win10游戏全屏就黑屏:乡镇政府违法行政的类型、原因和对策建议

乡镇政府是最基层的一级政府，是国家和法律在农村的执行者，乡镇政府能否依法行政，直接关系国家意志能否在农村得到有效贯彻，也直接影响农民合法权益能否得到有效保障。乡镇政府违法行政的状况得不到有效改善，必然动摇国家政权的根基，必须引起高度重视，认真加以解决。笔者从农村基层实践者的视角，对这种状况及其法律政策根源进行探讨，提出对策建议。

一、 乡镇政府违法行政的类型

不可否认，乡镇政府在农村贯彻、执行和普及法律的作用和地位是不可替代的，它有效地维持了农村的社会秩序。但是，另一个方面，当前乡镇政府依法行政的现状不容乐观，乡镇政府违法行政的案件时见报端，侵民、扰民的事件仍不绝于耳。当前，乡镇政法违法行政主要有以下三种类型：

1、“非法生存”。所谓乡镇政府的非法生存，是指乡镇政府的财政没有足够的合法来源，而不得不违法寻租的生存状态。主要表现在：①非法加重农民负担，包括采取非法的征收手段，这主要在中西部省份，2001年5月15日，中央电视台“焦点访谈”节目曝光了这情一件事：河南省清丰县高堡乡为了催缴农户各种税费（包括超出农民负担规定的），借用“严打”名义，征调大批执法人员和教师，乘坐挂着“重拳出击搞严打”的车子，采用撬门、拉东西、烧麦子、打人等手段强行征收。②非法“圈地”，从中谋利，这主要以东部省份为主，浙江义乌市的“圈地运动”曾惊动中央，2001年廿三里镇等乡镇政府强行征用时每人补偿4万多元，而到2003年10月拍出22.5万元/平方米的天价，超过北京的王府井和上海的南京路。2001年国土资源部公布了11起土地严重违法案件，乡镇政占据了4起。③ “租借权力”。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑，在本辖区内“借权”开展行政工作。

2、越权行政。从法律上说，一级政府必然有相配套的权力和职责，不能超越权力设定去履行职责，否则就是越权。但是在现实中，由于乡镇政府存在“有限权力、无限责任”的状况，以及在计划经济时代形成的工作模式，导致了越权行政的大量发生。主要有：①非法干涉村民自治，根据法律规定，乡镇作为国家基层政权，依法行政，村民委员会作为村民自治组织，依法自治，二者之间的关系是指导关系，但是由于一直以来，村级组织是乡镇政权的重要基础资源，乡镇政府仍然习惯于传统工作方式，给村委会下指标、压任务，在实践中，村成了乡镇政府运作中介的角色，因此乡镇政府仍然自觉不自觉地非法干涉村民自治。据《南方周未》报载，某市自1999年至2002年5月，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违法宣布撤换的达187人，占总数的57%，而选举产生的村委会副主任和委员被撤换的达432人，619位村委会主任、副主任和委员被非法撤换后，接替他们职务的，无一是经过村民依法选举的。②非法干涉农民及其它市场经济主体意愿，这主要是指乡镇压政府不遵守市场经济法则，本应由市场运作的事务，在利益的驱动下变成一种行政命令，乱作为，如强行农业产业结构调整、强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等等。据中央电视台4月14日《焦点访谈》报道，吉林省梨树县为了招商引资，引进北京一家化肥厂，下指标分配销售任务（至少200吨）到乡镇，乡镇分配到村，4月16日又报道，云南省临沧地区永德县永康镇镇政府强迫农民种甘蔗不许种水稻，就笔者所在的地区每年均下指标到村分配党报党刊征订任务。

3、管理缺位。和越权行政的“乱作为”相对应，这主要是指乡镇政府在公共事务管理上的“不作为”。主要体现在：①难点事务上的“拖”，最为典型的是在1997年—1998年落实二轮大田承包工作中，绝大多数乡镇没有落实到位，而是“拖”着过，导致了目前农村土地承包问题的复杂化、凝难化；②热点问题的“避”，如在村务财务的监督管理上，许多乡镇政府存在“睁一眼闭一眼的现象”，即使有信访检举，也会“大事化小，小事化了”，回避矛盾。③弱势群体保护的“疲”，如在落实农村土地承包权问题上，任凭农村风俗剥夺外嫁女等弱势群体合法权益，又如在民政事务上的不重视，只在逢年过节做些象征意义的事。

