居民楼房顶漏水谁负责:娄红乐：周恩来刘少奇争论是否应该实行“差额选举”

娄红乐：周恩来刘少奇争论是否应该实行“差额选举”

　　[导读]六十年来，“差额”在选举法中被反复修改，在实际操作中被想尽办法搁置，那些改来换去令人眼花缭乱的选举规则，并未让我们手中的选票更有用，也没有让我们在面对人大代表和党政领导时更有尊严。

　　“差额选举”是指选举中候选人数额应多于预定的当选人数额的选举方式，与其相对应的是等额选举，即候选人的数额等于应当选者数额。“差额”还是“等额”决定了选民对候选人有没有选择的余地，也决定了候选人是否在乎选民手中的选票。

　　新中国成立以来，前三十年我国一直奉行等额选举，即选几人，提几人。从79年开始，虽然我们的法律在原则上确认了“差额选举”，但在实践中，人们至今依然没有感觉到自己的选票对人大代表和党政机关领导的选任中有何影响。那么，“差额选举”我国选举中都经历了那些曲折呢？

　　一、新中国前30年：人大代表等额选举，领导干部上级任命

　　1、首次普选实行“等额选举”： 选多少代表，就提多少候选人

　　新中国成立后的前三十年，我国实行的是等额选举制。虽然1953年《选举法》并未明确规定采用等额还是差额，但邓小平1953年3月8日在《关于基层选举工作的报告》中谈及候选人的提名方式时，曾明确提出要采用“等额选举”方式：

　　“由乡选举委员会找农村中的共产党、青年团、合作社、农会、妇女会等组织的代表，共同协商后，由这些团体联合提出候选人名单。选民也可以单独提名。选多少代表，就提多少候选人。”（张金才《邓小平与新中国第一次全国基层选举》，《党的文献》2010年第 5期）

　　随后，中央选举委员会在作为普选的指导性文件《关于基层选举工作的指示》中将等额选举作为一项选举规则确定下来：基层选举一般应“选举区域应选几个代表，就提出几个代表候选人”。就这样，“等额选举”成为全国首次普选中候选人提名的指导原则，在各地的普选中被不折不扣的执行。比如在53-54年北京市首次普选中，采取的就是等额选举。当时的北京市委在下发的《北京市市辖区人民代表大会选举实施细则》进一步规定：

　　中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述党派团体的个别选民均得按选举区域联合或单独提出代表候选人名单，但所提代表候选人总数以不超过应选代表数为限。

　　也就是说，选几名，提几名，只能少，不能多，正式代表候选人名单基本上就是投票中要选的代表，这项规定在北京市普选的候选人提名和正式候选人确定过程中被严格执行：

　　在区级选区中：比如西单区共有228305 人，按照选举法规定，本区应选市代表167名，提出正式候选人167人，最后全部当选。

　　在乡级选区中：石景山区龙村，有居民1200人，选民700 余人，应选乡代表8人，提出正式候选人8人，当选8人。白庙乡白庙村选举站，有居民400多人，其中选民250余人，应选乡代表4人，提出正式候选人4人。

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　　虽然《选举法》51条规定：“选举人可按代表候选人名单投票，亦可另选自己愿选的其他任何选民。”（《建国以来重要文献选编》第4 册，中央文献出版社1993 年版，第34 页）但从最后的投票情况看，在“等额选举”的规则下，投票阶段“另选自己愿选的其他任何选民”对选举结果基本不产生任何影响，当时北京市普选中正式代表候选人之外选民的得票情况很清晰的显示了这一点：

　　由上表可以看出，候选人以外的选民得票高于100票的共两人，当年西四区投票人数143159人，其最终当选代表得票率最低的是77%，由此看来，投票阶段的被选民“另选”的候选人当选的可能性微乎其微。

　　正因为如此，当时观摩普选的一个印度人就对“等额选举”的民主性产生了质疑，他询问中方普选工作人员：“你们为什么选几名提几名，党派怎么竞选？”（吴继平《当代中国第一次普选运动研究》）

