海滩救护队2017百度云:汤法远：政府执行力弱化的体制成因与对策

　　摘要:政府执行力生成和强弱的体制条件在于政治与行政的相对独立。在具体的执行过程中,政治行政化和行政政治化的体制状态通过影响政策方案的合法性、执行活动的有效性、执行评估的合理性、执行监控的有效性和执行终结的及时性而成为政府执行力的体制症结。实现政治与行政的相对独立以提升政府执行力,必须从规范党政关系入手。为此,应从改进和完善党的领导制度、加强公务员队伍建设、健全和完善行政组织法体系等方面寻找对策。

　　关键词:政府执行力;政治行政化;行政政治化;成因;对策

　　由于决策与执行是一个政策过程的两个基本构成部分,执行过程中出现的问题就至少部分地与决策内容和决策者密切相连,因而对此类问题的讨论就不能仅限于政策执行范围来进行。随着行政定位在政策执行方面即执行功能,“剩”下来的领域即决策功能是由政治来承担的。因此,在思考政府执行力的生成和弱化等问题时,必须首先从体制的视角审视政治与行政的状态以及二者的关系是否顺畅,它们是否忠实地履行各自的功能等问题。

　　一、政府执行力生成及强弱的体制条件

　　政府执行力是一种合力,是执行环境、执行主体、执行客体、执行资源、执行方式、执行程序等要素相互作用的结果。政府执行力的生成及强弱,关键在于这些要素整合优化的程度和水平,而政府执行力各要素间整合优化的程度和水平却深深受制于政治与行政的关系状态。这是因为,虽然政治与行政统一于一个完整的政策过程且相互影响,但它们是两个相对独立的领域,彼此的核心价值和所要解决的基本问题存在着质的区别。政治的主要功能是制定政策,为提高政策制定的质量,政治必须坚持民主和公平等价值。民主和公平意味着分权,而官僚制的等级特征和命令服从关系意味着集权,因此,政治组织没有必要也不应太过靠近官僚制的理论模型或具有过多的官僚制特征。行政的主要功能在于执行政策,为提高政策执行的有效性,行政必须追求效率、合理性和合法性以及程序和秩序等价值,并将组织打造成以等级制、专业化及与此相应的资格要求和规范程序等为特征的官僚制。正基于此,政治与行政是否恪守各自的固有特征、是否坚持各自的价值取向、是否忠实地履行各自的功能、它们之间的关系是否顺畅等便成了政府执行力生成及强弱的体制前提和基础。而这一前提和基础能否具备及具备的程度,又取决于政治与行政之间的独立能否实现及实现的程度。因此,只有实现政治与行政之间的相对独立,才能确保政治与行政各司其职,形成政治与行政间的顺畅关系,进而提高政策方案的质量,优化政府执行力各要素间的整合,增强政府的执行力。

　　应当注意的是,在其他条件不变的情况下,政府执行力的生成及强弱与政治和行政的独立程度之间既可能呈现正相关关系,又可能呈现平稳关系,还可能呈现负相关关系。这种关系规律近似于一条反过来的“浴盆曲线”(如下图)。

　　政府执行力的生成及强弱跟政治与行政的独立程度之间呈现何种关系状态,取决于政治与行政之间的独立程度是否及在多大程度上有利于建立和维持政治与行政之间的和谐顺畅关系。在区间[a,b]的左侧,政治与行政处于混沌状态,彼此之间的和谐顺畅关系难以建立和维持,政治即行政、行政即政治的现象较为普遍,因而政府的执行力极为低下,但随着政治与行政之间的独立程度的逐渐提高,政府执行力呈现出不断增强的趋势;在区间[a,b]内,政治与行政之间的独立程度能确保政治与行政间的顺畅关系得以形成,从而确保了政治与行政在恪守各自固有特征和行为逻辑的基础上忠实地履行各自的功能,政府的执行力因此而得到了提升;而在区间[a,b]的右侧,政治与行政之间的独立达到了相当的高度,但却引发了过犹不及的问题,即政治对行政的控制软弱无力,行政因此而获得了与政治分庭抗礼、进行博弈的“资本”,甚至恣意妄为,从而使政治过程所确定的政策方案在执行过程中发生严重的“扭曲”,导致政府执行力的弱化。