二、乡镇政府违法行政的原因

1、利益主体的驱动。一直以来，无论是在民众的心目中，还是学术视野下，政府机构都是以公共利益的代表出现在政治博弈中的，其政策取向应当是全社会和整个国家的利益考虑。然而，事实并非如此，公共选择理论认为政府在社会活动和市场交易过程中同样扮演着“经济人”的角色，按道理来说，只要这种政府“经济人”角色的冲动与公众利益的效用函数相一致，政府利己主义的行为并非不可。但问题的关键是，随着政府自身利益主体意识的激增，在自身特殊利益的驱动下，把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具，导致了政府自身利益的错位，不断使政府职能越位，最终损害了公共利益。这也是政府违法行政的根本性原因，考虑乡镇政府利益错位问题主要因素有：①吃饭财政。由于乡镇政府没有足够的合法生存来源，为了保证自身的生存，必然得去违法行政获取生存资源。乡镇财政危机的制度根源是“财政包干”体制，在“财政包干”和分税制下，中央、省、市、县均利用权力，制定优先保证自己的财政分配比例，乡镇财政自下而上的流向了城市和上级政府，自1995年财税制度改革实行“财政包干”、分税制以后，无论中央财政还是省市县的财政，均呈快速增长的趋势，但是乡镇财政却被抽空了，据测算全国5万个乡镇政府需要3700亿才能维持合法生存，而种合法收入（包括上级转移支付）约1660元亿，收支相差1840亿，另据中国新闻网透露，全国乡镇政府财政负债保守估计在2000亿至2200亿左右，平均每个乡镇达400万元。②政绩工程。在现实中，谁的政绩工程搞得好，谁就有可能成为典型，谁的升迁机会就大，且乡镇典型了，县市也就典型了，这是一荣俱荣的，这似乎成了一种默契，你逼农我检查，你造势我讲话，形成了一种“潜规则”。由于不遵守这种“潜规则”乡镇领导不仅升迁无望，而且会遭遇各种各样的政治风险，乡镇政府特别是乡镇领导阶层形成了与公共利益、农民利益相冲突的政治利益。

2、权力格局的因素。①“国家权力部门化”的影响。随着乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战，乡镇逐步演化成一个权力“空壳”化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施，如强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等。②“三农”问题日益凸现的考验。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。

3、法律依据的困惑。①法律法规数量庞杂，笔者在CGRS全文数据库上（1949-2002）搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。②法律的现实适用性差，1992年实行市场经济后在CGRS上可搜索到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。③立法上的空白或不完善，一方面法律法规数量上庞杂，但在另一方面又在某些方面缺乏相应的法律规定，比如农村集体经济一直存在产权不清晰的问题，乡镇政府在如何处置行政村与村民小组的土地权属（包括处分权）争议上往往难以适从，在一些热点问题上，法律规定又过于纲要，缺乏操作性，比如征地款分配的问题，只在《土地管理法》及相应的实施条例和省实施办法中有原则的规定，农村问题的复杂性只能凭经验进行法律上的指导和把关，导致了各省、各县、各乡的不同做法，加剧农村的社会矛盾，笔者所在乡镇2003年因征地款分配问题发生信访87起，占全乡信访总量的90%以上。④政策依据多于法律依据，乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政，当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务，乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。

4、行政方式的不当。搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益，“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签订责任状，再召开动员大会，组织学习上级指示精神，然后按照上级规定的时间分步实施，为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查，检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现，令人担忧。

三、乡镇依法行政的对策思考

1、建立农村公共财政是乡镇依法行政的根本保障。

农村税费改革坚持实行“多予、少取、放活”的方针，通过减免涉农税收、实行农业税附加、治理乡镇政府乱收费行为、增加中央和省转移支付、乡管村财等方式， “减轻”农民负担的成效显著。但是，从“规范”的角度看，现行农村税费改革“有破有立”，“破”的成分多，“立”的成分少，影响农民负担的一些深层次问题并没有得到解决，比如公共支出责任（事权划分）基本关系没有理清，公共收入权限（财权）的主要问题并未澄清，公共预算平衡的问题没有解决。由于没有在根本上解决乡镇政府合法生存的问题，消除错位的乡镇政府自身利益，必然乡镇政政府的违法行政，导致农民负担的反弹。 因此建立农村公共财政是乡镇政府依法行政的财政保障，“一级政府，一级财政”，政府的生存和作用的发挥需要财政的支持，“既要马儿跑，又要马儿不吃草”是在逼迫乡镇违法行政。

