哐哐哐之炸学校网盘:新加坡发展模式和创新政策浅析

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作者：申会水 文章来源：《全球科技经济瞭望》 点击数：4130 更新时间：2007-8-30 11:27:28
新加坡1959年成立自治政府，1963年并入马来西亚联邦，1965年被迫独立建国。经过短短40年的发展，从贫穷落后发展到和谐繁荣，与其所走过发展道路、采用的经济模式，以及所制定的政策密切相关。
1.模式历程
新加坡的经济发展之所以总是与政府影响和介入分不开，有其独特的背景渊源。独立时面临的形势非常严峻，困难重重，表现在：
——落后的经济基础；
——有限的国内市场；
——教育不普及；
——高失业率；
——种族冲突；
——无社会和居住保障；
——面对外来威胁。
贫穷落后的现实迫使新加坡把吸引外资作为发展经济的核心策略，吸引富国投资，不仅可以尽快摆脱生存的危机，更有其自身安全的考虑。
如何吸引外资是当时所面临的挑战，新加坡的做法是政府以补贴的方式鼓励外资落户。事实说明，这种做法是奏效的。但用于补贴的资金又从何处来？在这个问题上，新加坡有独到的做法，即通过强制推行个人储蓄中央公积金解决国家资本的来源和积累问题。中央公积金不仅为吸引外资提供补贴来源，同时也为兴建政府组屋（相当于我国的经济适用房）提供了资金支持。
在初创的1965—1973年，新加坡利用优越的地理位置，以补贴方式加大对外资的吸引力度，重点发展转口贸易和劳动密集型产业。外来直接投资的不断增长，推动了经济发展，创造了就业机会；大力兴建政府组屋，不仅实现“居者有其屋”，且有力地拉动了国内消费市场，既安居乐业又有助于国家资本——中央公积金的扩大积累，形成了特有的经济发展良性循环模式。
随着形势的变化，虽然政策有所调整，但基本模式并没变，而是在原有基础上逐渐完善。例如：在1974—1985年，随着经济形势好转步入快速发展轨道后，在贸易转口占经济主导的基础上，开始发展加工业，出现了国内劳动力资源短缺的问题，经济的增长在很大程度上依赖外来雇佣劳动力的局面。政府一方面通过制定移民法，利用廉价外来劳工及时解决劳动力不足的矛盾，另一方面通过提高中央公积金的缴纳率，限制本地劳动力成本的增长速度。
1986—1997年，针对房地产投资过热，以及劳动力成本增长过快等问题，大力发展服务性行业，将服务业作为推动经济发展的第二引擎，特别是金融和信息资讯服务业的快速发展，把新加坡变成地区金融和信息中心，具有贸易和金融的吸纳和辐射能力。
1998年后，经历过亚洲金融危机，国际形势发生了巨大的变化，面对中国和印度的崛起，以及高昂的土地和劳动力成本，原有的发展模式遇到了挑战，其经济政策的调整，集中在利用成熟的经济体制，积极发展知识型经济产业，鼓励国民创新创业，政府努力营造良好环境。表一列出了各个历史发展阶段主要问题和相应政策。

2. 政策框架
如表一所示，新加坡的发展经历了初创阶段（1965—1973年）、高速增长阶段（1974—1985年）、发展服务业阶段（1986—1997年）和步入转型阶段（1998年以后）。纵观发展历程，不难发现其经济高速增长的过程，是资金和劳动力资本积累的过程，发展模式可简单概括为“资本劳力型”，新加坡自认为是“管理型”，也有一定的道理。
围绕发展模式所制定的政策，与其说有什么创新，不如用适用性和配套性形容更加贴切。像新加坡这样的国度，贫穷落后的状况，儒家文化的主导地位，宏观上看增长快速稳健，但微观方面是否鼓励创新，是否具有活力，是否在高效运行，学术上有不同的观点。但一致认为，政策结构是合理性，对于促进经济和社会发展的作用是积极的，从这个角度说，也是创新。政策结构可分解为以下几个方面：
