狼人猎人身份怎么玩:石楠：关于《城乡规划法》

编者按： 2007年12月6日，中国土地学会和中国土地勘测规划院共同邀请中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师、中国城市规划学会石楠秘书长作关于《城乡规划法》的报告。石楠秘书长的报告内容非常丰富，他在介绍《城乡规划法》立法历程的基础上，阐述了《城乡规划法》要解决的问题，诠释了城乡规划法的基本属性、建立公众参与的制度框架、完善规划程序和监督机制、强化各方责任等四个重要问题，最后对规划区范围、各规划之间关系等问题提出了个人的研究体会。我们整理了该报告的主要内容（标题为编者所加），以供参考。

关于《城乡规划法》

中国城市规划学会 石楠

一、《城乡规划法》立法背景和价值取向

我国一直非常重视城市规划的法制建设。国务院分别于1984年颁发《城市规划条例》，1990年颁发《城市规划法》，1993颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》。为适应不断发展的形势，建设部1997年开始了《城市规划法》的修订工作。在吴良镛等院士的推动下，2002年，国务院发布《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号），提出“强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用，健全城乡规划建设的监督管理制度，促进城乡建设健康有序发展。”《城市规划法》的修订转为《城乡规划法》的编制，并纳入了全国人大的立法计划。经历了反复的协调和论证工作，2007年10月28日，《城乡规划法》正式颁布，是一个长期的探索过程。

《城乡规划法》的编制旨在解决以下问题：一是确立适应政府职能转变和建设和谐社会需要的城乡规划基本属性；二是构建适应社会主义市场经济体制的城乡规划法律体系；三是满足快速城镇化进程中政府对城乡人居环境建设进行有效综合调控的规划工作体系；四是指导节约资源、保护环境、保护历史文化和民族文化的城乡发展模式。 

《城乡规划法》立法价值取向的核心在于关注民生。体现为以下方面：一是从城市本位转向城乡统筹的转变；二是强调对于基本民生投入的重视；三是国家本位向社会本位转变。包括由强调对行政权利的维护转向制约行政权利、强化部门协调、强化公众参与、强化了监督机制；四是落实法律责任，维护规划严肃性。规划是公权力对于私人财产权利的干预和制约。法制的核心在于制约公权利。《城乡规划法》一方面要实现公共利益，另一方面要保护私有财产。从立法的角度讲，城乡规划是公权力对私有财产权利的干预和制约。出于公共利益的需要是城市规划公权力使用的前提条件，私权保护，私权平等是作为城市规划公权力使用的重要约束条件。

二、《城乡规划法》中的四个重要问题

1、《城乡规划法》的基本属性

一是城乡统一的法律体系。《城乡规划法》不是原《城市规划法》和《村镇和集镇建设管理条例》的简单归并。而是对于城市与农村发展的统筹考虑，提高了对于农村问题的重视程度。把条例上升为法律，提升它的约束力，有助于进一步规范村镇和集镇的建设行为。因此，统筹城乡的概念打破了城乡分割，看起来是要将政府的规划管理权延伸到乡村，但本质上是要让更多的民众享受到应得的利益。

二是公共政策属性。《城乡规划法》第3条强调了城乡规划是地方政府的责任。第12至16条和第22条规定了政府组织编制规划的责任。第12至19条和第22条规定了政府作为规划审批的行为主体的责任。第28条、第34条和第52条规定了政府组织是实施城乡规划的责任。这些条款对于政府及其部门的法律责任作了明确界定，对于违反法律规定的行政行为规定了严格的法律惩处措施。此外，城乡规划法的相关条款中规定的城乡规划制定过程包括提出申请、编制纲要和成果、纲要审查和批准等，体现了一般的公共政策制定过程，即确定公共政策问题、制定政策目标和方案、进行绩效与可行性分以及政策的合法化。

三是强调把公共利益放在核心位置，强化了公共服务的均等化。《城乡规划法》第1条、第4条和第29条有相关的规定。

四是综合性。《城乡规划法》第1条到第4条包含了城乡规划的经济和社会方面内容；第4条、第17条、第18条和第31条包括了城乡规划的文化方面内容；第5条规定了城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的关系；第十七条规定了城乡规划与相关专项规划的关系。体现了城乡规划的综合属性。

