政策集合为当代各国政府应该共同追求的社会目标和价值取向。到目前为止，全球有172个国家至少建立了一种社会保障制度，社会保障成为各国普遍的社会经济政策。

　　（三）社会保障与商业保险的区别

　　国际劳工局对社会保障的定义是：“社会通过采取一系列公共措施，以保护其成员免受由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其社会成员提供医疗照顾和对有子女的家庭提供津贴。”从中可以看出社会保障有3个基本特征：第一，社会保障是由社会提供的援助，而区别于家庭成员之间的相互援助；第二，社会保障的援助是通过采取公共措施，即政府行为，而区别于个人的慈善行为；第三，社会保障提供的保护是经济援助，而不是精神的抚慰。

　　社会保险与商业保险有遵循“大数法则”实现互济、分散风险的共同点，但也有明显的区别：一是性质不同。社会保险由国家立法强制实施，以公法调节；商业保险则是一种商业行为，保险人与被保险人之间是自愿的契约关系，属私法调节范畴。个别商业保险项目也通过政府组织来实现，但如果过多采用这种方式，就是用国家机器来为商业公司牟利，必然导致社会混乱。二是目的不同。社会保险目标是保障劳动者的基本生活，维护社会稳定，不以营利为目的；而商业保险一般是在保证获利的前提下分散投保者的经济风险。三是政府责任不同。社会保险是宪法和法律规定的公民或劳动者的基本权利，政府承担最终的政治和经济责任；商业保险则遵循市场竞争规律，政府主要是依法进行监管。如果混淆了这些区别，盲目允许市场主体介入本应政府发挥主导作用的领域，就会以公共资源培育起一种巨大的既得利益集团来干扰公共政策的选择，这是非常危险的。

　　（四）社会保障的基本模式

　　社会保障主要有三种模式：

　　第一种是社会援助，或称普惠型社会保障，以英国和北欧国家为代表。基本特征是:资金来源于一般税收而不单独征社会保险费;在一些项目上(主要是养老、医疗、单亲家庭等)实行全民保障，不要求权利义务相对应；保障范围广泛，但援助金额与申请人原有的生活水平无关。这样的制度安排，好处是由政府负全责，容易普及；问题就是福利刚性极强，“福利国家”的政府虽明知财政负担越来越重，但在政党斗争中，谁也不敢削减这种福利，以免丢失选票。自上世纪90年代开始，这些国家也在谋求改革福利制度，如英国工党提出了“积极的福利社会”的概念，把直接的经济资助更多地转向人力资本投资，主张公民与政府分担福利费用。

　　第二种是社会保险，以德国、美国、日本为代表。基本特征是：以个人和雇主缴费为主要资金来源，形成专项基金；权利与义务相对应，只有缴了费才能享受相应待遇；待遇给付水平与此前劳动者的个人收入成正比。这种收入关联型的制度，好处是政府主要负责组织、引导、监督，承担有限责任。主要问题，一是面对人口加速老龄化，养老、医疗等社会保障支出增长迅猛，传统的“代际赡养”模式，企业和个人的缴费负担越来越重；二是无法覆盖从未就业的人群，他们中的贫困群体的保障问题还需要其他制度来解决。

　　第三种是储备基金计划，也称公积金计划。以新加坡、智利和我国香港地区为代表。基本特征是：政府强制每个劳动者建立个人账户，为养老及医疗、住房等做资金储备；雇员（或雇主和雇员双方）的缴费全部计入个人账户；个人账户资金投入资本市场运营以实现保值增值；待遇完全取决于个人账户积累额。这种方式对个人的激励性强，资金的流动性也适于市场运作。但理论界普遍认为这只是一种强制储蓄，缺乏必要的互济性，而且储备基金容易受到通货膨胀等因素的冲击。因此，实行这种模式的国家，一般都有相应的最低保障标准，同时政府对投资风险承担一定责任。

　　此外，过去还有一种适应计划经济体制的“苏联模式”，在历史上曾经发挥过重要作用，但随苏联解体，这种模式已基本消亡。另外，还有一种雇主责任计划——即不采用缴费、征税等方式集中资金，只由政府规定雇主对劳动者职业风险的赔偿或补助责任，多用于雇员工伤、生育、疾病等项目。

