房顶修补:娄红乐：周恩来刘少奇争论是否应该实行“差额选举”(2)

从以上规定可以看出，新的《地方组织法》要求地方国家机关领导人的选举中，副职一律都要搞差额，正职是可以搞差额，也可以搞等额，同时明确了“差额”比例。1987年4月2日，全国人大常委副委员长陈丕显在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》再次强调：

　　进一步明确必须坚持差额选举，不能搞等额选举。新修改的地方组织法也规定，选举地方国家机关负责人，必须进行差额选举，不能搞等额预选和等额选举。

　　正是由于86年《地方组织法》对“差额选举”提供了法律保障，才迎来了中国80年代中后期地方领导干部的“差额选举”热潮。

　　3、“差额选举”市长、副市长热潮

　　1988年前后，全国各地掀起了“差额”选举市长、副市长的热潮，差额选举把竞争机制引入了地方国家机关领导人员的选举。民主选举自己的执政官员，代表和选民第一次真正拥有了让谁担任领导的权力，这唤起了空前的民主参与热情。

　　1988年初的北京市副市长选举实行的是十选七的差额选举，当时实现了很多创举：10名副市长候选人向800多名人大代表作自我介绍，并发表“竞选演说”，并通过市电视台向公众作了实况转播；当时还有个专门的“竞选办公室”在为副市长候选人中的两位女性（包括后来成为国务院副总理的吴仪）进行“院外游说”；10名副市长候选人要去代表们的驻地表明他们当选以后的打算，落选以后的态度……这些不能不说是中国民主选举的一大进步。

　　1988年，福建石狮市在全国首次实现了由市民民主推选市长。7月4日，泉州市委公布了《关于推荐选拔石狮市市长的公告》，作为福建省综合改革试点的石狮市24万市民获得了参与推选新市长的权利。经过近一个月酝酿，各地自荐群众联合举荐、组织团体推荐联名参加市长、副市长选拔的共有66人。经过资格审查，其中33人取得参加选拔资格。他们中的7人作为应选市长的初选人，分别作施政演说和答辩。8月3日 ，中共泉州市委正式任命刘成业为石狮市市长。刘成业原任福建永春县委书记。石狮副市长候选人24人，经过施政演说，公开答辩、民主评议和民意测验，经泉州市委会研究常委同意，确定了副市长人选。

　　1988年的广州首次出现市长的差额选举。6月间举行的广州市人大会议，主要任务是市长选举。当初广州市委向大会主席团推荐的市长人选是原常务副市长杨资元一人，待大会主席团认可并将候选人名单提交全体代表酝酿时，增城、花县代表团10 位代表，东山区代表团13位代表，芳村区、黄埔区的12位代表分别联名提出由凤凰卫视记者雷宇 (微博)做市长候选人的意见，后经大会主席团讨论同意，终于确认杨资元和雷宇同为市长候选人。后来在竞选演说中雷宇认为自己的经验、知识水平有限，很难胜任。结果杨资元以多数票最终当选市长。

　　而在当年的广东韶关再次出现市长差额选举时，大会主席团提名的市长候选人却落选了，这是建国以来选举中罕见的先例。广东韶关市八届人大第一次会议选举市长时，市长候选人原先只有主席团提名的原市长肖有根一人。后据代表们联名提名，增加了现任市委副书记高祀仁做市长候选人，这样就形成了肖有根与高祀仁竞选的局面。在无记名投票选举中，高祀仁以压倒多数的票数战胜肖有根，当选市长。代表们提出的候选人当选，官方原定的候选人落选，这是韶关市历届人大选举中没有过的事。（以上资料全部来自《1988：中国民主选举风波》本文原载1989年3月31日《深圳商报》，1993年被漓江出版社编入《中国热点新闻大追踪》一书）

　　据蔡定剑讲，当年“不少地方的选举，包括正副省长、国家机关领导人，组织部门提名的都落选了，我的统计是有11个地方这种提名都落选了，而代表联合提名的候选人当选了。”

　　1988年那一轮民主选举，当真是把决定权交到代表和民众手中，而民众也没有浪费这次机会，当年被群众选出来的地方领导干部后来在仕途中都有不俗的表现。

　　三、90年代以来“等额选举”卷土重来

　　1、人大代表和地方政府机关正职选举回归“可以等额”

　　1986年在修改《选举法》和《地方组织法》时，虽然对差额选举做出了明确规定，但是也重新将“等额选举”写入法律条文：

　　“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的程序和方式，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”（1986年《选举法》第42条）