2、构建公众参与的制度

一是提出了规划公开的原则规定。《城乡规划法》第26条、第43条和第8条规定了规划的批前公示和批后公布；二是确立了公众的知情权作为基本权利，第9、54、50和58条规定了普通民众的知情权和利害关系人的知情权；三是明确了公众表达意见的途径，比如听证会、举报以及时间要求等，第9条、第26条和第46条规定了包括主动表达和被动表达两大类的公众意愿表达途径；四是强调了按公众意愿进行规划的要求；五是对违法公众参与原则的行为进行处罚，第60条有具体的规定。

3、完善规划程序与监督机制

通过严格的程序制约行政权力。与原有的《城市规划法》相比，新法律注重了程序问题。包括城市总体规划编制和修改程序、控制性详细规划的编制和修改程序、“一书两证”程序以及规划条件的变更程序、规划处罚程序等。较为严格的程序规定消减了行政当事人的自由裁量权，是规划决策客观、公正、民主的制度保证。

在监督机制方面，首先，极大地加强了旨在制约行政自由裁量权的监督检查，试图有效地制约无限膨胀的公权力；其次，本法第35条新增条款中有20条和监督检查有关，新增两个独立章节之一就是监督检查；第三，法规条款中包括了上级政府、人大和社会等不同的督察内容，第51条、第53条、第56条和第57条规定了上级政府对城乡规划进行全面监督的相关内容，第52条和第46条规定了人大的监督重点是规划的实施与修改，第9条和第54条规定了社会监督的重点是监督违反规划的行为。

4、强化各方面的法律责任

城乡规划作为一种社会运动，由政府、专家、企业以及公众等共同完成。其中，政府作为组织者，拥有政策资源、具有政绩冲动，在城乡规划的编制和实施中具有催化作用；专家作为参与者，具有技术理性，通常拥有技术至上的理想，但能力有限；企业同样作为参与者，也是规划的实施者，具有资金优势并追求利润；公众作为参与者具有多元的价值观，有时缺乏必要的知识。不同角色所发挥的职能和作用不同，其中的任何一方都无法承担城市规划的全部责任。第58条和59条规定了政府领导可能面临的“依法处分”，第60条规定了规划部门领导可能面临的“依法处分”，第61条规定了相关部门领导可能面临的“依法处分”，第62条规定了规划编制单位可能面对的处分。第39条、第57条和第50条规定了依法赔偿和依法补偿的相关内容。第60条规定了适用刑法渎职罪的内容。

三、规划区的范围和各规划之间的关系

规划区的范围与规划之间的关系有关。与《城市规划法》不同，《城乡规划法》第2条规定的规划区的内涵表明规划区从行政单位（市区、近郊区）转向空间实体（建成区），由主观希望控制转为客观上必须控制的范围，并提出了划定规划区范围的依据是根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展需要，进一步落实了“必须实行规划控制”的原则。因此规划区的范围是不确定的，可能跨行政区。为更好地理解规划区，区分《城乡规划法》中的三个空间范围是必要的。首先是城乡规划确定的建设用地范围。根据第42条规定，这一范围是规划行政许可的范围，城乡规划主管部门管辖的责任范围；第二个是规划区的范围。根据第2条规定，规划区是城乡规划覆盖的实体范围，城乡规划的主导范围，建设部门和政府其他部门共同管理的范围；第三个是城乡人居环境范围。根据第1条规定，这一范围是城乡规划参与管理的范围。

理顺规划之间的关系是完善规划体系必需面对的问题。我国政府的法定规划有80多种，相当大的部分带有严重的计划经济色彩，在市场经济体制逐步完善和完整透明的公共财政制度逐步建立的今天，规划走向整合是发展趋势。规划的地位取决于授权法律的地位、其管辖的范围以及发展阶段。比如国民经济和社会发展规划由《宪法》授权，因而具有较高的地位。而我国目前处于快速的工业化和城市化发展阶段，为城乡规划的发展提供了良好的条件。规划之间在内容、地域空间以及行政程序等方面的协调非常重要。（蔡玉梅、祁帆根据记录整理，未经本人审阅）