　　（五）国际社会保障的发展趋势及对我国的启示

　　国际劳工组织把社会保障项目分成9项，其中养老、伤残、遗属补贴大体对应我国的城乡养老保险制度，医疗照顾和疾病津贴大体对应我国的城乡医疗保险制度，工伤、生育、失业保险与我国的制度大体对应，家庭补贴和我国城乡低保制度相似，但也有所不同。

　　国际社会保障的发展趋势分为两支：发展中国家主要在谋求健全制度，扩大覆盖面，提高社会保障水平；发达国家主要是应对老龄人口迅猛增长、福利刚性、政府负担过重以及利益多元化的挑战。综合起来，各国社会保障发展有四种共同趋势：第一，相互借鉴，单一模式向混合模式演进。各国社会保障制度体系大都以某种模式为主，兼容其它模式，基本取向是多层次、多支柱。第二，调整政策，由消极的保障向积极的保障转变。特别是加大人力资源投资、培训，鼓励就业和创业，以期相对减少刚性福利支出，降低“养懒汉”倾向，增强社会活力。第三，重新整合，分散管理向统一管理过渡。欧洲早期社会保障都是按行业来组织的，一个国家有几十个、甚至几百个社会保险计划，存在着多头管理和经办、相互攀比待遇、重复保障、管理成本高等弊病。现在出现了向统一管理过渡的趋势，如法国就建立了统一的征收联盟，德国合并了253个行业医疗保险机构，澳大利亚组织了“中央连接系统”，这有利于资源共享，降低成本。第四，分散风险，社会管理与市场化运营相结合。在社会保障领域，政府越来越倾向于承担有限责任，个人也要承担投资风险。

　　国际社会保障的历史沿革和发展趋势，对我国加快建立社会保障体系有重要启示：第一，世界上各种社会保障模式和制度安排各有千秋，没有绝对的优劣和高下之分，关键在于是否适合本国国情。第二，社会保障制度改革要注重基本制度的稳定性，朝令夕改必然加大社会成本。第三，健全的管理服务体系是实现社会保障目标的基础。第四，应对经济和社会危机往往是完善社会保障体系的重要契机。

　　我国已初步形成社会保障体系的框架

　　（一）我国社会保障发展的历史阶段

　　新中国成立60多年来，我国社会保障的发展可以分成三个阶段：第一阶段是以劳动保险为主的社会保障形成阶段（1951—1983年）。主要是适应计划经济体制的要求，城镇职工就业、住房、养老、医疗、子女入托、上学等福利都由国家和单位一包到底。农民主要靠土地保障和家庭养老，“五保户”的生活保障则由农村集体负责。第二阶段是以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段（1984—2002年）。党的十二届三中全会决定开始以城市为中心、以国有企业改革为重点的经济体制改革，社会保障制度改革与之相配套，建立了国家、企业、个人共同负担费用和社会统筹互济制度。第三阶段是以统筹城乡为目标的全面发展和制度创新阶段。党的十六大以后，按照科学发展观的要求，社会保障进入到统筹城乡、全面覆盖、健全体系、完善机制的新阶段。

　　（二）我国初步形成社会保障体系框架的主要标志

　　第一，各项社会保险制度建设取得突破性的进展。十六大以来，我国社会保障已经从国有企业扩展到各类企业和用人单位，从单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，从城镇扩展到农村。2003年建立了新型农村合作医疗制度；2005年建立农村医疗救助制度；2007年建立农村最低生活保障制度；同年开展城镇居民基本医疗保险试点；2008年决定在部分省市进行事业单位养老保险制度改革试点；2009年开展新型农村社会养老保险试点。现在，就体系框架而言，真正的制度空白只剩下城镇非就业的居民还没有养老保障；另外，机关、事业单位现有的退休制度还不是社会化的保障制度，有待于改革。

　　第二，覆盖的人群迅速扩大。党的十六大以后到2009年，养老、医疗、工伤、失业、生育，每一项社会保险都扩大覆盖了几千万人到一亿人。特别是医疗保险，由于实行了新农合和城镇居民基本医疗保险制度，覆盖人数从十六大之前的1亿多人迅速扩大到2009年的12多亿人，7年增长10倍。在扩大覆盖面的同时，还解决了一大批历史遗留问题：“十一五”期间，通过社保补贴等政策，累计帮助800万就业困难的人员实现了再就业，推动解决1000万关闭破产企业纳入到职工医疗保险的范围，还将100多万“老工伤”人员纳入到工伤保险管理。