　　通过上述分析可知,政府执行力生成及强弱的体制条件在于政治与行政的相对独立。这种相对的独立主要是指政治与行政在恪守各自固有特征和行为逻辑的基础上的功能性分离,而非结构性分离,即非从结构上彻底分离政治与行政,完全排除政党政治在政府行政程序和行政行为中的影响,实现政治与行政的绝对独立,这是不可取的,也是不可能实现的。

　　二、政府执行力弱化的体制症结在于政治行政化与行政政治化

　　政治行政化描述的是一种政治在功能上同时承担着政策的制定和执行两种功能,或在运行时明显地违背了民主和公平等价值规范而过度遵循官僚制的逻辑,或在组织结构方面具有浓厚的官僚制特征的现象。其表现主要有:党委工作行政化;以国家人事行政管理模式管理党组织的相关人员;党组织决策的行政性;官僚制化的党组织结构;政权结构和决策结构的精英吸纳。作为政治行政化的另一面,行政政治化描述的是一种行政组织严重丧失了其相对的独立性和自主性,淡化了追求效率、合理性和合法性、程序和秩序等固有特征,且在运行时过度遵循政治逻辑的现象。动员型的行政方式、浓厚的意识形态色彩、人格化的组织关系、较为重要的问题通常以“政治任务”来标签、评价行政业绩和官员晋升方面的政治标准、运动式的工作检查、无视程序及规范的行政决策和政策执行行为、行政部门中的“排队”现象等是行政政治化的典型表现。

　　作为一种政治和行政没有严格恪守各自的固有特征,没有忠实地履行各自的功能而相互对象化的体制状态,政治行政化和行政政治化对政府执行力的影响是通过对与政府执行力相关的各种活动的有效性的制约而实现的。

　　(一)通过流失政策方案的合法性、激发目标群体的不满和抵制而弱化政府的执行力

　　政策合法性是政府执行力的重要保证,很多政策的执行绩效之所以偏低,部分原因就在于政策得不到目标群体的认可、接受、遵从和推行。而政策的合法性主要取决于政策对目标群体的利益的损益情况。从根本上说,政策的合法性与利益表达、利益综合、利益协调、利益整合等功能的发挥程度呈线性关系。然而,在实际的政策制定过程中,政治行政化和行政政治化的体制状态却严重地制约着这些功能的有效发挥,成为政策合法性的体制瓶颈。比如,由于政权广泛吸纳“精英”,政策制定过程中利益群体与政权之间的“自然”连接相应地发生断裂,导致并强化了利益表达与综合的“内输入”和“精英输入”机制,政治成为政府和精英的特权。在这种情况下,由于群众没有合适的利益表达途径且呈现无组织状态,造成精英们获益太多而责任太少,大众承担了太多的责任和代价而所获甚微甚至利益根本没有得到反映、代表、维护、实现和增进的政策损益结构。这必然使政策的合法性大打折扣,造成“官民”之间更深的鸿沟,引发目标群体对政策执行的抵制,弱化政府的执行力。

　　又如,现行政治体制的安排,各种社会组织的作用主要是作为“桥梁”和“纽带”在党和政府与群众之间沟通信息、反映情况,而不是作为利益集团向政策制定者施加压力。当然,它们也承担基础性的利益表达和初步的利益综合功能,但这种功能并非政府延伸,并不具有多少社会互动色彩,从而使政策输入过程表现出高度的政府整合性和组织化一体性,进而“使政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型,而较少使用外在提出模型”[1],也使“政策制定过程中的决策更多地呈现出‘单方案决策’的特征,而不是多方案的择优”[2]。在这种情况下,组织成员因其组织的利益表达功能的萎缩而无法表达利益诉求,导致他们因利益得不到有效的维护、实现和增进而对政策产生不满和抵制,进而使政府执行政策时的乏力现象成为必然。