——法制严明政府廉洁；
——贸易开放个加限制；
——高积累和谨慎财政；
——吸引外资低税补助；
——完善社会保障体系；
——层次教育职业培训；
——人才引进及移民法；
——培育发展产业群链。
（1）法制严明  政府廉洁
法制严明和政府廉洁是新加坡最突出的特点。经济领域体现在产权清晰（进入转型阶段，包括对知识产权的承认和保护）和资产所有人不容置疑的法律地位，对吸引投资者产生了积极的作用，特别是在建国初期，政治稳定和法律严明为外来投资者树立了在新加坡长期发展的信心。
刚建国时，贪污现象十分猖獗，但政府惩治腐败的决心非常大。李光耀曾说过：“我们必须建立一个完全透明的体系。否则，我们将不能比其他城市优秀。因为我们开放透明，所以投资者对我们有信心。投资者在进行评估时，肯定了这个政府体系能在坦诚和高效的轨道上前进。在未来20年里，他们的投资在这里会继续取得盈利。”
事实上，新加坡政府的行政效能集中体现在公正和高效，尽管不民主，某些方面也不甚透明。好在民主和透明是过程，公正和高效是结果。当然，过程和结果有着密切的联系，公正高效也是相对而言。
（2）贸易开放  不加限制
新加坡面积虽然只有600多平方公里，却因地理位置优越，加之贸易和投资开放，成为地区重要的贸易通商港口和物流中心。学术界普遍认为：新加坡走的是“贸易立国”之路，通商、通贸有着较悠久的历史，可追溯到1819年莱佛士爵士发现新加坡。除烟、酒和汽车苛以重税之外，其余的进口商品全部免税，不加限制。新加坡热衷于双边自贸协定，已经分别与美国、欧洲、日本、新西兰等国家签约，正在与印度、加拿大、韩国、卡塔尔等国家谈判，大有形成自贸协定中枢的趋势。
（3）高积累　谨慎财政
中央公积金制度的完善，为引进外资和兴建居民住房提供了资金来源。政府坚持谨慎财政，连续多年盈余为直接介入经济活动提供了雄厚的财力。有观点认为，新加坡是世界上少有的高积累国家。
政府下属的投资公司—淡马锡控股，资本金100%来自财政部，所管理的资产高达900亿新加坡元，广泛投资于电信、交通、能源、金融、房地产、民用工程等重要领域，国内主要的大公司都在淡马锡控股旗下，例如：新电信、新航、新加坡发展银行等，其投资触角还延伸到亚洲地区，直接参与经营活动。人们形象地形容新加坡就是个“大公司”，政府官员也不避讳这种说法。在他们看来，只有对投资的直接掌控，才能集中的体现政策的意志和取向。
（4）吸引外资　低税补助
新加坡以亲商而著名，素有“亲商政府”之称，注重营造良好的投资和经商环境。突出的体现在对企业税收采取的低税制，只征收所得税一个税种，税率为20%。为鼓励企业研发，还实行了研发费用双重扣除，以减轻企业的纳税负担。对于经营先导型产业的技术企业，免税期可多达10年。为鼓励跨国公司地区总部设在新加坡，对公司总部的税收减免在0%～15%。
自1998年美国Caltex Petroleum总部从达拉斯搬到新加坡，接受新加坡政府第一个总部奖后，短短3年，就有3600家跨国公司的地区总部在新加坡落户，其中有220家得到了经济发展局的补贴，外来公司在当地的消费比8年前增加了10倍，经发局计划到2010年再吸引280家国际知名企业把总部设在新加坡。除了对企业的低税收，为刺激外资，如前文所述，经发局的做法还有直接补贴或共同承担经营成本，以及合资等形式。
（5）完善社会保障体系