　　第三，保障水平大幅度提高。“十一五”期末比“十五”期末，企业退休人员基本养老金水平从不到700元提高到将近1400元，几乎翻了一番。医疗保险报销的“封顶线”随职工工资水平提高而迅速提高，特别是新医改后，又统一提高职工平均工资的6倍，即从起初的7-8万元普遍提高到20万元左右，城乡居民的医保报销水平也大幅度提高。

　　第四，社会保障基金的规模不断扩展。仅城镇5项社会保险基金，总收入就从2005年的6000多亿提高到2009年的将近1.6万亿，超过1988年的全国国内生产总值；2009年城镇5项社会保险支出1.2万多亿，相当于1999年全国的财政支出；而5项申报基金积累1.8万多亿，与2002年全国财政收入大致持平。除此之外，新农合、新农保的资金，以及各项福利、救助资金规模也在扩大；还建立了战略储备性的全国社会保障基金，2009年资金规模达7367亿。基金规模的扩大，增强了我国社会保障制度持续发展的基础。

　　第五，社会保障公共服务体系初步形成。目前全国县以上的社会保险机构有7000多个，管理服务组织体系和网络逐步向街道、乡镇和社区、行政村延伸。初步实现了社会保险数据库全国联网，上亿参保人员的监测数据每天实时上传。75%的企业退休人员由社区进行社会化管理，减轻了企业的社会事务负担。城镇医疗保险定点医疗机构8.3万多家，定点药店9万多家，正在大力推进持卡就医购药。

　　（三）我国社会保障体系建设的基本经验

　　第一，坚持科学发展观，以人为本，统筹城乡发展。特别是近几年，中央和地方积极转变政府职能，公共财政支出更多向社会保障倾斜，让广大群众分享经济社会发展成果。

　　第二，从基本国情出发，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，推动形成政府主导下的资金来源多渠道，保障水平多层次、管理服务社会化的格局。

　　第三，与时俱进，抓住重点，针对热点，突破难点。从弥补制度缺失入手，优先解决“从无到有”问题；继而推动社会覆盖面从小到大，把更多的群体纳入到社会保障制度；在此基础上促进保障水平从低到高，满足群众增长的需求。

　　第四，以改革为动力，发挥中央和地方两个积极性。重大制度变革，先行试点，总结经验后逐步推开；在实验过程中，中央确定基本原则，给地方探索的弹性空间，发挥了地方的积极性和基层的创造性。

　　我国社会保障体系建设面临的新情况和新问题

　　第一，工业化加速，对社会保障发展形成动力和压力。在工业化过程中，社会风险加大，社会保障需求空前旺盛；随着社会利益格局变化，公众的诉求越来越趋向多元化——没保障的人员要求纳入保障体系，有了基本保障的人员要求提高保障水平，不愁保障的人员要求更好的服务，这对社会保障制度形成了新的需求和新的压力。

　　第二，城镇化不断推进，城乡结构急剧变化。这个变化凸显农村社会保障制度滞后，也对目前城乡分割的社会保障管理体制提出了改革的要求。2005年到2009年，我国城镇化率从43%提高到46.6%，平均每年增加了0.9个百分点。即使今后每年只提高0.6个百分点，到“十二五”末期城市化率也将达到50%。这要求我们加快社会保障、特别是与农村、农民相关的社会保障制度建设的推进步伐。

　　第三，人口老龄化来势迅猛，社会保障长期资金平衡压力巨大。人口老龄化是工业化国家普遍面临的问题。而我国的老龄化主要有三个特征：一是规模大。我国由于人口基数大，所以虽然老龄化率低于西方许多国家，但60岁以上人口绝对数已达1.67亿人，超过绝大多数国家的总人口。二是来得快。西方国家老龄化率从5%到10%用了40年左右的时间，我国只用了18年；而且仍每年以0.4个百分点的速度提高，预计2015年我国60岁以上的人口比重将达到15%；与此相对，16岁以下的人口比重将从20%下降到17.1%。三是来得早。西方国家都是完成工业化后进入老龄化，而我国是“未富先老”，工业化过程还没完成，就在2000年进入了老龄化社会，我们无论是资金上还是制度上，准备都显不足。