　　(二)通过降低政策执行活动的有效性而弱化政府的执行力

　　影响政策有效执行的因素很多,但政治行政化和行政政治化的体制状态无疑是关键性的。比如,动员型的政策执行方式所采取的激励和主要手段并不是法律规范,而是上级党组织的指示、党的纪律和政治忠诚;不是合理性、合法性、程序和秩序,而是官阶上的升降及相应的待遇等政治表扬和政治前途。由于这种执行方式附带着一定的政治压力,官员们不得不依附于政治化的动员行为中,积极配合上级组织完成被动员的政策任务,导致正规官僚体系理性规范的管理工作失去其常规程序,正常功能得不到有效、持续、稳定的发挥,执行力偏低成为普遍现象。

　　又如,公共行政的意识形态色彩过于浓厚往往制约着政策执行的回应性。一些下级组织和地方政府将意识形态视为“忌讳”,在向上级和中央反映执行情况时,很多执行结果的反馈都要先经过意识形态的过滤,使上级组织和中央政府总是很难获得最准确、及时的政策信息,进而影响了政策的修正和完善,导致很多政策发生严重的“执行扭曲”。

　　再如,人格化的组织关系更多地注重个人忠诚和个人权威,使人格权威普遍大于法律权威和机构权威而成为最重要的权威因素。这种组织关系往往能超越官僚制的组织规则,导致政策执行过程中夹杂着明显的个人意志和个人观念,下级通常把上级的言论和指示当作行动的依据,政策执行的标准和结果在一定程度上取决于维持政治忠诚关系的需要,这必然造成政策在执行过程中的“失真”现象。

　　(三)通过影响执行监控的有效性和执行评估的合理性、迟滞执行终结的及时性而弱化政府的执行力

　　在政策执行过程中,为确保政策的如实执行,必须对执行过程进行监控。同时,为判断执行活动是否有效,执行过程是否需要改进,必须对执行情况进行评估。在此基础上,如发现执行计划不周延、执行项目不合理、执行措施不得力,还必须对它们予以终结。然而,政治行政化和行政政治化的体制状态却成了这些活动的掣肘,导致政府执行力的弱化。首先,在政治行政化和行政政治化的体制状态下,人格化的组织关系、上级对下级政治前途的影响等因素往往塑造并强化了评估者与执行者之间过于密切的关系,这种关系极易导致评估标准、过程和结果等有失偏颇。比如,当发现执行过程出现错误时,由于关系密切而应对执行负责人的政策行为责任有所顾忌,评估主体往往难以对执行过程做出客观而合理的评价。其次,在政治行政化和行政政治化的体制状态下,人格化权威、程序缺失等因素引发了监控内容不全面、监控机制不健全、监控标准不合理等问题,严重地制约着执行监控的有效性,从而出现两种结果:一是监控机制不健全,主要表现在以执政党和政府的监控为主,司法机关、人民团体、新闻媒体、民主党派等监控主体的监控是补充性的;二是功能弱化、监控乏力,司法机关、人民团体、新闻媒体、民主党派等监控主体出现不敢监控、监控不到位、监控流于形式等监控乏力的现象。再次,在政治行政化和行政政治化的体制状态下,人格化的组织关系、公共行政的意识形态化等因素使执行行为的终结面临着个人政治忠诚、顾忌“政府形象”和负责人的责任等障碍,导致大量低效、无效甚至完全没有必要的执行计划、项目和措施无法予以及时终止。如对执行负责人而言,“若承认政策失败则等于承认他们在工作中的失误,因而会造成心理上的包袱”[3],他们便会抵制和阻止执行的终结。而在人格化的组织关系中,为了表示个人忠诚,执行负责人的人格权威影响范围之内的“追随者”必然会向他们“靠拢”,反对执行终结。这些“反对终结的力量一旦结成一个共同体,就能极为有效地威胁政策终结行为”[4],妨碍执行终结的顺利实现。