中央公积金的普及和完善，不仅是国家资本积累的来源，也为每个勤奋工作的人提供了某种安全感。中央公积金毕竟是个人储蓄，没有社会统筹，别人拿不走，是种激励措施，也利于人才流动。政府公务员失去了“铁饭碗”和退休金，所有受雇人员都在同样的起跑线上，鼓励竞争流动。对于外来人才，只要加入永久居民（类似美国绿卡），必须建立个人中央公积金户头，人才流动不受限制。
（6）层次教育　职业培训
新加坡崇尚所谓“精英治世”，这些精英即是那些学习成绩优异的政府奖学金得主。“精英”们海外学成后，必须在政府工作5年，保证公务员队伍有一定的人才比例。新加坡在教育方面舍得投入，年度教育拨款占政府预算的21%以上（1997—2003）。按照目前消费价格水平计算，每培养一名“精英”海外博士毕业，政府支付的费用高达近100万。
重视培养“精英”，并没有忽略教育普及，所实行的是10－11年基础义务教育，即小学6年，中学4或5年，公民和永久居民子女免收学费。针对毕业生的不同情况，中学毕业后分3个层次继续教育，可供选择。首选是入初级学院，两年后升大学，学业优秀者，可以获政府奖学金，成为“精英”；其次是进入工学院，相当于大专；最后是工艺学院，相当于技工学校。不同层次的人才，满足社会不同的就业需求，是新加坡教育的成功之处。最具特色的是，3年大专所培养的实用型人才，既具一定的理论基础，又有专业技能；既具深入研修的基础，又能脚踏实地做好本职工作，深受雇主的欢迎。
在职培训和终生教育是不断提高劳动力素质重要措施。鉴于早期员工文化水准普遍偏低，劳动人力部和全国职工总会发起了数项培训在岗员工的计划，以补助的方式鼓励企业，组织员工进行职业培训。对于仅具有小学文化水平的员工，以基础知识培训为主，包括英语和数学。40岁以上没有大专学历的，要求雇主至少安排6个月的离岗补助培训。特别是高速增长的1974—1985年，政府采取措施限制增加工资，用于在职培训。
对于创办经营小企业的自雇人士，也设有专门的培训班，传授创办经营的知识和技巧。90年代以后，随着信息资讯业的迅速发展和广泛应用，劳动人力部和资讯通信发展管理局共同合作，培训员工的现代信息知识和技能。至少50%的产业工人通过培训取得了各种专业技能资格认证。进入21世纪，参加在职培训的企业从20%增加到60%以上，30万工人参加过培训。为抓住知识经济带来的机遇，培训内容也从简单的知识技能传授过渡到创新能力的培训，特别强调如下内容：
——读写能力；
——学习疗法；
——沟通能力；
——个人效率；
——团队效率；
——创新解决问题；
——组织领导才干。
金融风暴后，发展不稳定，失业人数增加，新加坡政府出资兴办各种职业培训中心，包括为“白领”设置的再就业培训计划，为失业人员创造再就业机会。新加坡共设有100多个职业培训机构，设置了900多项再就业培训课程，涉及领域广泛。
在职受训人员的补助经费来自于职业技能开发基金会。该基金会1979年成立，基金的主要来源是从低收入员工的工资中按比例征收。现行的征收办法是，月薪收入在1500元及以下的，征收1%的培训费，可谓取之于斯用之于斯。
外资雇佣者认为，新加坡员工守法敬业，具备专业知识和技能，英语教学优势突出，能够很好的胜任本职工作。尽管劳动力成本还在攀升，新加坡对外来投资仍具吸引力。
（7）人才引进及移民法
调查结果显示：1991—2000年，外来移民对新加坡经济增长贡献率高达41%，其中智力型和技能型移民的贡献占37%，虽然他们仅占外来务工人员的1/4，贡献却是非智力移民的10倍。以研发领域为例：2002年全国共有两万名研发人员，外来人才高达78%。吸引外来人才为我所用，是新加坡短期内从贫穷跨越到发达行列的成功经验。