　　第四，市场化和就业方式多样化，凸显了我国社会保障的管理制度和服务能力不适应。市场化和就业方式多样化，首先带来的是劳动力和人口的大规模、大范围流动，这是市场配置劳动力资源的必然现象；但对社会保障来讲，人力资源流量激增，流域扩大，流速加快，对传统的按地区和行业分割的管理模式提出了新挑战。市场化和就业方式多样化，还带来灵活就业人员数量激增，其主要特征是劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入4个“不确定”，原有的以单位为依托的社会管理方式已经远不能适应。

　　第五，经济全球化加深给社保带来多重挑战。在全球化的背景下，我们已经不能只局限在本国范围内来考虑社会保障制度建设问题。一是我国社会保障制度的完善、水平的提高，必然带动人工成本上升。这对引进外资，以及我国产品的出口竞争力将产生一定影响。二是国际经济的周期性波动，以及汇率的变化，都可能导致国内一批中小企业停产关闭，加大了社会保障的压力。三是社会保障基金的规模越来越大，势必要进入资本市场来寻求投资增值，但遭遇国际金融危机时，基金风险将加大。

　　加快推进我国社会保障体系建设

　　（一）对我国社会保障制度起决定性作用的基本国情

　　第一，人口多。这决定了我国社会保障体系应当把保障公平作为本质要求和首要原则。所以，我们不可能选择缺少互济功能的完全个人储备积累的制度模式，而要通过推进公共服务均等化，增加政府公共财政投入，加大社会财富再分配力度，努力实现人人享有基本保障，防止和消除现代化进程中的两极分化，促进社会的和谐、公正和稳定。我国社会保障体系架构中需要有普惠式的制度安排，但人口众多的国情特点，又决定了不应当将普惠制作为主体的制度。如果实行“从摇篮到坟墓”的高福利制度，13亿人都来等、靠政府，不但财力不堪重负，而且将造成民族创造力和竞争力的消退。所以，我国应当把缴费型的社会保险作为核心制度，提高社会成员的参与度，防止单位和个人对政府的过度依赖。

　　第二，底子薄。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了社会保障制度只能从低水平起步，保障人民群众的基本需求；而决不能脱离实际，开“空头支票”，吊高胃口。这还要求在社会保障建设中循序渐进，确定不同阶段的重点，优先解决制度安排上的缺失问题，继而解决覆盖范围从小到大的问题，再根据条件逐步提高保障水平。

　　第三，差异大。我国地域广阔，城乡和地区差别巨大。这决定了我们既要促进社会保障制度的总体性和统一性，努力缩小而不是扩大差别，防止制度碎片化；又要充分考虑现阶段城乡、地区之间经济社会发展不平衡性，在统一的制度框架和法律规范下，给地方一定的弹性空间，体现适当的灵活性；对超出基本保障水平的更高需求，以政策优惠鼓励建立补充性保险，发展商业保险，形成多层次的社会保障体系。

　　第四，老得快。我们要为老龄化高峰到来做准备，未雨绸缪。一要调整产业结构，适应老龄化高峰期的社会消费倾向的变化。二要大力发展服务业，建立对老年社会做支撑的社会服务体系。三要针对人口红利期变化，进行人力资源政策的调整完善。四要为社会保障资金的长期平衡预做准备。

　　第五，历史长。我国有五千年一脉相承的文明史，特别是有两千多年基本由中央政府统一治理的社会政治史。这一极具特色的历史文化背景是任何国家都无从类比的，决定了我国社会保障制度必须坚持政府主导与社会参与相结合。特别是现阶段，政府必须在社会保障制度建设上发挥主导作用，而不能把社会保障全面推向市场。同时要发扬中华民族悠久的尊老爱幼、扶危济困和集体主义的精神文化传统，充分调动社会各方面的积极性，发展社会慈善事业，支持志愿者公益行动，鼓励社区群体和邻里互助，发挥社会组织自我管理和自我服务的作用，提倡家庭和睦等等，在政府主导下，让全体社会成员共同参与构建社会保障的大厦。