笔者认为应当树立“国家（中央政府）义务论”的观念，中国１３亿人口农村人口占近１０亿，目前农村穷、农民苦、农业脆弱实质是几十年来“以农养政”、“以农辅工”政策导致的，而乡镇财政问题的根本原因在于国家的宏观体制从下到上的“吸管政策”，因此必须“反哺农业”“反哺乡镇”，国家应考虑地方经济的发展水平，在核定乡镇政府收入和支出、确定其收支差额的基础上，加快完善财政转移支付制度，努力实现乡镇政府的收支预算平衡。具体是：①乡镇公务员的工资必须由中央财政拨款，因为以农养政是很不公平的分配制度，没有农村的真正稳定，也不可能有城市的真正繁荣。同时，既然作为国家公务员，国家也应该包干；如果国家只给权力而不保障其合法利益，行使国家权力时就必然以权谋利，从而玷污了国家权力的无偿性和公正性。②农村义务教育由中央财政负责，九年义务教育是国家的义务教育，事关整个民族的未来，国家应该履行义务，况且农村的教育，实际上是在为城市和整个社会在培养人才资源。③支付化解乡镇债务的成本，凡是乡镇因投入义务教育等这样的公共产品而欠下的债务，中央和省府要接管过来，可以对拖欠的税费清理以减轻化解乡镇债务的支出。

2、乡镇政权改革是乡镇依法行政的政治保障。

当前的乡镇政权设置体系存在两大问题：一是乡镇政权职责不相对称，在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者，“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状，“签不完的责任状、数不清的一票否决”，九十年代末在全中国乡镇流行的最“经典”的县市领导语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任”。二是乡镇基层政权机构超编严重、冗员过多，使得建立公共财政面临巨大财政压力，也不利于减轻农民负担和建设依法行政的基层政权。

因此当前改革乡镇政权有两大紧迫地任务，一是建立权责对称的乡镇政权体系，当前理论界有两种意见，或者认为加强乡镇政权权力，或者认为弱化乡镇政权职责，笔者认为农村的发展方向应当是以村民自治基础的乡镇政权自治，还权于民，在当前则应当与国家权力的上收（乡镇政权的弱化）相配套，逐步减轻乡镇政权的职责；二是精简机构、分流人员，2004年6月初，黑龙江省为应对免征农业税引发的财政危机，启动了乡镇机构改革试点，大规模精简乡镇机构和干部，五个试点县市在改革基本完成时共精简乡镇干部1524人，占干部总数的24.4%，可以预见随着农村税费改革的深化和农村公共财政的建立，绝大多数省份的乡镇将被“逼上梁山”，笔者还认为，黑龙江省的乡镇政府由于“农赋之变”而求生图存的改革缺乏理性，乡镇机构的改革应当从理顺体制出发，着眼点应当放在整个公务员的队伍，而不能就乡镇范围谈改革。此外还须完善政绩评定机制，改革原有的政绩考评机制和用人选拔机制，必须树立政府信誉是最高的政绩，从根本上杜绝“政绩工程”、“形象工程”和“造假工程”；探索乡镇政府内部权力行使和制约的新机制，重新构建党委、人大、政府之间的权力制约与平衡关系。

3、建立系统的农村法律体系是乡镇依法行政的法律保障。

目前乡镇政府行使行政权力履行公共管理职能，普遍面临“无法可依”、“有法难依”等现象，当前乡镇政府实质上是“人治胜于法治”的思想去管理农村。一方面涉农法律法规数量的庞杂但相互之间存在冲突，另一方面在一些日益突出的农村热点问题上又缺乏相应的法律进行调节，已有法律法规又缺乏操作性和实施性，行政监督落后于行政执法。

因而，需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，废除一些“违宪”或与上位法相抵触的“部门和地方利益法”，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。在制定《行政许可法》之后，要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。此外，还要转变与完善农村行政的运转方式及其制约机制，以法律的手段推进乡镇政府规范管理农村。