关于外来人才和重要性，李光耀曾有一段精辟的论述，他说：“如果我们不欢迎、不吸引外来人才，或者他们在新加坡感到不舒适，我们就不能成为一个全球化的城市。如果我们不是个全球化的城市，那就没有指望。新加坡有400万人口，其中100万是外国人，如果请走这100万，很多人将找不到工作。”
新加坡将人才立法放入移民法框架内，吸引人才与吸引投资相结合，恰当地处理了补充简单劳动力和限制不需要的人员入境的关系。特别是在营造人才环境方面有许多独到的做法。既注重吸引实用型人才，也着眼于未来发展，每年有计划地从中国等国家吸引优秀中、大学生，资助其在新加坡留学，签订合同，毕业后在新加坡工作6年。
（8）培育发展产业群链
刚独立的新加坡几乎没有任何工业基础，最先发展的是以炼油业为主的精细化工产业。尽管新加坡不产原油，由于地理位置优越和当时的国际形势，加之主观努力，利用外来资本培养本国的管理和技术人才，80年代完成了炼油化工产业的发展，成为制造业第一支柱产业。随后又在90年代和近几年发展了微电子和生物制药技术产业群链，增加了两个支柱产业。生物制药产业的附加值明显高于其他制造业，人均年产值高达91万，是其他制造业均值的6.5倍，显示出知识经济产业的活力。
有选择地培育和发展产业群链，是新加坡可持续发展的重要战略。由于国土面积有限，劳动力成本高，发展高附加值和高新技术产业是必然选择。如何利用外来资本带动本国加工业的发展，使本地企业有机地融入到国际化的产业当中，成为其中的一环。为解决这个问题，经发局于1986年发起了本地工业更新计划。
该计划通过三个步骤，逐步提高本地加工业的水平，与跨国企业结成供应商或客户关系，最终达到在本地形成产业群链的目的。第一步是先从总体上提高本地企业的运行效率，例如：生产计划、仓储运输、资金和技术管理能力等等；第二步把新产品和新工艺引入本地企业；最后是与跨国企业共同合作研发，成为外资企业的合作伙伴。
培育产业群链的关键在于企业经理人员。经发局遴选一批精干的管理人才，派到跨国公司工作，并为其支付工资。这些经理人员先找出本地企业与跨国公司的差距和提高的办法，然后逐步请跨国公司以培训的方式支持一些项目交给本地企业承包。跨国企业为降低成本，乐于在当地转包加工和服务项目。经理人员不断穿梭在跨国公司和本地企业之间，及时解决管理和技术上的问题，最终使本地企业融入到产业中，成为其中的一环，形成产业群链的发展。
综上所述，截止到金融风暴之前，新加坡快速增长与其所制定和执行政策紧密相关，其贡献、作用和重要性，大致如文中所列顺序。
3. 创新举措
经济的增长总是伴随着成本的提高，持续增长很难再依赖有形资本的积累和投入。特别是金融风暴后，面对国际形势的重大变化，新加坡深刻地感觉到以往的发展模式已经不再适用了，必须“与时俱进”，牢牢抓住知识经济带来的机遇，逐步转变成“创新型”的发展模式。特别进入本世纪，更加倚重创新对持续发展的推动作用。
（1）研究开发
新加坡1991年成立科技局并制定国家科技发展计划，计划周期为五年。第一个五年计划从1991年到1995年，政府共投入20亿。目标是建立和完善研究设施，包括建立公共研究所和科学园区，以资助的方式鼓励本地企业投入研发，更新技术。
1996年至2000年的第二个五年计划共投入40亿，目标是大批招募研究和工程技术人员，创造良好的研发环境，提高本地加工业技术水平、创新能力，促进技术成果转化。
2001年至2005年第三个五年计划共投入70亿，政府对研发投入的增长幅度近乎每五年翻一番。其中基础和应用研究50亿，以应用研究为主，用于资助公共研究院所和大学研究项目。20亿用于风险投资、技术转移和创新创业。五年内所设定的目标是：