　　（二）加快推进我国社会保障体系建设目标和重点

　　党的十七大围绕全面建设小康社会的总体目标，要求到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；并明确了这个体系的基本架构——以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充。我认为，未来10年社会保障的总体任务是，建设具有中国特色、全民共享的社会保障制度、机制和体制，实现保障对象全民化，保障方式多样化，筹资渠道多元化，管理服务社会化，为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。按照这一目标和任务，立足现实的发展基础，面对新的情况和挑战，社会保障体系建设的重点是，增强公平性，适应流动性，保障可持续性。

　　在增强公平性方面，首先是弥补制度性缺失，因为部分社会成员缺乏基本的社会保障是最大的不公平。具体任务：一要全面实施新农保，二要制定实施城镇居民养老保障政策，三要稳步循序推进事业单位和公务员养老保险制度改革。其次是继续扩大覆盖面。特别是以非公单位职工、灵活就业人员、农民工为重点扩大覆盖面；要继续落实被征地农民的社保政策，实行先保后征。再次是进一步提高保障水平，并注意缩小相关群体的待遇差别。继续提高基本养老金水平，建立随经济发展和工资、物价增长而正常调整的机制；继续提高医疗保险保障水平，提高医疗报销比例，并缩小城乡差距，在减轻住院和大病负担的基础上，积极推进门诊费用统筹。

　　在适应流动性方面，第一是提高统筹层次，具备条件时实行基础养老金全国统筹，医疗、失业、工伤保险要全面推进地市级统筹，新农保至少要省级管理，以此增强社会保险的规范性，提高分散风险的互济能力。第二是解决社会保险关系跨地区转移接续问题。去年12月国务院办公厅转发的全国统一的养老保险关系转移接续办法，以农民工为重点，力图解决阻碍劳动力流动的区域分割问题，是社会保险改革的重大突破，要认真落实。第三要统筹城乡社保体系，整合城镇居民基本养老保险和新型农村合作医疗制度，实行统一的城乡居民基本医疗保险制度。这已在天津、重庆、宁夏等地区进行了有益的探索。

　　在保障可持续性方面，一要健全多渠道筹资机制，落实用人单位和个人缴费义务，加大政府的社会保障投入。现在我国财政预算安排的社会保障支出8000多亿元，占财政总支出的13%左右；通过几年努力，将这一比重提高到15%以上，更符合我国社会保障未来发展的实际需要。目前社会保障总支出占国内生产总值的6.2%，也应逐步提高到8%以上。二要实行更加积极的社会保障政策，继续逐步做实养老保险个人账户；有计划、有重点地开展弹性退休年龄试点；失业保险应更加注重“保障生活、预防失业、促进就业”三位一体，重点加强预防失业的机制；建立工伤预防、补偿、康复相结合的制度体系。三要拓宽社保基金保值增值的渠道。四要大力发展补充性社会保险，推进商业保险和社会慈善事业发展，建立多层次的社会保障体系。

　　（三）加快建立我国社会保障体系的主要保障措施

　　一是加强法制建设，《社会保险法》已提交全国人大常委会审议，这是社会保障体系建设的基础性法律，也是社会主义市场经济的支架性法律。以此为主干，要逐步健全各项社会保障法规和规章，形成社会保障法规体系。二是加快社会保障基金监管体系建设。今年开始试编全国和各地城镇5项社会保险基金预算，增强收支的预见性和规范性。社会保险基金规模越来越大，它的安全、透明、规范管理的问题应该得到高度重视，重点和难点是健全社会监督和公众监督的体制机制。三要加强信息化管理。社会保障覆盖人员越来越多，而且要“记录一生，服务一生，保障一生”，手工管理绝难适应，根本出路在于信息化。目前“金保工程”一期建设成效显著，以社会保障卡为中心内容的二期建设正在立项。“十二五”期间预计全国统一、功能兼容的社保卡将发行到8亿张。四是加强社会保险科学技术研究。五是加强社会保障的国际交流与合作。

　　（作者系人力资源和社会保障部副部长。本文是作者6月11日在国务院发展研究中心“双月学术报告会”上所做的报告，本刊根据录音整理，略有删节。发表时已经作者审订。）