　　与人大代表选举相呼应，1954年全国人大组织法和地方组织法都没有规定实行差额选举，当时不论是中央国家机关领导人员还是地方各级国家机关领导人员，尽管名义上规定应该由选举产生，但实际上一直采取上级任命或“等额选举”来选任。（于泽远《中国选拔县级以上领导 差额选举仍无法落实》）

　　2、刘少奇首倡“差额选举”，周恩来坚持“等额选举”

　　由于“等额选举”存在诸多问题，中共领导人曾在1957年曾针对候选人数是否应多余应当选人数的问题进行了争论，可惜结果因“反右”而不了了之。

　　1957年6月19日，刘少奇在讨论一届全国人大四次会议议程时谈到来年全国人大代表的换届选举问题，他直接提出应该实行“差额选举”：

　　候选人可以多于应选人数，例如选10个代表可以提20个或25个候选人，但在提出名单时，还是要经过协商。

　　然而七天后，1957年6月26日，周恩来在第一届全国人民代表大会第四次会议上做的《政府工作报告》中则明确要坚持实行“等额选举”：

　　至于候选人的名额问题，过去在联合提出的候选人名单中，候选人数和当选名额相等，这是各方面协商的结果。今后在这个问题上的具体作法，也仍然要经由各方面协商决定。（《1957年国务院政府工作报告》）

　　随后，在一届全国人大四次会议上讨论全国人大代表和地方各级人大代表换届选举问题时，许多代表赞成实行差额选举，但对差额比例有不同意见。为此，大会主席团召开扩大会议讨论这个问题。7月12日，以主席团名义向各位代表致函说：

　　在各代表组讨论中，候选人名额究竟以多于应选名额多少为好，意见不完全相同。有代表组组长、副组长参加的主席团扩大会议认为，这个问题可以不作决定，建议常务委员会处理。处理的原则是候选人的名额可以多于应选人名额，但是不超过百分之五十。具体作法，在选举过程中经由各方面协商决定。以上意见，请各代表组讨论，并将讨论结果告知主席团。（刘政《刘少奇促进民主法制建设二三事》）

　　随后据当时文件记载，“各代表组讨论，同意主席团的意见”。7月15日，大会执行主席刘少奇最终也同意此问题交全国人大常委会处理：

　　在各级人民代表大会代表的选举中，代表候选人和应选人的名额的比例问题，各代表组同意主席团的意见，交由常务委员会处理。（刘政《刘少奇促进民主法制建设二三事》）

　　至此，关于“差额选举”虽然几经讨论，最终被搁置，再无音讯。此后，尽管没有法律的明文规定，等额选举成为选举的唯一方式被延续下来。

　　二、80年代立法倡导“差额选举”引发竞选热潮

　　1、80年代初的选举法修改及大学生参选人大代表热潮

　　由于53年以来选举确定正式候选人是靠“协商”，于是很多地方确定候选人时暗箱操作，“猫腻”不断，协商来协商去，最终还是领导定的人入选，人大代表和党政干部候选人是谁以及谁当选的决定权基本与普通选民无关。但是到文革中，即便这种形式上的民主选举也被废除，全国无论人大代表还是党政机关的选任工作都陷入混乱。

　　文革结束后，从1979年《选举法》开始，“差额选举”重新进入人们的视野，成为用来论证新时期选举民主进步的高频词语。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，明确规定各级人大代表选举都要采取“差额选举”的方式：

　　第二十六条 任何选民或者代表，有三人以上附议，也可以推荐代表候选人。

　　第二十七条 全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。

　　由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的二分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额的五分之一至二分之一。

　　第三十条 各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。但在选举日须停止对代表候选人的宣传。（1979年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》一九七九年七月一日第五届全国人民代表大会第二次会议通过。）

　　可以看出，79年选举法条款对搞“差额选举”还是有很大诚意的，不但规定了所有的人大代表选举一律以“差额”方式进行，并且具体规定了地方各级人大代表选举的“差额”比例，还同时规定了选民可自由联合推荐候选人，并允许采用各种形式宣传候选人，防止选举中出现只增加少量候选人做陪衬的“官样文章”。彭真作为此次选举法修改的主持者，对“差额选举”非常支持，他认为“要坚持不等额选举。候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。”