——集中有限资源形成优势领域；
——鼓励本地企业从事技术开发；
——建立技术转移知识产权体系；
——吸引国际人才培养本地人才；
——加强国际合作实现双赢多赢。
前两个五年计划完全是投入性的，由于起步较晚，还需要一个积累的过程，但已能看出一些后发优势。其特点是，起点较高、领域前沿、投入集中。公共研究所一共12家，研究领域集中在电子信息、制造技术、精细化工、生物医药。
有人曾对新加坡的研发投入做过评价，截至到2000年，投入的总回报率为20%，单纯从商业投资的角度来衡量，超过了银行的利率；就专利而言，远不如韩国和台湾，与自己相比进步很快。全社会用于研发的投入占GDP的1.10%～2.19%（见表二），2000年以后增长显著，其中公共与企业的投入比平均为4：6，政府投入对企业起到了引导和带动作用。
科技局2003年提出了研究开发三大资本战略，即所谓人才资本、专利资本和工业资本，与我国的科技发展三大战略有两点是一致的：国情不同，设计的角度也不同。我国提出三大战略，着眼于通过对战略的实施最终实现发展目标；新加坡则是从资本投入产出关系，为实现资本增值最大化提出来的，比较市场化。

到2005年年底，第三个五年计划即将完成，副总理陈庆炎主持的跨部门工作委员会，考察欧洲五国后，要在总结评价第三个五年计划的基础上，酝酿第四个五年（2005—2010）的科技发展计划，可能近期底出台。预计：新计划将大幅度增加研发投入，把媒体互动、环境和水处理技术也列入优先发展领域，机构和体制做出相应调整。
为加速技术成果转移，提高本地工业的技术水平和竞争力，新加坡的做法是向本地企业派出“技术大使”。根据企业需求，有针对性地从公共研究所选派出科研和工程技术人员到企业工作一或两年，企业仅支付“大使”薪水的30%，其余由科技局支付。新加被认为这种方式比专利转化更直接，效果更佳。到2003年5月，已经有32名科研人员到25家企业担当起“大使”的使命。
（2）创新创业
为鼓励技术发明人创业和中小企业技术创新，新加坡政府近五年来对相关的法律和规定进行了重新检讨和修订，出台了一系列重大举措，例如：建立风险投资基金，与风险投资商共同投资技术起步公司；按比例支付中小企业的技术更新和技术咨询费用等；允许个人利用组屋住宅（在限定的行业）创办公司，大力弘扬创业文化；扶持创新产业的发展；发起了多项融资计划，牵线搭桥，设法解决小企业融资难的问题，力图改变本地中小企业不受重视，“二等公民”的形象。
（3）公司竞争法
公司竞争法于2004年10月通过，适用于新加坡境内的所有公司。但是电信、新闻、邮电、交通、能源、环保等10个行业不包括在内，这些行业已经有了相应规定。制定竞争法的目的是为所有参与竞争的企业划一条平等的起跑线，创造公开透明的竞争环境，提高活力。
法律明确规定了要坚决制止的、不利于公平竞争的行为，这些行为是：
——协议定价和不合理的价格竞争；
——大公司作弊，阻碍经济发展；
——通过资产合并实现垄断。
竞争法分三个阶段实施：第一阶段是2005年1月，成立新加坡竞争委员会，隶属贸工部，利用一年时间做好法律实施的各种准备工作，监督法律实施；第二阶段2006年1月开始，执行不利于公平竞争行为的有关法律条款；第三阶段执行制定的所有条款。
随着竞争法的逐步实施，为中小企业发展带来了机会。以往政府年度采购所设置的、不利于中小公司的“门坎儿”和规定全部废除，例如：中标企业交纳担保金筹规定。公司法的实施，必然会给中小企业的发展带来生机，有利于公平竞争。
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