　　三、提升政府执行力的对策思考

　　当代中国的党政之间关系、政策制定与政策执行之间的关系,说到底都是政治与行政之间的关系。[5]因此,党政关系的规范与和谐便成了实现政治与行政的相对独立,构建政治与行政间的和谐顺畅关系,以提升政府执行力的关键。

　　(一)改进和完善党的领导制度

　　改进和完善党的领导制度的措施应包括:

　　1. 优化党管干部制度,实现党对干部的管理重心从党委管理干部向党管干部转移。党管干部是原则性的,指一切干部都必须坚持党的路线、方针、政策,以党的标准为标准,坚持正确的政治方向。党委管理干部则是操作性的,指各级党委对一定范围内的干部的任免、培养等具体方面的管理。实践中两者往往被等同起来,或用党委管理干部代替党管干部。因此,必须正确认识党管干部制的原则和精髓,聚焦于原则性的党管干部。各级党委应着重管理各级人民政府的核心人员,其他公务员则由政府人事部门按照国家公务员法规条文进行管理。

　　2. 改进党委的政绩考核制,转移对各级党委的考核重点。在党委领导的行政首长负责制下党委干部也实行行政干部的政绩考核制,迫使各级党委经常将工作重心移向行政工作,陷入行政性事务之中。因此,必须对这种政绩考核制加以改进,将考核重心放在决策、稳定社会、监督政府部门是否廉洁高效等主要功能的发挥上。

　　3. 完善干部任免制度。目前各级政府职能部门、事业单位负责人的选举、任免具有浓厚的任命色彩,应予以完善,逐步以含有一定竞争性因素的选举方式,代替传统的认可性选举或任命。

　　4. 改革党政兼职制,改变党政领导互相兼职的现状。现实中党政领导互相兼职甚至党政一把手一肩挑的情形常常导致党委工作行政化、党政互相牵制、工作缺乏效率等问题。党委应在行政性、事务性工作上向政府放权,由政府去组织,而将工作重心放在对政府的施政行为是否坚持了正确的方向、是否遵守宪法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的监督上。可考虑不再实行党政兼职制度,政府正职不必作为党委的副书记,党的书记也不必兼任政府的职务。

　　5. 加快党委主要负责人担任人大常委会主任的制度建设,实现党对政府的领导由“直接领导”向“间接领导”转变。目前,中共中央政治局常委出任全国人大常委会委员长,地方党委书记兼任地方人大常委会主任的实践是一种有益的探索。这种模式将原来党直接领导“一府两院”的方式,转变为通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的方式,即“党领导人大,人大产生政府,政府对人大负责”[6]。这样既充分发挥了各级人大作为权力机关的作用,又保证并优化了党对国家重大事务的领导。由于这种实践尚处于探索阶段,因而亟需加快相关制度的建设。

　　(二)加强公务员队伍建设

　　实行公务员制度不仅可以淡化行政的政治色彩和人格化关系,而且能促进干部群的性质由革命性、政治性向建设性、技术性转变。因此,规范党政关系,实现政治与行政的相对独立必须加强公务员队伍的建设。

　　1. 公务员的录用、考核、晋升应更加注重行政执行的能力要求,以重构追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。公务员录用、考核、晋升等过程中如果过于强调政治,将导致政治的正确性和意识形态的一致性掩盖了公共行政的科学性,公务员的行为受其影响而具有过强的价值色彩,进而在具体执行政策的过程中更加注重政治组织的目标和利益而产生忽略政策本身的理性要求的结果,进而妨碍了官僚制体系按照科学方案和程序来有效执行政策。因此,在公务员队伍建设过程中,必须重构追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。