　　法律的修改马上得到了当时公众（特别是大学生群体）的强烈呼应，1980年的人大选举中，全国多所高校的大学生们掀起了一场竞选风潮。据蔡定剑教授介绍：

　　1980年11月，北京市海淀区直选区人大代表，北京大学要选两名人大代表，其中一名是学生。经初步提名酝酿后，18名学生被提名确定为初步候选人。当时，竞选的大字报、辩论会、演讲、座谈会盛极一时，候选人经常在餐厅、教室、广场进行辩论、回答提问、发表演说。一系列竞选后，一名国政系研究生以登记选民57%的得票率当选。……在全国范围内，湖南师院、浙江大学等院校也出现了不同程度的竞选。（蔡定剑《修改选举法的几点建议》）

　　由此可以看出，公众的民主热情与制度允许民众参与到什么程度直接相关。但是，80年人大“竞选”热潮刚过，全国县级直接选举工作办公室主任、民政部部长程子华在1981年9月3日做的《关于全国县级直接选举工作的总结报告》中就对竞选提出了直接批评：

　　在这届选举中，有极少数人利用选举人民代表的机会，搞所谓“竞选”，不遵守社会主义法制，搞无政府主义、极端个人主义，进行秘密串联，发表蛊惑人心的言论，公开反对四项基本原则。这种破坏社会主义民主和法制的活动，违背了全国人民的根本利益，必须坚决反对。（程子华《关于全国县级直接选举工作的总结报告》）

　　这种对人大代表竞选的严厉指责在接下来的1982年修改选举法中得到了体现，为了限制竞选，人大将宣传候选人的方式由79年的“用各种形式宣传代表候选人”改为只能“在选民小组会上介绍所推荐的代表候选人”，这个小小的修改造成了选民见不到候选人，候选人不见选民也能当选的局面，这就让竞选不再可能。

　　而与竞选息息相关的人大代表“差额选举”也注定命运多舛。虽然1982年在法律上取消了预选，防止选举中出现的借预之名实行“差额预选，等额选举”，是一个不小的进步，但这也让正式候选人的决定权再次从选民手中回到领导那里，“选举”再次成为仅仅对组织安排予以确认的“投票”，差额也就丧失了意义，成了点缀。

　　自此，人大代表的“差额”选举虽被一再提及，但选民手中的选票对人大代表的影响已经大打折扣，这也为四年之后选举法对“等额选举”的部分回归埋下了根基。

　　2、80年代组织法修改允许差额选国家机关领导干部

　　1979年，与《选举法》同一天被通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一次以法律的形式明确规定，对地方国家机关领导人员的选举“一般应”采用差额的办法进行：

　　第十六条 省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，镇长、副镇长，人民公社管理委员会的组成人员，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名。候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数人意见，确定正式候选人名单。

　　但是由于当时“预选”的存在，当时在地方国家机关领导人员的选举实践中，多数实行的是差额预选，主要是将代表联名提出的候选人预选掉，保证主席团提名的候选人成为正式候选人，然后在正式选举中则采取等额。有些地方甚至根本不让代表提出的候选人进入正式候选人名单，比如：

　　1983年春，广西壮族自治区人大选举全国人大代表时，主席团把代表提的候选人全部勾掉了，提交大会选举的候选人名单都是主席团提出的。一些代表向全国人大常委会反映这个问题。习仲勋同杨尚昆、彭冲研究，认为广西的做法不妥，代表提出的候选人不列入候选人名单是违法的。习仲勋亲自给区委书记打电话，批评他们的做法违法，要求他们纠正。（王汉斌《差额选举：我国选举制度的重要改革》）

　　同时，当时的《地方组织法》并未像《选举法》那样规定候选人多于应选人名额的比例，所以在80年代初期，对地方国家机关领导人员的选举通常流于形式，因此，规定地方国家机关领导人员的“差额选举”并未激发代表和民众的选举热情。

　　为了保证实行差额选举，1986年12月对《地方组织法》的修改着重解决了上述两个问题：首先是完全删去了关于预选的规定，杜绝“差额预选，等额选举”的情况；其次，明确规定了“差额”比例，保证了差额选举的实行：

　　“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任、副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长、副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，进行差额选举。如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，根据较多数代表的意见，确定正式候选人名单。”（1986年《地方组织法》第20条第二款）