古筝孙卓和袁莎:企业按政府会议纪要行事被指偷税

调查动机
在政府部门的行政事务、企事业单位的日常事务中,人们经常会遇到“会议纪要”这种形式的公文。会议纪要上通常记录和处理了许多重要事情,但在会议纪要执行的过程中,也常常会产生分歧意见,形成纠纷甚至引发诉讼。江西省南昌市政府的一份会议纪要就引发了此类问题。那么,究竟应该如何界定“会议纪要”的法律属性?法制网记者近日就南昌市这起因会议纪要引发的法律纠纷进行了调查。
法制网记者 杜晓
江西省南昌市一家企业在按照政府会议纪要决定的事项纳税后,被税务部门认定为偷税。这家企业对税务部门的处理意见不服并向法院提起行政诉讼。此事在当地引发了关于政府会议纪要决定事项法律性质的争议。
企业根据会议纪要纳税
LCOS,中文名称液晶覆硅,是民营企业江西鸿源数显科技有限公司掌握的一项高新技术。
在鸿源数显位于南昌经济开发区的厂房内,该公司一名负责人告诉记者,2001年,该公司落户南昌时,江西省、南昌市两级政府承诺拨出200亩地,用于国内外科研人员及企业职工生活配套设施建设和对项目的支持。土地的落实由于各种人为因素,到2006年才通过招拍挂的方式拿到了120亩。此后,鸿源数显成立江西鸿源科创房地产开发有限公司,负责LCOS项目的科技、生活配套项目(该项目命名为“泓园”,后被更名为“东方海德堡项目”)的开发建设。由于鸿源数显是一家高科技企业,不懂房地产项目的运作,于是引进了福建东方宏利投资有限公司,将项目进行了内部承包。
后来,鸿源科创和福建宏利在合作过程中不断产生分歧。双方从最初的打嘴架,渐渐演变成一场剑拔弩张的争斗。
为此,南昌市政府出面进行协调,要求鸿源科创顾全大局,维持稳定,将配套项目转让给南昌东方宏利房地产开发有限公司。南昌市政府就该项目的转让召开各相关部门协调会,其中包括南昌市地税局的工作人员。在取得双方纳税承诺函后,协调会达成一致意见。2009年9月14日,南昌市政府办公厅印发了《关于东方海德堡项目有关问题协调会议纪要》。
记者从这份会议纪要上看到,会议纪要第六条规定:“关于东方海德堡项目转让的税收问题,在尊重鸿源科创公司和东方宏利公司双方所签协议基础上,两家公司必须作出各自缴纳项目转让有关税收的承诺,即东方宏利公司必须在东方海德堡项目二期房屋预售时按承诺缴纳东方海德堡项目转让时的契税。鸿源科创公司所应缴纳的营业税、土地增值税等,待市政府按照相关文件清算与鸿源数显公司LCOS项目配套资金后,按规定缴纳。”
鸿源数显公司的负责人说,由于南昌市政府一直未与LCOS项目进行清算,因此,该公司并未缴纳相应的税款。而在该项目转让后,科技生活配套项目已经变成了商业开发项目。
税务机关认为会议纪要无效
在南昌采访时,记者看到“东方海德堡项目”目前已经大面积建成并入住,在当地属于较为高档的楼盘。
2010年3月5日,南昌市地方税务局稽查局、南昌市国家税务局认为鸿源科创公司没有将海德堡项目转让收入记账,没有缴纳相应税款,以此作出税务处理,并将税务案件移交刑事审查。南昌市国税局在将案件移交刑事审查后,对科创公司作出了税务处罚决定。
科创公司一名负责人告诉记者,因为有市政府的会议纪要在先,该会议纪要合法有效,且税务机关人员也参加了会议纪要的协调会,税务机关应执行该纪要的决定,因此公司不存在偷税的故意与行为。
税务机关则认为该会议纪要无效,鸿源科创公司没有将房地产转让款纳税属于偷税行为。
鸿源科创公司对当地税务机关的处理意见不服,向南昌市中级人民法院提起行政诉讼,请求确认该会议纪要的效力,请求南昌市政府履行清算义务。南昌市中院以该会议纪要没有侵犯鸿源科创的合法权益；会议纪要第六条规定与鸿源数显公司LCOS项目配套资金进行清算属程序性行为,不是具体行政行为,对案件裁定不予受理。　　对此,鸿源科创公司的负责人称,由于项目转让收入按市政府的要求全部偿还当地银行的贷款,因此鸿源科创无力先行缴清高额税款。鸿源科创公司曾向税务机关提出用鸿源数显的设备提供担保,但由于财务资料早被办案机关调走,无法按照税务机关的要求对担保资产进行评估,出具评估报告,因此相关部门对行政复议申请不予受理。在这样的情况下,鸿源科创向法院提起行政诉讼,希望能通过司法程序审查税务处理的行政行为,但法院没有支持鸿源科创公司的诉求,维持了税务机关不予受理复议申请的决定。