　　2. 构建非人格化的公务员激励、约束、保障和竞争机制,淡化公务员队伍中的人格化组织关系。理性科层制的一大特点是非人格化,“非人格化可以帮助公共行政工作摆脱政治人的主观性干扰”[7]。在人格化的组织关系中,公务员队伍中的激励、约束、保障和竞争的主要依据不是能力与成绩,而是个人的政治忠诚,这直接从人际关系的角度强化了政治与行政之间的联系,导致政治与行政相互对象化的体制状态固若金汤,因此,加强公务员队伍建设,必须构建理性的、非人格化的公务员激励、约束、保障和竞争机制,以淡化公务员队伍中的人格化组织关系。

　　3. 塑造公务员队伍整体学习的观念,吸收先进的政治文明和管理文明成果,锻炼公务员队伍和提高技术创新能力。动员型的行政方式、意识形态的顺从、人格化的组织关系、无视程序及规范的行政决策和政策执行行为、行政部门中的“排队”现象等行政政治化问题的产生,既是传统官场文化使然,也是公务员制度的诸多缺陷和官僚制体系的工商管理技术低下的结果。因此,在公务员队伍建设过程中,还必须塑造整体学习的观念和氛围,通过吸收先进的政治文明和管理文明成果,以提高公务员队伍的制度和技术创新能力,为规范党政关系,实现政治与行政的相对独立提供过硬的人力资源保障。

　　(三)加强法律制度建设,健全和完善行政组织法体系

　　党政关系是中国政治的主要问题和政治体制改革的核心问题[6],而政治体制的改革是需要充分的法律规范作为基础和保障的。从规范党政关系,实现政治与行政的相对独立的角度看,加强法律制度建设,健全和完善行政组织法体系应从以下两方面进行努力:

　　1. 完善宪法,增加其操作性内容。党政关系中的很多问题都需要依法解决。党如何通过法定程序把自己的意见转变为国家意志,党组织如何向人大推荐领导干部,执政党在人大中如何开展活动等,都有必要用法律进行规范。[8]党政关系是一个宪政性问题,其法律依据主要存在于宪法之中。在我国目前实行的“82宪法”中,虽然不乏关于党政关系的相应制度或原则性规定,但这些规定却太过于笼统,缺乏可操作性,有些还属于惯例的范畴。宪法的这一缺陷使党政分开难以获得有效的法律保障,结果必然是党政关系模糊,“党政不分、以党代政、党寓于政、党政一体”等政治行政化和行政政治化现象依旧如故。因此,在今后的法治建设中,应增加宪法中的操作性内容,为党与人大、行政机关、司法机关、人民政协、各人民团体、各民主党派之间的关系的处理做出具体规定。

　　2. 加快行政组织法在内容和体系上的建设步伐,为各个层面的党政关系的规范化构建健全和完善的法律体系。在党政关系的制度安排中,制度创新和制度增设固然十分重要,但关键的是使这些创新和增设的制度具有相应的法律支持,从而形成有效的政治与法律效力。[9]如果没有健全和完善的行政组织法作为支撑,党政关系的规范化,政治与行政的相对独立将产生“短板效应”。在目前的法治化进程中,行政组织法方面的建设相当滞后,存在着体系上不完整、内容上极为简陋等问题,这成了党政分开的“软肋”。因此,必须加快行政组织法在内容和体系上的建设和完善。一是要对《国务院组织法》、《中央行政机关设置标准法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国公务员法》等现行法律法规进行修订和完善;二是要制定《政治体制和行政体制改革法》,使党与人大、行政机关、司法机关、人民政协、各民主党派之间的关系在《宪法》的基础上更加明晰化,更加具有可操作性;三是要制定《行政组织基本法》,对行政组织的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、地方法律分权、行政组织程序、违反行政组织法的责任等基本问题作出规定;四是制定行政编制法,吸收“三定”的成果与经验,以统一立法的形式来固定行政编制。

　　参考文献:

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　　[3] 张金马. 公共政策分析:概念•过程•方法[M]. 北京:人民出版社,2002:483.

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