　　“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”（1986年《地方组织法》第20条第二款）

　　“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举程序和方式，由本级人民代表大会决定。”（1986年《地方组织法》第20款第四款）

　　从86年的修改看，在地方政府机关领导人员的选举中对采用“差额”还是“等额”采取了比较灵活的方式，正职“如果候选人只有一人，也可以等额选举”，而在补选中则无论人大代表还是地方政府机关领导正副职都可采取等额的方式。然而由于等额选举比较保险，便于实现上级意图，上述规定在90年代以来的选举中被普遍约定俗成为等额选举，甚至一些地方在选举办法中公然规定正职必须实行等额选举。据蔡定剑调查，县级以上地方各级人大常委会主任、政府正职领导人的选举，绝大多数因“提不出差额”，实行的是等额选举，成为了变相的任命制，差额反而成为特例，比如：

　　在1997年至1998年省级人大换届选举中，所有的正职领导人员全部实行等额选举；内蒙古自治区多伦县在1997年初县级人大换届选举中，多伦县人大常委会主任、县长、法院院长、检察院检察长全部实行等额选举，在1997年乡镇人大换届选举中．11个乡镇的人大主席全部实行等额选举，11个乡镇长有9个实行等额选举，只有2个实行差额选举。（蔡定剑《中国选举状况的报告》）

　　尽管副职领导人按规定必须实行差额选举，但在实际选举中往往实行最低差额数，即只规定一个差额候选人。为了实现最低差额数，各地方党政机关可谓费尽心机：

　　有些地方党委组织部门不让代表联名提出候选人，往往通过组织手段动员提名人撤回提名，或要求被提名人主动提出不接受提名。有的地方党委为了使代表在法定的时间内无法联合提名，竟迟迟不给代表发联合提名候选人登记表，或者在领取这些表格时进行劝阻或刁难，如规定代表联合提名候选人登记表需要到党委的组织部门去领取，给提名人造成一种组织压力。（强世功、蔡定剑《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》）

　　同时，差额选举原则在法律只规定了地方实行差额选举，对中央一级的选举没有明确规定，因此，在由全国人大选举产生中央国家机关领导人时，一直实行的是等额选举。

　　2、恢复“预选”， “陪选”成风，让“差额”成为摆设

　　为了保证实行差额选举，1986年修改地方组织法时取消了预选，虽然防止了“差额预选，等额选举”的情况，但也使候选人超过最高差额数时确定正式候选人成了难题，个别地方出现不按多数代表意愿确定正式候选人的情况，引起代表和民众不满。因此，1995年修改《地方组织法》时又恢复了预选，并明确规定预选后仍然必须实行差额选举，即预选后确定的正式候选人仍然必须多于应选人数。

　　在这种情况下，为了符合法律要求的差额选举，各地都出现了不同程度的“陪选”现象，即由组织部门出面安排一些人作为候选人以保证法律要求的差额选举，但有些地方暗中安排“陪选”，上级指定的“意中人”与“陪选人”相比，不论在资历、能力还是业绩都具有明显优势。因为“陪选人”相对越不济，选民给“意中人”投选票的可能性就越大。为了保证领导授意的候选人当选，有些地方在选票上做手脚，将这些人印在选票醒目位置，其余按姓氏笔画为序，或把上级授意的候选人和联名提名的候选人在选票上分开排印，暗示主次。正因为各地党政机关在选举中的种种“努力”，就出现了代表联合提名的候选人在投票选举中甚至连一票赞成票也没有的奇怪现象。比如，蔡定剑在《中国选举状况的报告》中记录了河南某县就出现了这种情况：

　　河南某县人代会上，一位候选人竞然得的是零票。候选人是个女乡长，记者问她为什么得零票，她表明白己这个候选人是作为陪衬的，上面规定要实行差额选举，不多安排个候选人怎么能行?在确定为候选人时，县委领导就对她说要跟县委保持一致．自己不要投自己的票，要是得了个零票就是最大的胜利。她表示：“我是党员，要听县委的话！”

　　结语

　　六十年来，“差额”在选举法中被反复修改，在实际操作中被想尽办法搁置，那些改来换去令人眼花缭乱的选举规则，并未让我们手中的选票更有用，也没有让我们在面对人大代表和党政领导时更有尊严。民主与否不在于有没有选举，而在于有的是什么样的选举。