遵守会议纪要是诚信政府要求
目前,上述事态争议焦点集中在当地政府的会议纪要上,记者就此问题采访了业内专家。
国家行政学院法学部教授杨伟东在接受法制网记者采访时说,一般而言,会议纪要通常应当是政府或行政机关的内部决议,用于记载和传达行政机关会议议定事项。因此,它一般只具有内部效力,原则上不能也不会涉及到对公民、法人或者其他组织权利义务的处置。如果涉及,通常应是导向性、原则性或思路性的,再由具体的行政机关依法或依规定转化为具体行政行为或相应的管理措施。
“然而,在实践中,相当多的会议纪要逾越了其功能界限,行政机关通过会议纪要经常性地直接处置关系公民、法人或者其他组织权利义务的事务,却没有遵循正当程序,无当事人参与,不告知当事人纪要的内容,有的当事人甚至根本不知道会议纪要的存在。如此运作的会议纪要,其正当性和合法性在实践中频繁遭到质疑和诉讼就不足为奇了。本案的出现再度说明不规范运作的会议纪要会给各方带来诸多的不便和麻烦,让本来想解决问题的政府部门陷入问题之中。”杨伟东认为,在现有的情况下,争议的焦点往往集中在会议纪要是否合法有效、是否要予以兑现上,这需视会议纪要内容而有所不同。大体应遵循以下分析思路:如内容对当事人作出不利的处分,要求应十分严格,其有效性应完全取决于其合法性；如内容对当事人有利,则要求应相对宽松,其有效性的前提应当是内容不与法律冲突。
杨伟东认为,本案中的会议纪要对鸿源科创公司有利,它涉及到鸿源科创公司纳税问题,从内容上看并非是对鸿源科创公司的免税或减税,而是对鸿源科创公司纳税时间的安排。“虽然当地政府直接干预处置税务问题并不恰当,但我个人认为其内容尚不能称之为违法或明显违法。因此,参加会议纪要的税务部门宜予以遵守,认可会议纪要的效力。事实上,本案的矛盾焦点不在于会议纪要是否合法有效,而在于税务部门以偷逃税为由对鸿源科创公司予以行政处罚是否合法,这与会议纪要的法律效力有关。同时,如税务部门认为会议纪要无效,该公司应纳税,也应首先告知该公司纳税,而不是直接予以行政处罚”。
中国政法大学法学院教授、政府法制研究所副所长王成栋在接受法制网记者采访时说,本案是行政机关和当事人各方达成的一种协议性质的文件,应该是行政机关履行行政职能、实现行政目的的方式和手段。当地政府为了更好地招商引资,是对当事方支持的意思表示,应该说这种意思表示不违反法律,反而是地方政府更好服务企业符合法律的原则和要求。而且,这个会议纪要从形式上看,除了行政机关外,还有各方当事企业的协商。并且这个会议纪要进行了公布,应该具有法律约束力。作为政府意思表示的形式所确定的内容,行政机关应该遵守。同时,会议纪要涉及鸿源科创公司享受政府税收优惠的安排,也是包括税务机关在内的其他行政机关共同参与作出的,所以对行政机关有约束力。
“政府部门对自己作出的会议决议必须遵守,履行承诺,这是诚信政府的基本要求之一。”王成栋说。
北京律师协会政府法律顾问专业委员会主任马维国分析说,在实践中,一旦会议纪要涉及的相对财产人处于不利地位,往往会到法院提起诉讼。但法院针对会议纪要的诉讼却没有一个明确的说法,往往不愿受理。
针对当前会议纪要诉讼立案难的现状,王成栋认为,国务院2001年1月1日实施的《国家行政机关公文处理办法》实施10年,但其缺乏一种程序规定和监督机制,尤其对会议纪要这种公文的法律效力的确定没有涉及。严格来说,政府部门包括会议纪要在内的行政行为必须依法作出,同时具有法律的约束力,行政机关应该遵守。针对目前会议纪要存在的诸多问题,应该着手从国家立法层面进行规制加以明确。